營利性民辦高校法人治理結構研究

吳宜男，陳欽昱

（1. 四川農業大學 法學院,四川 雅安 625000；2. 四川師范大學 法學院,成都 610068）

法人治理作為投資與管理學校的重要一環，研究其治理結構對于促進營利性民辦高校繼續發展、推動民辦高校分類管理改革成功具有重要意義[1]。雖然2018 年修訂的《民辦教育促進法》明確了民辦學校法人治理結構的分類管理，確定民辦高校的舉辦者可以自主選擇設立營利性或非營利性的民辦高校，從立法層面對營利性民辦高校作出了肯定。但是，自修改后的新法實施之后，營利性民辦高校仍然沒有得到實質意義上的發展，對于其制度構建及管理，仍沒有一個明確具體的規定。此外，從理論上看，其與非營利性民辦高校法人治理結構在本質上具有很大差異。所以，關于法人治理結構的構建也不能套用非營利性民辦高校那一套。因此，探討如何構建營利性民辦高校法人治理結構，完善其制度管理，是解決我國營利性民辦高校“法人屬性不清”難題、推進營利性民辦教育高等學校發展的應有之義。

一、營利性民辦高校法人治理結構的概念給出

（一）營利性民辦高校內涵

從《民辦教育促進法》對民辦學校設立的相關規定中可以看出，目前民辦學校被劃分為兩類進行管理，即營利性與非營利性學校①。民辦高校的舉辦者可以根據這一規定自主選擇設立其中的某一類民辦學校。這一規定體現出我國首次在法律的層面上認可了營利性民辦高校并賦予其法律效力，極大地推進了營利性民辦高校的發展。

關于什么是民辦高校，主流觀點認為其主要是指辦學主要資金來源于社會團體或個人而非政府財政，并由社會團體或個人實施管理的高等教育機構。而民辦高校可分為營利性民辦高校和非營利性民辦高校，其中對于營利性民辦高校來說，其舉辦資金來源于所有者的投資，通過收費教育活動產生盈利且歸屬于投資者，并可以在其中進行分配。學生被其視為中心，尋找和滿足學生的教育需求是其基本辦學理念。由此可見，營利性民辦高校是指由社會團體或者個人投資設立的追求更好地服務學生、實現利潤最大化的高等教育機構。

（二）法人治理結構概念給出

法人是法律制度創設的擁有獨立法律人格的組織或團體，法人治理結構作為一個專門概念，最早出現于20 世紀70 年代的美國，最初是指所有權與經營權相分離的公眾持股公司的經營管理機構所采取的存在方式[2]。從法學的角度講，法人治理結構是指為了維護公司股東、公司債權人以及社會公共利益，保證公司正常有序地運營，由法律和公司章程規定的有關公司組織機構之間的權力分配與制衡的制度體系。它的基本前提是將公司的所有權和控制權進行分隔，從而制定一種制度體系，用于制衡公司各組織機構之間的權力，分配各組織機構之間的職權，以期實現公司和股東的最大利益[3]。

民辦高校法人治理結構通常是指高等教育學校舉辦者與管理者、執行者之間，為形成更優質的學校管理方式、達到教育發展的目的，科學合理安排各者之間的權利與義務而形成的較為系統的管理體系。但由于我國民辦高校的發展歷史較短，存在經驗不足的情況，與國外私立大學相較而言，法人治理的結構較為單一。

二、營利性民辦高校法人治理結構的一般認識

（一）基本類型

1. 大陸地區

根據2018 年修訂的《民辦教育促進法》的相關規定，民辦學校應設立相應的機構對學校進行經營管理，包括理事會或董事會、校長、職工代表大會、工會等②。學校的理事會或董事會應屬于學校管理的權力機構與決策機構，對學校經營管理等事項進行決斷。校長由權力機構選出，主要負責學校教育教學工作的組織管理并執行學校的行政事務。教職工代表大會用于保障教職工參與學校的民主管理和監督，教職工通過工會組織保障其合法權益，與董事會無隸屬關系。具體結構如下圖1 所示。

2. 臺灣地區

2.2.3 砧木處理 把處理好的白榆種子按照30 cm×40 cm育苗方式種植，次年粗度達到0.5 cm以上時就可嫁接金葉榆。

圖1 大陸地區營利性民辦高校法人治理結構圖

我國臺灣地區對私立大學的發展較早，早已制定并出臺了《私立學校法》為其治理結構提供相關的法律規范。根據《私立學校法》的規定，臺灣地區私立大學的法人治理結構主要由董事會、校長及各委員會、監察人三類主體構建而成，其中董事會是私立大學的最高權力機關與決策機關[4]。對于董事會的人數及任職資格，該法均作出明確規定，用于嚴格規范董事會的結構。校長由董事會選聘產生，與各委員會協作管理校務，執行董事會的決議，同時可召開校務會議，對校務重大事項產生決議。學校還會設置人數為1-3人的監察人，獨立行使職權，主要職責是對學校管理和財務問題進行監督。具體結構如下圖2 所示。

圖2 臺灣地區私立高校法人治理結構圖

綜觀我國法律規定的兩種法人治理結構基本類型可知，在我國的營利性民辦高校法人治理結構中決策機構、執行機構、監督機構分別由不同的主體擔任，將決策與管理分開，相較于傳統的決策管理一體的辦學模式，有助于更好的實現學校的教學管理，維護教師、學生的權益。

（二）主要特點

從整體看，我國的營利性民辦高校法人治理結構兼具營利性與公益性兩種屬性[5]。一方面，根據《民法總則》對營利法人的規定可以看出③，舉辦者以取得并分配高校辦學所產生的收益為目的，其本質為營利法人，學校作為營利法人當然具有營利性。另一方面，根據我國《民辦教育促進法》第三條的規定④，民辦教育行業是一種社會公益性事業，應具有公益性。營利性民辦高校作為民辦學校的一種也應尊崇民辦學校的辦學理念，將自身歸屬于社會主義教育事業之中，便當然具有公益屬性[6]。由此可見，我國營利性民辦高校法人治理結構具有多重屬性的特點。

從組織構成來看，我國營利性民辦高校各機構有其不同的職權，其法人治理結構具有權力分化的特點。根據《民辦教育促進法》的相關規定，學校需成立董事會或理事會為學校重大事項進行決策，同時需建立相應的監督機制。董事會、理事會雖然作為決策機構，但其本身并不直接進行高校事務的管理與執行，而是通過選舉校長，以校長為核心的團隊作為執行機構，負責執行高層的決策與高校事務的管理。決策權與執行權分屬于不同的機構，在一定程度上能夠相互制約，防止權力過于集中，更有利于學校的發展。

（三）發展現狀

自新法實施以來，雖將兩類學校在法律上進行了分類管理，但營利性民辦高校的發展在某些方面仍然存在很大問題，沒有實質進展。首先，從法律規定上來看，雖然將民辦學校分別規定為營利性和非營利性兩類民辦學校，但始終未將兩者的法人治理結構做更詳細的區分，也未將其分別單獨規定，導致我國在民辦學校的法人治理上結構較為單一，不能從實質層面對民辦學校舉行分類管理[7]。同時，因為在具體的管理上留白較大，導致出現了學校不同，結構也不盡相同的情況。其次，目前對于分類管理下營利性民辦高等學校法人治理結構的研究較為鮮見，能為實踐提供的依據不足，致使發展較慢。更重要的是，囿于我國教育事業的公益性早已深入人心，營利性民辦高校因其追逐利潤而具有營利目的，始終未能獲得廣泛人民群眾的認同。在學校內部，同樣存在因營利性民辦高校未獲得普遍認同，導致教職工離職率偏高的情況，極大地影響了學校的發展。

由此可見，在《民辦教育促進法》修正案公布之后，雖說國務院及其有關部門陸續制定了一系列配套的政策性文件，從頂層制度上開辟了一條營利性民辦高校的發展道路，但由于目前缺少關于此類高校法人治理結構的相關研究與具體法律制度，使得這條道路并不暢通，其發展也始終受到限制。

三、營利性民辦高校法人治理結構的問題探究

（一）缺失獨立的權力機構

從法律制度來看，雖然《民辦教育促進法》規定了學校舉辦者參與學校管理的途徑，但是舉辦者如何具體參與學校的經營管理并未有相應的規定⑤。董事會作為學校目前的最高機關，研究其人員的構成，發現其包括舉辦者或舉辦者代表。由此可見，目前大多數營利性民辦高校的舉辦者參與學校管理是通過董事會進行的。但是，舉辦者通過董事會來參與學校的經營管理是否合適呢？實際上，根據相關法律的規定，營利性民辦高校的法人屬性應當歸屬于公司，但對于公司來說，股東會才是其權力機構[8]。然而股東會并非其常設機構，公司的發展計劃、日常決策與管理是董事會的職權，董事會最終對股東會負責。對此，將兩者的法人治理結構相比較不難發現，兩者董事會的職權與性質有顯著的差別，且營利性民辦高校缺少一個由舉辦者組成的權力機構。綜上所述，舉辦者作為學校的所有者，是權力的體現，但卻要通過董事會來參與學校的辦學與管理，這是不合適的。

（二）缺乏職權分明的管理制度

（三）法律規定籠統且政策支持較少

根據相關規定，國家明確表示對兩種類型的民辦高校進行差別化政策管理，即對非營利民辦高校，給予同公辦高校同等的稅收、用地等優惠，并給予政府補貼、積金獎勵等扶持，而對營利性民辦高校的相關政策優惠十分有限，更多地注重對營利性民辦高校在監督方面的管控[9]。如，根據新法新政的相關要求，營利性民辦高校將無法享受劃撥用地，且還需另行支付一定數額的土地轉讓金，這會直接導致營利性民辦高校辦學成本的增加。從地方配套政策來看，雖然目前絕大多數省份都已經出臺了本省對于民辦教育發展促進的實施細則，但各地方立法多基于現實需要倉促出臺，仍存在地方立法層次不夠高、內容設計不完善、地方政策執行監督不足等問題。

（四）缺少合理有效的監督機制

根據法律規定，營利性民辦高校應當建立監事（會）⑥，但由于相關機制不夠完善，至今大多數高校的相應機構并未發揮其主要作用。營利性民辦高校作為一個同時具有營利屬性和公益屬性的教育機構，有一定的特殊性。對于此類高校監督機制的構建，不能想當然的僅僅將公司的監事會制度直接移植過來。從保證教育效益的角度出發，發展高等學校教育有益于社會公共利益；從經濟發展的角度來看，辦學利潤的分配讓舉辦者的投資得到回報，收取利益。但實際情況中，由于學校缺少所有舉辦者直接參與管理的權力機構，在董事會獲得授權進行決策的過程中，權力的中心轉移到董事會。此時，決策就有可能偏離舉辦者的利益。特別是當決策機構董事會與執行機構校長及其領導團隊合謀串通時，勢必會使學校及舉辦者的利益受損。除此之外，其本身的公益性也不能忽視。營利性民辦高校雖實質上是一個營利的組織，但根據《民辦教育促進法》的規定，在其實現經濟效益的同時也必須保證社會公益性。那么，一個合理有效的監督體系便是不可缺少的[10]。

四、完善營利性民辦高校法人治理結構因應之策

（一）完善組織機構法規

如前所述，我國法律雖然規定了民辦學校設立后要進行法人登記，但并未區分兩類民辦高校法人治理的不同。由于營利性民辦高校同時具有公益性和營利性雙重屬性，使得其與非營利性民辦高校在設立目的、設立原則上應該存有區別，那么在法人治理結構方面更應各自單獨適用一套法人治理制度。因此，在法律層面對營利性民辦高校的法人治理結構進行單獨規定是十分必要的。

其次，在法人治理結構的構建上，應重視其整個架構的完整性，即通過法律規定，形成明確的權力機構、決策機構、執行機構和監督機構。具言之，在董事會之上設立一個類似股東會的權力機構，主要由舉辦者（投資者）組成。其作為學校最高的權力的體現，通過參與學校重大事項的決議，進而實現對學校的辦學管理。由于舉辦者并非時刻參與學校的教學管理，所以在股東會之外還應設立董事會作為日常決策機構，主要由舉辦者代表、教職工、校長組成，其主要職權是對涉及學校日常經營管理的事務進行方案制定。值得注意的是，在法人治理結構的構建上，營利性民辦高校應更像現代企業一樣，使用所有權與經營權相分離的模式，將權力進行分散，達到相互制約的效果。同樣，在權力機構與決策機構之外，還應設立專門的執行機構，由校長及相應職部門負責，用于貫徹落實股東會及董事會的決策。

（二）厘清組織機構職權

對于營利性民辦高校法人治理結構的構建，除了將管理層根據職能劃分為權力機構、決策機構、執行機構和監督機構之外，更不可忽視的是對各機構的職權范圍進行明確的劃分。對于權力機構而言，其主要作用是保障學校的舉辦者能夠參與學校重大事項的決策，充分參與其投資學校的經營管理，是權力的體現。對于決策機構董事會而言，如何讓學校有效運行且長久發展，如何在保證公益性的前提下取得辦學收益，是其主要思考的問題。其作為學校管理的決策者，在學校的運營發展上，應為學校提出可持續發展的策略；在重大事務的決策上，應作出對學校最有利的選擇。對此，勢必要保證其擁有自主決策的權力，明確其在決策方面的職權范圍，將其他機構的干擾排除在外[11]。校長團隊作為學校事務管理的執行機構，在執行各項決策時，需充分考慮學校辦學的實際情況，對決策機構的決策擁有建議權。在執行過程中，應以校長為主導實施管理執行，統籌安排，權力機構與決策機構不得隨意干涉。明晰各機構職權界限，在促進實現規范化管理，提高管理效率的同時，也有利于監督權的獨立行使，保證具有管理職能的各機構在各自職權范圍內行使管理權力，有益于學校的長久發展。

（三）加強辦學政策扶持

我國民辦學校近年來快速發展，與國家教育大眾化的需求息息相關，也與國家政策緊密相連。作為一種新生的教育組織形式，營利性民辦高校的蓬勃發展需要更多的政策支持。目前法律對于營利性民辦高校法人治理結構并沒有單獨具體的規定，地方上的留白較多，導致各地差異較大。因此，在國家層面，加強辦學引導實屬必要[12]。相關部門應當加強溝通，制定具有指導性的行政法規，使其在保證公益屬性的同時充分體現經濟效益。這樣一來，不僅有利于高校本身的發展，同時也使相應的管理規則更加完善。在管理上，能夠為地方提供政策指引，讓地方可以因地制宜，制定合適的相關規定。在地方層面，可在法律允許的范圍內，給予營利性民辦高校一定政策優惠和補償，結合地方情況有的放矢地制定具體的實施細則，將辦學扶持和優惠政策落到實處。

（四）健全監督管理機制

營利性民辦高校在本質上是一個商業機構，需要遵循市場發展規律，且其作為社會主義教育事業的成分之一，更需符合我國的社會公共利益。不管從商業機構還是從社會公益來看，監督管理都是至關重要的。因此，要保證營利性民辦高校的長遠發展，就必須健全相關監管理機制[13]。具體而言，可以從以下幾個方面完善監督管理。

首先，明確監督機構職權范圍。監督機構作為監督股東會、董事會、執行機構的主體，其職權應該獨立行使不受決策機構及執行機構的干擾。但是監督機構的職權范圍也不是漫無邊際的，其監督的權限也應受到相應的限制，因此，為了更好地落實監督機構監督職責，應當明析其職權范圍。

其次，拓寬監督機構人員構成。監事機構的存在，對民辦高校的長遠發展具有不可替代的重要意義。為使監事會不淪為擺設，對其人員構成應嚴格把關。因此，監事會人員的構成要能夠體現各方權益。具體來說，監事會組成人員可以包含舉辦者代表、教職工、學生群體等主體。由于他們代表不同的利益主體，將他們納為監事會成員有助于監事會全方位監督，全面考慮不同主體的利益。

最后，細化監督具體內容。對于監督機構監督的工作內容主要涉及兩個方面：其一為程序監督，也即對于決策機構會議召開程序、執行機構執行程序是否符合學校規章制度的監督。其二為內容監督：主要監督決策機構決策是否符合法律、章程規定，執行機構的管理工作是否符合辦學宗旨辦學理念。對于不合法不合規的內容及時反映并提出相應解決措施進行修正，進而使得民辦高校治理結構規范化發展。

注釋：

①《中華人民共和國民辦教育促進法》第19 條第一款規定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。”

②《中華人民共和國民辦教育促進法》第二十條第一款規定：“民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構并建立相應的監督機制。”

③《民法總則》第76 條第1 款規定：“以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營利法人。”

④《中華人民共和國民辦教育促進法》第3 條第1 款規定：“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分。”

⑤《中華人民共和國民辦教育促進法》第20 條第2 款規定：“民辦學校的舉辦者根據學校章程規定的權限和程序參與學校的辦學和管理。”

⑥《營利性民辦學校監督管理實施細則》第16 條第1 款規定：“營利性民辦學校應當建立董事會、監事（會）、行政機構，同時建立黨組織、教職工（代表）大會和工會。”