論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力建設的機制創(chuàng)新

浙江萬里學院法學院 王宏志，丁寰翔

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力建設有利于加強基層民主政治建設、提升基層社會治理能力、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。相比城市社區(qū)的科層化和理性化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)具有更強的地緣性、同質性和認同性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表采取直接選舉方式產生，與選民利益關聯(lián)密切，地緣關系使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職更有主動性和便利性。盡管在規(guī)范層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作通常通過主席團進行，但基層人大組織功能的發(fā)揮，仍取決于代表個體的履職意愿和能力，因此，在新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作要創(chuàng)新機制，促進人大代表履職能力的提升。本文以寧波市鄞州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力建設為基礎，展開如下論述。

一、履職能力建設機制創(chuàng)新的實踐

基層人大代表是否能夠履行好代表職責，充分發(fā)揮代表主體作用，事關人民群眾的根本利益。近些年各地人大在推進基層人大代表履職機制創(chuàng)新方面的實踐，取得了較好的成效。

（一）履職管理逐步規(guī)范化

《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱“《代表法》”）關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職制度缺少具體規(guī)范，需要地方人大組織在法律框架下，進行創(chuàng)新探索。同時在法律規(guī)范缺少對代表剛性評價機制和退出機制的情況下，內部規(guī)范管理成為約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職的軟規(guī)范。“影響其再當選的壓力并非很重要，因為代表不是全職職位，代表從中并不會獲得太多回報，相反，社區(qū)壓力即基層人大代表在社會交往中與社會成員的密切互動，使得他們不得不代表選民表達其訴求，”[1]這些軟規(guī)范在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，發(fā)揮效用的可能性更大。從鄞州區(qū)的實踐看，鎮(zhèn)人大通過建立健全各項管理制度，引導激勵基層人大代表積極履職。如塘溪鎮(zhèn)人大設立代表履職檔案專柜，對代表聯(lián)系選民辦法、代表建議督辦辦法、代表視察活動辦法、代表小組活動辦法、代表評議活動辦法以及代表述職辦法等均制定了詳細的制度規(guī)范，按照規(guī)范服務、管理人大代表的履職行為，使代表履職工作規(guī)范化、精細化。

（二）平臺建設融合信息化

基層人大代表作為民意輸入和權利輸出的紐帶，需要將選民訴求進行表達并輸入權利系統(tǒng)，促成選民意志和利益的實現，因此暢通人大代表履職渠道至關重要。鄞州區(qū)各鎮(zhèn)人大在普遍建立實體聯(lián)絡站基礎上，充分利用現代數字技術建設“數字人大”平臺，實現線上線下同步，在黨委政府與群眾之間架設了溝通橋梁，讓選民找得到代表，代表根據選民反映情況對基層政府進行監(jiān)督，促進民生實事問題得到快速有效解決。如2020年初，塘溪鎮(zhèn)人大推出“選民說事碼”，通過“碼上說，現場見”的視頻平臺進行“現場督事”，實現了代表履職過程與結果的“可視化”，起到了“徙木立信”的效果，暢通代表與選民之間的聯(lián)系。在塘溪鎮(zhèn)人大經驗基礎上，鄞州區(qū)人大在全區(qū)推廣“碼上說·代表督”工作，借助數字化平臺，對選民信息進行分級分類處理。形成了聽取民聲、反映民意到回應民需的“接單、下單、督單”的閉環(huán)式處理體系，成為閉會期間推進代表履職常態(tài)化的重要方式。

（三）履職監(jiān)督趨向常態(tài)化

為激勵代表積極履職，增強人大代表履職的自覺性。鄞州區(qū)各鎮(zhèn)人大創(chuàng)新機制，通過學習培訓、履職考評、代表小組活動等方式，加強對代表履職的日常激勵和監(jiān)督，使代表履職從“跟著感覺走”到“按照要求做”，促使其從“榮譽型”代表向“責任型”代表轉變，從“會議型”代表向“過程型”代表轉變。如瞻岐鎮(zhèn)人大每年年初制定人大代表常態(tài)化履職清單，按照清單對每位代表按季度進行考評。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力建設的矛盾

人大代表履職能力建設的影響因素非常復雜，既有代表個體角色認知不清，當選動機不純等主觀因素，也有代表履職能力不夠等客觀因素。當前，人大代表的履職能力建設可能會受到如下矛盾因素的影響。

（一）結構多元化與精英化之間的矛盾

政治和法律層面要求基層人大代表有相對固定的比例結構，這無疑縮小了人大代表候選人的遴選范圍，使具有社會管理能力或專業(yè)性的精英原本缺乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加“捉襟見肘”，即使是鄞州這樣經濟發(fā)達的地區(qū)，一些人大代表的綜合素質也難以適應新形勢新要求，出現了“三分之一”說，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中，三分之一能夠很好履職，三分之一般過得去，還有三分之一不起作用。代表結構要求的多元化與履職要求的精英化之間的矛盾，難免使部分代表不能滿足選民的期待。通常在人大代表換屆選舉之前，黨委和人大組織都會對候選人素質提出一些基本的要求。但在醞釀基層人大代表候選人時，代表履職能力和履職意愿之外的因素總會被考慮。除了企業(yè)主以外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中，村“兩委”成員構成了代表的主要部分，這樣，一年兩次的鎮(zhèn)人大代表會議，有的就相當于全鎮(zhèn)村支書會議。同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中，黨政領導干部占有一定的比例已成慣例。這無疑有助于實現黨對基層人大的領導以及推進人大工作，滿足了履職精英化的要求，但也造成了黨政干部的“角色多重”，一方面基層黨政干部的主要精力是管理具體事務，“領導干部代表較少提出議案和建議。”[2]另一方面，他們既是代表監(jiān)督的對象，同時又是監(jiān)督者，“自己監(jiān)督自己”形成了“角色沖突”，所以，要按照黨的十八大報告指出的“提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例。”精神，需要繼續(xù)減少黨政干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中的比例。

（二）兼職制與專業(yè)化之間的矛盾

兼職制最突出的問題是難以保證人大代表專心履職。人大代表不僅要在會議期間行使代表職權，而且要在閉會期間也要通過參加視察、專題調研、執(zhí)法檢查、列席有關會議、參加聯(lián)系選民活動、撰寫提案建議等活動履行代表職責。在經濟社會快速發(fā)展的時代背景下，人大代表履職的專業(yè)化要求越來越高，需要代表具有參政議政的專業(yè)知識和綜合水平，如撰寫一份事關地區(qū)經濟社會發(fā)展的高質量的代表建議，遠遠超出大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的能力。因而人大代表職業(yè)化問題被不斷提出討論。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表主席（副主席）往往是專職人大代表，是基層人大工作的主要成員，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的履職能力往往決定了該鎮(zhèn)人大工作的成效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表專業(yè)化提升的措施通常是例行培訓、工作交流和會議學習三種方式。人大主席團每年組織一次代表知識培訓，每次培訓的時間一般是一天；代表通過微信群等載體，進行工作經驗和信息交流；鎮(zhèn)人大主席或者上級人大領導也會進入代表聯(lián)絡站通過視頻講解傳達有關人大工作的文件精神，進行互動學習。但是，總體上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表能力培訓的投入是欠缺的。

（三）履職重要性與無責任性之間的矛盾

基層人大代表怠于履職缺乏制度上的硬約束，責任機制的缺位，難以保證基層人大代表履職能力建設的有效性。人大代表對選民負責受選民監(jiān)督維護選民正當利益，是代表職責所在，但部分代表不在意選民監(jiān)督，也不對選民負責，選民和代表之間的監(jiān)督-回應-罷免關系未能實現，選民日常監(jiān)督難以進行，罷免程序更難啟動，實踐中很少見到人大代表被選民罷免的事例。代表在任期內履職好壞都會保有代表身份至屆滿，除非請辭、被處刑罰或調離，即使換屆選舉，每次換屆也只能更換成員的三分之一。在消極履職無責任的情況下，大大降低了人大代表身份的政治意義和法律意義。

（四）選民期待的效率性與履職程序性的矛盾

民眾從解決問題的經濟性考量，往往會選擇快速見效的渠道實現其利益訴求。《代表法》所規(guī)定的代表履職程序過于復雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會注重民主程序，強化集體討論決定，以確保決策質量，但客觀上削弱甚至替代了代表單獨聯(lián)系選民的職責，導致代議中委托人權利的流失。基層人大代表收到群眾意見后，要調查研究，形成建議提交給人大代表會議或人大主席團，經過討論后形成意見流轉給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后由人大主席團督辦，然后向選民反饋。相比較其他電子政務、信訪、投訴以及傳媒報道等方式，通過人大代表解決問題似乎并不是最有效率。如果不能創(chuàng)新機制提高履職效率，代表與選民之間的聯(lián)系依然會弱化。鄞州區(qū)鎮(zhèn)人大借助于數字信息技術，通過“碼上說事”暢通社情民意，對于選民和群眾反映的急、重、險事項“小事不過夜、大事不過周”，提高回應效率，很好緩解了這一矛盾。

三、創(chuàng)新履職能力建設機制

在法律規(guī)范不充足和現實矛盾并存的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大還需要在現有機制建設基礎上繼續(xù)總結經驗、不斷創(chuàng)新機制，以機制創(chuàng)新更好地開拓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表工作，推進基層社會治理更上一層樓。

（一）創(chuàng)新遴選機制，優(yōu)化代表結構

人大代表履職能力和履職意愿如何直接關系人大代表履職能力建設的成效。在醞釀基層人大代表候選人時，需要基層組織將候選人的履職能力及積極性作為主要的考量因素，把好“入口關”，擇優(yōu)推薦代表候選人。在換屆選舉時，除了考慮將綜合素質高、群眾基礎好，熱心公益的人推薦為正式候選人外，同時要將履職能力強、作用發(fā)揮好的往屆人大代表再次提名，處理好代表的結構性、專業(yè)性、兼職性的關系，盡可能把那些甘于奉獻、樂于代言、選民認可的人選進代表隊伍，協(xié)調好兼職制和專業(yè)化之間的矛盾。

（二）創(chuàng)新培訓機制，提高履職素養(yǎng)

地方人大可以通過規(guī)范硬性規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的培訓要求。一是強化對換屆選舉新當選代表的集中入職培訓，組織合格考試，不合格者需要重考；二是拓寬代表參政議政知識，每年通過網絡安排固定學時的知識學習，不能如期完成學習者任期內不能獲得相關獎勵；三是將培訓作為激勵機制，將有履職熱情、群眾威望高的代表選送到黨校、高校接受履職相關知識培訓，參加上級人大組織的交流考察，開拓視野；四是積極創(chuàng)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與上級人大代表共同履職的機會，發(fā)揮上級人大代表的傳幫帶作用，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在實踐中提升履職素養(yǎng)。

（三）創(chuàng)新激勵機制，激發(fā)主體意識

在既有激勵考核經驗基礎上，需要繼續(xù)創(chuàng)新，激發(fā)代表的主體意識，一是增強人大代表的社會辨識度，通過線上線下公示人大代表身份，讓代表在感到光榮的同時，不斷感知到自己的代表身份，增加履職的自覺性。二是創(chuàng)新正向激勵機制，對履職先進者給予精神鼓勵和榮譽嘉獎，進行表彰并向社會宣傳其履職事跡，樹立履職典型，鼓勵先進促進后進；三是對履職考核先進者給予機會獎勵，履職優(yōu)秀代表可以直接確定為下屆代表正式候選人，甚至可以作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村基層干部的后備人員等。四是要建立反向激勵機制，如對消極履職的代表進行談話、向選民公示消極履職情況，對于不能完成基本履職任務者，可以進行勸辭。

（四）創(chuàng)新評價機制，實現有效監(jiān)督

選民監(jiān)督基層人大代表的正式機制是述職與評議，由選民對代表的述職進行評議。實踐中述職評議機制的實施效果并不理想，首先是述職只有部分代表進行，一位代表一屆任期內最多作四次述職報告；二是聽取述職報告的只是部分選民代表，評議效度信度不足；三是述職評議往往安排在村（居）民代表大會的一個環(huán)節(jié)，而且不是會議的主要議題，嚴肅性不夠。為確保考核評價結果的有效性和科學性，一是建立由個人自評、小組互評和選民眾評相結合的多元評價機制；二是建立網絡履職評價機制，代表可以通過網絡進行視頻述職，述職報告可以在網上公開，選民可以進行網絡評分。通過創(chuàng)新評價機制，切實增強代表向選民負責的責任意識。

（五）創(chuàng)新保障機制，確保履職條件

創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職保障機制，首先是健全人員保障。從現有基層人大機構設置來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構的人員力量較為薄弱，基本是人大主席、副主席和辦公室主任的三人配置，并且部分工作人員還兼職做黨務或行政工作。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺少常設機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團除了人大主席、副主席之外，其他人員都是兼職，工作任務繁重，①導致人大代表履職能力機制創(chuàng)新方面。力量不足，因此需要增強配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職工作人員，盡量減少兼職現象。其次是加強基層人大工作的財政預算，根據人大工作開展情況確保經濟支持。再次是建立知識保障，為解決人大代表履職專業(yè)知識不足問題，應當建立人大代表履職專家輔助機制，基層人大可以聘請法律、財經等方面的專家，成立專家團隊，在代表履職遇到專業(yè)問題時，為代表履職提供專業(yè)咨詢服務。最后，需要營造人大代表履職的良好社會條件。

注釋

①《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例》（2016年10月1日起施行）第9條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在召集和主持人大會議期間的九項職權，第10條規(guī)定了閉會期間的十五項職責。