財政政策績效評價滿意度調(diào)查淺析

毛翠英，趙 進(jìn)，戴海燕

（1.南京英績博效風(fēng)險評估咨詢有限公司，江蘇 南京210033；2.南京江北新區(qū)財政局，江蘇 南京210000）

服務(wù)型政府治理的宏圖大略離不開以特定財政政策供給的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，財政政策通過合理配置和公平善用公共資源，充分發(fā)揮保障與引導(dǎo)作用，切實滿足人民群眾的不同需求。財政政策績效評價作為檢驗財政政策功能（導(dǎo)向功能、協(xié)調(diào)功能、控制功能、穩(wěn)定功能）的“試金石”，其重要作用日益凸顯。2018年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，對預(yù)算績效管理做出頂層戰(zhàn)略部署，其中明確要求將對財政支出項目績效評價延伸到財政政策績效評價。服務(wù)對象是否滿意（即財政政策實施后滿足社會公眾或特定社會群體需求的程度）是對財政政策實施情況是否有效果的最直觀反應(yīng)，因此財政政策的滿意度評價至關(guān)重要，而滿意度調(diào)查則成為該項評價工作能否取得科學(xué)、合意效果的關(guān)鍵。

一、 財政政策滿意度調(diào)查基本情況

（一）滿意度調(diào)查主要方式

當(dāng)前財政政策滿意度調(diào)查主要采取以下四種方式:一是面對面調(diào)查，調(diào)查人員入戶訪問或在特定地點訪問；二是問卷調(diào)查，通過向特定的調(diào)查對象發(fā)放或寄送調(diào)查問卷進(jìn)行訪問，搜集相關(guān)意見和信息；三是電話調(diào)查，對社會公眾隨機(jī)撥打電話訪問；四是網(wǎng)上調(diào)查，通過互聯(lián)網(wǎng)針對特定人群進(jìn)行問題設(shè)計、信息收集訪問。

（二）滿意度調(diào)查指標(biāo)設(shè)置

目前，我國各級政府在財政政策績效評價過程中，針對滿意度指標(biāo)的設(shè)置主要采取“一個指標(biāo)、N 套問卷”的方式，即在評價指標(biāo)體系表中，滿意度指標(biāo)僅作為其中一個單獨的指標(biāo)予以設(shè)置，但在實際操作中，將該指標(biāo)涵蓋的內(nèi)容細(xì)化分解為一至三套（通常最多不超過三套）調(diào)查問卷，以問卷問題、分值設(shè)置和評分標(biāo)準(zhǔn)的形式，體現(xiàn)滿意度指標(biāo)的設(shè)計意圖。

以某市的國際服務(wù)貿(mào)易政策評價項目為例，該市財政局評價工作小組在對政策滿意度指標(biāo)進(jìn)行測評時，按照申請政策補(bǔ)助通過和未通過兩種情況分別針對相關(guān)企業(yè)設(shè)置了調(diào)查問卷，對于獲得補(bǔ)助的企業(yè)，主要調(diào)查其對相關(guān)部門服務(wù)態(tài)度、服務(wù)效率、扶持力度、政策導(dǎo)向、企業(yè)負(fù)擔(dān)等方面的意見；對于未獲得補(bǔ)助的企業(yè)，主要調(diào)查其對政策公平、審批流程、信息公開、部門履職等方面的意見。通過問卷調(diào)查和打分，綜合反映出本地企業(yè)對國際服務(wù)貿(mào)易政策的滿意度信息。

二、 財政政策滿意度調(diào)查存在的主要問題

從近年的財政績效工作實踐看，財政政策滿意度調(diào)查提升了政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，提高了公眾認(rèn)知和獲得感。但還存在一些問題:

（一）滿意度調(diào)查缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前從中央、省和市級都在不同文件中提到過要加強(qiáng)績效管理中的滿意度調(diào)查工作，但尚未形成統(tǒng)一的調(diào)查與評判標(biāo)準(zhǔn)。如:滿意度的基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)設(shè)定為多高，是80%還是85%?問卷調(diào)查的形式和評分標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一? 問題描述和選項設(shè)置是否應(yīng)當(dāng)一致等。此外，對于滿意度調(diào)查的對象選擇、調(diào)查內(nèi)容等也均無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，主要還是依賴于評價工作開展部門和機(jī)構(gòu)根據(jù)被評價政策臨時設(shè)計，往往出現(xiàn)同一個政策，由于評價主體不同，最終得出的滿意度調(diào)查結(jié)果大不相同的情況。

（二）滿意度指標(biāo)設(shè)置科學(xué)性不足

目前，各級財政政策滿意度評價指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性均有待提高。在設(shè)置過程中，往往僅著眼于被評價的政策本身，從宏觀層面看，沒有有效結(jié)合中央、省市關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的總體意見和具體要求，指標(biāo)設(shè)定不具有前瞻性、普遍性，關(guān)注的層次偏低，深度有所不足；從微觀層面看，指標(biāo)設(shè)定與被評價對象結(jié)合過于緊密，在一定程度上與之前的管理類指標(biāo)、產(chǎn)出類指標(biāo)存在重疊，計算分值時不夠嚴(yán)謹(jǐn)。同時未能做到舉一反三，即既適用于本次評價對象，又可對同類、相似評價工作或今后相同對象評價工作形成參考，基本屬于“一次性”指標(biāo)，這次評價工作完成以后，該指標(biāo)即隨之無效。隨用隨設(shè)，隨設(shè)隨棄。

（三）滿意度調(diào)查的對象不夠全面

在經(jīng)費、人員、時間等條件的限制下，財政政策績效評價工作中的滿意度調(diào)查普遍存在樣本代表性欠缺和樣本量不足的問題。由于財政政策在實施過程中往往涉及一個以上的利益群體和相關(guān)群體，因此，在進(jìn)行政策滿意度調(diào)查時，理論上應(yīng)針對所有涉及群體搜集意見，但在實際操作中，尚未有效落實；此外，因政策影響的人口數(shù)量相應(yīng)較高，要完成具有較高科學(xué)價值和實用價值的滿意度調(diào)查，往往需要抽取大量的樣本，但在現(xiàn)實工作中，往往難以做到。如某垃圾處理場項目，承擔(dān)全市城區(qū)所有生活垃圾的填埋服務(wù)，服務(wù)對象是全市40 萬名市民（只考慮主城區(qū)常住人口），即便樣本量為10%，也需要調(diào)查4 萬人；若將其他人口納入，則工作量還將大幅增加，工作量遠(yuǎn)超評價工作小組的能力水平。

（四）調(diào)查對象存在主觀性偏差

財政政策滿意度調(diào)查主體主要是財政部門，被評價對象一般為行政事業(yè)單位等公共部門，滿意度調(diào)查對象則包括行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會公眾等。無論是調(diào)查者還是被調(diào)查者，都有各自的主觀意圖，難免對調(diào)查結(jié)果產(chǎn)生影響。如產(chǎn)業(yè)政策調(diào)查，受益企業(yè)和未受益企業(yè)對政策的滿意度勢必有較大差距。另外，不同群體的知識文化水平差異較大、公眾信息不對稱也客觀上影響著調(diào)查結(jié)果。

三、 完善財政政策滿意度調(diào)查的相關(guān)建議

（一）明確滿意度調(diào)查的目的和方式

開展財政政策滿意度調(diào)查時，應(yīng)首先明確此次調(diào)查的主要目的和方式，包括需要解決什么問題、反映什么情況、涉及多大的范圍和哪些組織及群體、采用何種方式方法進(jìn)行調(diào)查、對同類或相似政策能夠起到怎樣的參考作用等。其中解決問題等要求是每一次政策滿意度調(diào)查都應(yīng)當(dāng)提前予以明確的事項，以保證調(diào)查能夠準(zhǔn)確有效地開展；發(fā)揮參考作用要求則是為了實現(xiàn)政策滿意度調(diào)查的效用最大化，通過每一次調(diào)查積累可用信息和數(shù)據(jù)，逐步形成分門別類、可資利用的數(shù)據(jù)庫。

（二）科學(xué)選擇滿意度調(diào)查的對象

財政政策通常涉及較大規(guī)模的資金支出，對較大范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會活動產(chǎn)生影響，覆蓋不同的社會組織和群體，因此，開展財政政策滿意度調(diào)查，應(yīng)當(dāng)科學(xué)選擇調(diào)查對象，力爭全面反映政策執(zhí)行績效。政策滿意度調(diào)查對象通常應(yīng)當(dāng)包括以下三種:

一是政策實施的直接影響對象。一項政策實施有無必要、效果好壞，從政策實施的目標(biāo)群體情況變化能夠得到最直觀的反映，如產(chǎn)業(yè)扶持政策—被扶持企業(yè)發(fā)展情況、民生保障政策—群眾生活水平改善情況等。因此，應(yīng)當(dāng)將政策的直接受益對象作為滿意度調(diào)查的核心對象。

二是政策實施的間接影響對象。一項政策的實施，除了可以產(chǎn)生直接影響外，不可避免的還會產(chǎn)生間接影響，如農(nóng)業(yè)扶持政策既可以提高農(nóng)民收入，又可以提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量或者適當(dāng)降低農(nóng)產(chǎn)品價格，對于廣大市民而言，也可以產(chǎn)生積極影響。因此，開展政策滿意度調(diào)查，還應(yīng)當(dāng)考慮收集這些間接受到影響的群體的意見和信息，掌握政策的外溢效應(yīng)。

三是政策的具體實施者。一項政策能否得到順利推行，政策內(nèi)容、實施方式、實施者的態(tài)度及水平都是不可或缺的要素。同樣，從政策的具體實施者口中，能夠獲得關(guān)于政策內(nèi)容是否合理、覆蓋對象是否全面、實施方式是否科學(xué)的直接信息，對于政策在實施過程中是受到歡迎還是抵制，也可以取得較為直接的反饋。因此，應(yīng)當(dāng)將政策的實施者也納入滿意度調(diào)查范疇，通過問卷調(diào)查或者訪談等方式收集相關(guān)信息。

此外，對于專業(yè)性較強(qiáng)的政策，調(diào)查人員還可以考慮面向相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者開展調(diào)查，獲取他們對于政策本身及實施績效的專業(yè)看法。

（三）科學(xué)設(shè)置滿意度調(diào)查指標(biāo)及其權(quán)重

指標(biāo)的權(quán)重賦值、指標(biāo)設(shè)計直接影響評價結(jié)果。目前國內(nèi)外較為成熟的設(shè)計方法有專家會議法、德爾菲（Delphi）法等。建議借用上述方法，用程序化的方法固化指標(biāo)確定過程，對我市現(xiàn)行財政政策滿意度指標(biāo)設(shè)置進(jìn)行全面梳理和重構(gòu)（見表1），提升滿意度指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性。

表1 財政支出政策滿意度調(diào)查指標(biāo)體系

在實際開展?jié)M意度調(diào)查過程中，調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查目的、對象等情況綜合考慮，科學(xué)設(shè)置調(diào)查指標(biāo)。

財政政策績效評價工作中的滿意度調(diào)查，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同政策類型，合理設(shè)置滿意度指標(biāo)在整個評價指標(biāo)體系中的權(quán)重。例如:與居民生活密切相關(guān)的政策評價，滿意度指標(biāo)作為核心指標(biāo)，權(quán)重應(yīng)當(dāng)提高，在百分制評價指標(biāo)體系中，滿意度指標(biāo)應(yīng)當(dāng)占到25～30 分；扶持補(bǔ)助類項目評價中，滿意度指標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為核心指標(biāo)，分值設(shè)定在15 ～25 分之間，考察受扶持對象的滿意度情況，檢驗政府和預(yù)算部門的履職情況；與居民生活直接聯(lián)系較弱、無明確受扶持對象、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)系較為密切的發(fā)展類項目評價中，應(yīng)當(dāng)將評價重點放在財政投入與產(chǎn)出情況上，滿意度指標(biāo)可以不作為核心指標(biāo)，分值不應(yīng)超過10 分，甚至可以不設(shè)滿意度指標(biāo)。

（四）靈活運用不同媒介手段開展?jié)M意度調(diào)查

當(dāng)前開展?jié)M意度調(diào)查的方式主要有網(wǎng)絡(luò)問卷、手機(jī)掃碼問卷、短信回訪、網(wǎng)絡(luò)回訪、紙質(zhì)問卷、面對面訪談、上門調(diào)查等形式。不同形式各有其優(yōu)缺點和適用范圍。如采用手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等電子手段進(jìn)行調(diào)查訪問，適用于影響面廣、樣本量大、對滿意度信息需求較為簡單的調(diào)查工作；紙質(zhì)問卷、上門調(diào)查等方式適用于樣本較小、調(diào)查內(nèi)容較為豐富的滿意度調(diào)查；面對面訪談或座談形式，適用于需要深入了解情況或者收集專業(yè)意見的調(diào)查工作。調(diào)查人員在開展調(diào)查工作時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況，靈活選擇一種或幾種調(diào)查形式，保證樣本數(shù)量、樣本多樣化、信息深度等需求。

（五）財政政策滿意度調(diào)查問卷模板設(shè)計

以產(chǎn)業(yè)政策類（工業(yè)企業(yè)技術(shù)裝備投入改造獎補(bǔ)）為例，滿意度調(diào)查的共性內(nèi)容及問題可考慮包含:基本信息主要了解調(diào)查對象的所屬區(qū)域、項目類別等；滿意度問題主要包括對專項資金分配公平性、專項資金申請程序便捷性、資金投入及時性、資金投入針對性、補(bǔ)助內(nèi)容合理性、補(bǔ)助金額、資金監(jiān)管、資金經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實現(xiàn)、資金社會目標(biāo)實現(xiàn)、資金可持續(xù)的滿意度等。具體可從以下幾個方面考慮:

1.對受益企業(yè)設(shè)置的問題導(dǎo)向

可關(guān)注:①我市工業(yè)企業(yè)目前存在的主要問題是什么?技術(shù)裝備改造是否解決當(dāng)前工業(yè)企業(yè)存在的問題? ②當(dāng)前市工業(yè)企業(yè)技裝投入總體情況如何? 您對專項資金投入及時性的滿意度? ③通過工業(yè)企業(yè)技術(shù)裝備投入補(bǔ)貼，是否能夠有效解決工業(yè)企業(yè)技術(shù)裝備投入的難題? ④設(shè)立該專項是否符合企業(yè)發(fā)展需求? ⑤該專項形成的企業(yè)稅收，主要受益主體是市本級還是區(qū)級? ⑥該獎補(bǔ)專項資金是否可以在工業(yè)企業(yè)技裝改造方面發(fā)揮最大效益? ⑦您對專項資金申請程序簡便性的滿意度? ⑧對該補(bǔ)助專項還有哪些好的建議?

2.對非受益企業(yè)設(shè)置的問題導(dǎo)向

可關(guān)注:①你認(rèn)為我市工業(yè)企業(yè)目前存在的主要問題是什么? ②是否聽說過工業(yè)企業(yè)技術(shù)裝備投入改造獎補(bǔ)專項資金? ③如果有了解，你認(rèn)為這個專項的設(shè)立是否對企業(yè)實施技改有積極引導(dǎo)作用? ④該資金設(shè)立是否起到既能解決企業(yè)部分資金困難，也利于企業(yè)融資增信? ⑤是否能引導(dǎo)我市工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展? ⑥您對專項資金設(shè)立分配的公平性的滿意度如何? 有哪些好的建議?