基層社區(qū)防范與應對突發(fā)公共事件的困境與對策*

湖北大學公共管理學院 方伶俐，吳思雨

基層社區(qū)是社會治理和基層治理的基本組成要素和最小單位，在管理社區(qū)基本公共事務、提供基本公共服務的同時，也維護社區(qū)的基本公共安全，尤其面對突發(fā)公共事件需迅速反應，及時行動，采取措施，積極應對。城市社會在長足發(fā)展與持續(xù)繁榮進步的同時，公共事件的種類也更加復雜，可預見以及難以預見的公共事件逐漸為基層社區(qū)治理增加了難度，加之此類事件的潛在危害性難以進行準確預測與估計，對基層社區(qū)防范與應對能力更是巨大的考驗。《中華人民共和國突發(fā)公共安全事件應對法》（下稱《應對法》）作為“兜底性”的應急管理法和應對突發(fā)公共事件的基本法，明確指出，基層社區(qū)防范與應對突發(fā)公共事件的類型主要劃分為四大類：自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。其中，社會安全和事故災害是社區(qū)最頻發(fā)的事件，其次為公共衛(wèi)生事件[1]。因具有服務內(nèi)容多樣、覆蓋范圍廣泛等特點，基層社區(qū)在防范與應對突發(fā)公共事件中具有組織動員群眾、進行資源整合；上傳下達、暢通民情民意；快速響應、積極行動、果斷決策等突出優(yōu)勢[2]。《應對法》提出，要建立以“一案三制”為核心內(nèi)容的應急體系，即應急預案、應急體系、應急機制和應急法制。為此，基層社區(qū)防范與應對突發(fā)公共事件的主要途徑和重要措施，應當包括，及時準確的預警系統(tǒng)、科學完善的防范機制、高效有序的應對措施，三者環(huán)環(huán)相扣。其中，預防是解決問題最好的方法，這一重要環(huán)節(jié)的主要內(nèi)容不僅包括風險識別與控制管理、應急預案的制定與優(yōu)化升級、日常值守與信息數(shù)據(jù)匯總，還包含定期分析與未來發(fā)展趨勢預測、社區(qū)居民應急文化建設與基本應急工作能力的培育等相關工作[3]。通過防患于未然，做好相關的防范措施，防微杜漸，將各種類型的突發(fā)公共事件遏制在發(fā)展起步初期，加強源頭控制。采取相應的措施是應對突發(fā)公共事件不容忽視的重要一環(huán)。應對措施不僅需要包括具體的救援措施與方案，還需涵蓋事后經(jīng)濟恢復與發(fā)展、對受害家屬的安撫、社區(qū)及政府公信力的重建等具體措施。各社區(qū)需要根據(jù)實際情況選擇具體的防范與應對措施，在科學預防、積極應對的基礎上，減輕突發(fā)公共事件給社會發(fā)展帶來的危害和后果。

從實際情況來看，大部分基層社區(qū)并未實現(xiàn)預警、防范、應對三者的聯(lián)動與配合。尤其是在突發(fā)公共事件的防范與應對的不同關鍵環(huán)節(jié)中，基層社區(qū)常常扮演被動接受的角色，未能做到預先準備與有效應對。因此，要全方位加強基層社區(qū)應急機制體制建設，不斷探索、創(chuàng)新防范與應對突發(fā)公共事件的有效舉措，實現(xiàn)基層社區(qū)防范與應對能力不斷提升，促進社區(qū)安全建設。

一、基層社區(qū)防范與應對突發(fā)公共事件的現(xiàn)狀

社區(qū)作為現(xiàn)代城市社會治理的前沿陣地，在防范與應對突發(fā)公共事件中有著基礎而又越來越重要的關鍵優(yōu)勢。為使基層社區(qū)防范與應對突發(fā)公共事件的能力得到不斷提升與持續(xù)強化，各級政府和社區(qū)不斷完善相關的制度建設和法律建設，加強組織建設和保障，強化日常演練與實踐。2006年，國務院正式頒布并實施《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，明確提出處理各類突發(fā)公共事件的六大原則；2007年《中華人民共和國突發(fā)公共事件應對法》在全國范圍內(nèi)得到施行，為處理突發(fā)公共事件提供了法理依據(jù)和法律規(guī)定；2008年，國務院辦公廳印發(fā)關于加強基層應急管理的意見，為應急管理實踐工作的有效開展提供了指導意見。隨著城市社會和社區(qū)治理的不斷革新與進步，各地方政府相關的政策意見也逐漸具體化、精準化。如，江蘇省錫山區(qū)、浙江省江山市等印發(fā)《社區(qū)矯正工作突發(fā)事件應急處置預案（試行）》、廣東省出臺《突發(fā)事件應急預案管理辦法》，將應急處置措施具體落實到各大基層社區(qū)，并按不同類型和等級對各類突發(fā)公共事件進行歸類與細分，作出相應的指導。在組織設置層面，主要采用黨委領導、社區(qū)負責的管理方式。基層黨組織作為領導者，統(tǒng)一指揮、協(xié)調社區(qū)辦事處以及其他管理部門，為防范與應對突發(fā)公共事件提供了強有力的組織保障。基層社區(qū)則需要做到人、財、物的統(tǒng)一協(xié)調。各大基層社區(qū)在落實相關政策的同時，也加強了社區(qū)防范與應對突發(fā)公共事件長效化建設。定期召開安全教育知識講座，利用廣播、電視、網(wǎng)絡等廣泛宣傳相關常識，積極開展救助模擬培訓、預案演習演練常態(tài)化等，不僅使廣大居民在思想上重視，更能夠在行動中落實，掌握相應的自救、互救技能。

二、基層社區(qū)防范與應對突發(fā)公共事件的困境

（一）應急機制建設不完善，應急功能缺失

《應對法》中提出的“一案三制”應急管理綜合體系，需要從上級到下級、從社區(qū)到社會逐層制定落實，互相配合協(xié)調。然而，作為擁有眾多常住人口的聚居地，社區(qū)工作人員需要管理日常生活事務、提供社會化服務、救助和保障社區(qū)內(nèi)弱勢群體等各項管理和服務工作，社區(qū)內(nèi)日常工作的繁瑣與忙碌，使其作為社會“末梢神經(jīng)”的災害預警反應功能相對忽略[4]。事實上，“一案三制”應急管理體系架構在基層社區(qū)并未得到足夠重視，也未能得到較為成熟的建設。

（二）基層社區(qū)力量有限，防范與應對能力不足

基層社區(qū)資源有限，主要體現(xiàn)在人力、財力、物力的不足。首先，當前基層社區(qū)工作者的規(guī)模較小，數(shù)量有限，且現(xiàn)有工作人員管理居民數(shù)量多、幅度大，廣大社區(qū)工作者工作量大、人員少、壓力大等問題突出[5]。以《北京市社區(qū)服務居民委員會通過設立一個標準》為例，該標準明確提出，每110戶到150戶應分配1名社會工作者，每個社區(qū)的社工數(shù)不應低于9人。即使依據(jù)此標準社區(qū)工作者的管理幅度仍然較大。數(shù)據(jù)顯示，2018年社會工作者職業(yè)水平考生人數(shù)達42.45萬，增長率27.6%。截至目前，全國范圍內(nèi)共有超過32.6萬人通過了相關的職業(yè)考試并獲得了從事社會工作的資格證書，但仍然沒有使社會工作者管理幅度大這一現(xiàn)狀得到相應改善和提高。其次，基層社區(qū)的資金大多來源于政府補貼，而這部分資金主要用于社區(qū)公共開支和社區(qū)建設，受限于資金規(guī)模，尤其是，因各地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力存在差異，使得各地基層社區(qū)之間資金資源不平衡，應用投入于防范與應對突發(fā)公共事件的資金數(shù)額極其有限，相關的應急管理機制體制建設缺乏專項資金保障。再次，基層社區(qū)防范與應對突發(fā)公共事件的應急物資儲備不足，且較多社區(qū)缺乏儲備物資的意識。按相關規(guī)定，基層社區(qū)應當儲備的應急物資包括預防性消殺藥劑、消殺器械、個人防護用品、急救藥品后勤保障裝備等其他類別，但是在落實過程中，由于儲備物質意識缺乏、社區(qū)資金有限等主客觀原因，應急物資儲備存在種類不足、質量參差不齊等問題。當突發(fā)公共事件發(fā)生時，基本應急物資的匱乏在某種程度上增加了應對難度。

（三）多元治理主體定位模糊，參與不足

在突發(fā)事件的防控過程中，由于資源不足、能力有限，僅僅依靠社區(qū)這一主體難以有效防范與應對，因此，需要發(fā)揮多元主體的作用。但是，目前各治理主體間缺乏協(xié)調機制，無法根據(jù)各自的性質充分發(fā)揮其作用，難以實現(xiàn)多元主體共治[6]。首先，社會組織作為現(xiàn)代社會發(fā)展中公共關系的三大主體之一，并未深入?yún)⑴c到突發(fā)公共事件防范與應對的各個重要環(huán)節(jié)當中，社區(qū)與社會組織未形成良好的互助互惠局面。其次，廣大志愿者在公共事件中參與較少，且參與其中的志愿者專業(yè)水平和專業(yè)能力有限。再次，我國大多數(shù)的企業(yè)部門參與突發(fā)公共事件應急管理相關工作的意識淡薄、能力有限，參與方式單一、水平不高，大多數(shù)還都停留在捐款捐物方面，相關的技術參與有限，專業(yè)性不強[7]。各主體的參與不足、作用不明，使得基層社區(qū)在突發(fā)公共事件的防范與應對處理過程中后勁不足、能力受限，進而對突發(fā)公共事件防范與應對的處理效果產(chǎn)生不利影響。

（四）防范與應對手段較為傳統(tǒng)，效果不佳

由于基層社區(qū)各類資源較為欠缺，在防范與應對突發(fā)公共事件的整個過程中都是采用較為傳統(tǒng)的人工手段。如，在防范階段，對于水、電等基礎設施的常規(guī)安全排查一般都是由相關師傅進行人工檢查。由于個體的差異性，檢查結果會參差不齊，進而為公共事件的爆發(fā)提供可能。傳統(tǒng)手段不僅效率有限，而且在某種程度上使救援人員的人身安全難以保證，進而帶來不必要的人、財、物的損失，導致防范與應對突發(fā)公共事件的成本增加、效率降低、損失嚴重，整體效果不佳。

（五）有關突發(fā)公共事件宣傳較少，未形成良好的社會氛圍

宣傳工作是基層社區(qū)常規(guī)工作內(nèi)容之一。事實上，社區(qū)各類宣傳活動給人留下較為深刻印象的都是和諧社會的建設以及保護環(huán)境、清潔家園等，突發(fā)公共事件的宣傳較少，突出表現(xiàn)在宣傳數(shù)量少和宣傳手段單一兩個方面。一方面，部分社區(qū)會進行一年一度的消防減災系列活動，但是由于宣傳時間有限，不夠深入，不夠全面，缺乏深度，宣傳次數(shù)較少，未能給廣大居民留下深刻印象，未能形成社區(qū)共識。另一方面，社區(qū)主要采用懸掛宣傳標語以及社區(qū)廣播等較為傳統(tǒng)的形式，缺乏創(chuàng)新，不能吸引居民，進而影響宣傳效果。社區(qū)關于公共事件的宣傳力度不夠，宣傳方式有限，未給社區(qū)居民提供良好的社會氛圍和社會環(huán)境，使其對于有關突發(fā)公共事件的基礎常識缺乏相應的了解，從而導致認知不足，缺乏基本的安全意識和防范意識。

（六）社區(qū)居民安全意識薄弱，防范與應對能力欠缺

從社區(qū)居民自身來看，社區(qū)居民缺乏安全防范意識大致有三個原因：一是社區(qū)人口狀況和人口結構組成成分復雜；二是居民受教育程度參差不一；三是社區(qū)安全文化建設缺乏多元化和多主體參與。首先，隨著城市發(fā)展規(guī)模的不斷擴張，城市社區(qū)人口規(guī)模急劇增長，社區(qū)居民成分復雜，加之人口結構不均衡，人口老齡化比重大，青壯年數(shù)量少，社區(qū)安全文化的建設缺乏相應群體的響應與支持。其次，受教育程度在某種程度上影響其接受程度，繼而影響其安全防范意識。受教育程度越低，越不易接受安全知識教育，教育效果會大幅下降，不利于安全防范意識的提高。再次，社區(qū)安全相關工作大多由社區(qū)居委會舉辦，廣大居民通常以被動的方式參與其中，缺乏主動性。在相關宣傳工作中,工作人員沒有把握到當今社會中主體意識和參與意識的新變化,宣傳工作依然以單向性的宣傳教育為主,忽視了與廣大居民的雙向互動交流。居民與社區(qū)之間未形成良性高效的雙向互動格局。由于諸多內(nèi)外因素的綜合影響，廣大社區(qū)居民安全常識了解有限，安全防范意識相對薄弱且較為欠缺，常常被動參與社區(qū)安全建設，缺乏“自救”能力。

三、提升基層社區(qū)防范與應對突發(fā)公共事件能力的對策

（一）完善社區(qū)應急管理機制，提升社區(qū)應急管理能力

一是建立集監(jiān)測、傳遞與交流等功能于一體的智慧化預警系統(tǒng)。首先，基層社區(qū)可利用互聯(lián)網(wǎng)技術，對社區(qū)的環(huán)境進行遠程監(jiān)控，能有效預見公共安全事件的發(fā)生；其次，可依托數(shù)據(jù)平臺，對有關應對突發(fā)事件的信息進行收集整理，建立智慧化的預警系統(tǒng)，科學高效地傳達信息。再次，預警系統(tǒng)需設置社區(qū)居民交流平臺，居民可在交流平臺上進行信息傳遞、溝通與交流，為社區(qū)應對突發(fā)公共事件作出及時準確的反應提供參考依據(jù)和借鑒意義。二是推進公共安全總體規(guī)劃。把自然環(huán)境災害、人為蓄意破壞、失職與過失、紕漏與疏忽、材料與設備陳舊落后及其他主客觀因素所造成的各種災害及其誘發(fā)因素、產(chǎn)生條件、發(fā)生過程、發(fā)展進程、災害后果和各項特征等加以綜合考慮、系統(tǒng)分析,建構完善的城市總體安全規(guī)劃體系。

（二）適當進行資源傾斜，提高社區(qū)防范與應對能力

充足的資源是基層社區(qū)防范與應對突發(fā)公共事件的重要保障和必要前提。首先，需要充足的人力資源。一是工作人員的數(shù)量，通過兼職與聘任制等適量增加社區(qū)工作者數(shù)量，確保公共事件發(fā)生時有足夠的人員可以調配，以便應對各類問題；二是工作人員的質量，鼓勵社會工作者及其他相關專業(yè)學生進入社會服務組織工作，通過與高校合作等方式，提供專業(yè)教育、專業(yè)培訓和專業(yè)實踐，讓專業(yè)的人從事專業(yè)的事，促進社區(qū)工作者專業(yè)能力提升，提高其專業(yè)素養(yǎng)。其次，需要足夠的資金支持。在防范體系的建設過程中，政府部門可以適當給予項目建設基金，為健全完善、科學有效的防范預警機制建設提供充足的財力支持。再次，日常生活用品和基本生活物質需要有足夠的儲備，并且要進行定時清查，做到“心中有數(shù)”。

（三）構建責權明確的多元治理體系，推動多元主體協(xié)同治理

突發(fā)公共事件的防范與應對，需要政府、社區(qū)、居民、社會組織等各個主體相互協(xié)調配合，充分發(fā)揮社區(qū)基層黨組織的核心引領作用、政府協(xié)調調控作用、社區(qū)居委會以及居民的主體作用和自治作用、社會組織的支柱作用，構建政府主導、社區(qū)為主、居民群眾廣泛參與、社會組織深入?yún)f(xié)作的責權明確的多元治理體系。通過多元主體的合作協(xié)同，不斷提高基層社區(qū)防范與應對突發(fā)公共事件的專業(yè)水平和專業(yè)能力，提高其防范與應對能力。其中，要充分發(fā)揮政府領導能力和協(xié)調各方的動員能力，在突發(fā)公共事件的防范中制定相應的政策，提供政策性支持。加強與社會組織的合作，充分利用各類社會組織和社會團體高度專業(yè)化、計劃性強、目標性強、執(zhí)行力強、輻射范圍廣的優(yōu)勢，深入正式組織難以觸及、無法深入的微觀層面，成為治理強而有力且持續(xù)不斷的補充。此外，要積極引入物業(yè)、相關企業(yè)，加強社區(qū)與物業(yè)、企業(yè)之間的協(xié)作，利用它們的資金、人才優(yōu)勢，建設本社區(qū)的基礎設施、應急管理體系以及災后重建項目，促進基層社區(qū)在防范與應對突發(fā)公共事件中硬實力和軟實力不斷提升。

（四）廣泛利用現(xiàn)代化信息技術，提高防范與應對效率

高度現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡技術的不斷發(fā)展完善與廣泛應用，使社會治理愈發(fā)高效、便捷、精準。智能化、信息化防控預警體系使各橫向職能部門與縱向層級部門之間形成了連通的一體化的應急防控指揮網(wǎng)絡，有助于一線部門科學預測、果斷決策、及時響應、協(xié)同處置、高效處理。基層社區(qū)可以利用互聯(lián)網(wǎng)+政務，提高上報速度和效率；利用云計算技術實現(xiàn)不同層級、不同專業(yè)領域的資源共享與動態(tài)關聯(lián)；利用物聯(lián)網(wǎng)技術對突發(fā)公共事件進行識別、定位、追蹤、分析等，通過傳感器對事發(fā)現(xiàn)場進行數(shù)據(jù)采集和智能分析，從而降低二次災害帶來的危害；大數(shù)據(jù)融合技術對相關知識進行深度研究與精準剖析，在分析事件產(chǎn)生的原因基礎上提出與之對應的系統(tǒng)的解決對策和應對方案。

（五）加強宣傳教育，營造良好的社會氛圍

一是要實現(xiàn)宣傳內(nèi)容多樣化。社區(qū)不僅要宣傳新時代的新思想，與突發(fā)公共事件有關的各類宣傳工作和教育活動也不可忽視。此外，宣傳內(nèi)容也需全面，公共衛(wèi)生事件、社會安全事件、事故災難等其他類型公共事件都需廣泛涉及，以便讓居民更加全面完整地了解突發(fā)公共事件。二是宣傳時間持久化。宣傳不可時斷時續(xù)，需做到常態(tài)化。持久不斷的宣傳對居民產(chǎn)生的影響會更深刻、更持久。三是宣傳手段創(chuàng)新化。傳統(tǒng)的宣傳標語等形式已不能滿足新媒體環(huán)境下宣傳工作的需求。通過新媒體，設計開發(fā)小程序與小游戲、建立公眾號等，通過沉浸式體驗，不斷深化居民對各種類型的突發(fā)公共事件的認識與了解，拓寬居民對公共突發(fā)事件理解的廣度和深度，增進理解，提升居民群體參與感，強化溝通，增進交流，構建雙向交流與活動機制，形成良好的社會氛圍。

（六）增強居民安全防范意識，提高居民救助能力

首先，要提高居民的思想重視。通過講座、文娛活動、座談會等途徑進行安全知識的宣傳與推廣，讓居民利用多樣化的途徑對安全知識有更多的接觸與了解。其次，要提升居民的應對能力。社區(qū)應定期舉辦相應的應急演練和綜合演習活動，舉辦應急救護知識講座并提供相關的技能培訓和專業(yè)培訓，讓居民提高安全警惕、重視安全問題的同時，強化居民自救、互救的意識，提高實際操作能力。社區(qū)還應定期舉辦知識答辯會、組隊模擬演練等活動，通過團隊之間的模擬演練，加強鄰里之間的合作，增加“互救”能力。