財政政策績效評價滿意度調查淺析

毛翠英，趙 進，戴海燕

（1.南京英績博效風險評估咨詢有限公司，江蘇 南京210033；2.南京江北新區財政局，江蘇 南京210000）

服務型政府治理的宏圖大略離不開以特定財政政策供給的公共產品與公共服務，財政政策通過合理配置和公平善用公共資源，充分發揮保障與引導作用，切實滿足人民群眾的不同需求。財政政策績效評價作為檢驗財政政策功能（導向功能、協調功能、控制功能、穩定功能）的“試金石”，其重要作用日益凸顯。2018年9月，中共中央、國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》，對預算績效管理做出頂層戰略部署，其中明確要求將對財政支出項目績效評價延伸到財政政策績效評價。服務對象是否滿意（即財政政策實施后滿足社會公眾或特定社會群體需求的程度）是對財政政策實施情況是否有效果的最直觀反應，因此財政政策的滿意度評價至關重要，而滿意度調查則成為該項評價工作能否取得科學、合意效果的關鍵。

一、 財政政策滿意度調查基本情況

（一）滿意度調查主要方式

當前財政政策滿意度調查主要采取以下四種方式:一是面對面調查，調查人員入戶訪問或在特定地點訪問；二是問卷調查，通過向特定的調查對象發放或寄送調查問卷進行訪問，搜集相關意見和信息；三是電話調查，對社會公眾隨機撥打電話訪問；四是網上調查，通過互聯網針對特定人群進行問題設計、信息收集訪問。

（二）滿意度調查指標設置

目前，我國各級政府在財政政策績效評價過程中，針對滿意度指標的設置主要采取“一個指標、N 套問卷”的方式，即在評價指標體系表中，滿意度指標僅作為其中一個單獨的指標予以設置，但在實際操作中，將該指標涵蓋的內容細化分解為一至三套（通常最多不超過三套）調查問卷，以問卷問題、分值設置和評分標準的形式，體現滿意度指標的設計意圖。

以某市的國際服務貿易政策評價項目為例，該市財政局評價工作小組在對政策滿意度指標進行測評時，按照申請政策補助通過和未通過兩種情況分別針對相關企業設置了調查問卷，對于獲得補助的企業，主要調查其對相關部門服務態度、服務效率、扶持力度、政策導向、企業負擔等方面的意見；對于未獲得補助的企業，主要調查其對政策公平、審批流程、信息公開、部門履職等方面的意見。通過問卷調查和打分，綜合反映出本地企業對國際服務貿易政策的滿意度信息。

二、 財政政策滿意度調查存在的主要問題

從近年的財政績效工作實踐看，財政政策滿意度調查提升了政府提供公共服務的質量和效率，提高了公眾認知和獲得感。但還存在一些問題:

（一）滿意度調查缺乏統一標準

當前從中央、省和市級都在不同文件中提到過要加強績效管理中的滿意度調查工作，但尚未形成統一的調查與評判標準。如:滿意度的基準應當設定為多高，是80%還是85%?問卷調查的形式和評分標準是否應當統一? 問題描述和選項設置是否應當一致等。此外，對于滿意度調查的對象選擇、調查內容等也均無統一的標準和規范，主要還是依賴于評價工作開展部門和機構根據被評價政策臨時設計，往往出現同一個政策，由于評價主體不同，最終得出的滿意度調查結果大不相同的情況。

（二）滿意度指標設置科學性不足

目前，各級財政政策滿意度評價指標設置的科學性均有待提高。在設置過程中，往往僅著眼于被評價的政策本身，從宏觀層面看，沒有有效結合中央、省市關于全面實施預算績效管理的總體意見和具體要求，指標設定不具有前瞻性、普遍性，關注的層次偏低，深度有所不足；從微觀層面看，指標設定與被評價對象結合過于緊密，在一定程度上與之前的管理類指標、產出類指標存在重疊，計算分值時不夠嚴謹。同時未能做到舉一反三，即既適用于本次評價對象，又可對同類、相似評價工作或今后相同對象評價工作形成參考，基本屬于“一次性”指標，這次評價工作完成以后，該指標即隨之無效。隨用隨設，隨設隨棄。

（三）滿意度調查的對象不夠全面

在經費、人員、時間等條件的限制下，財政政策績效評價工作中的滿意度調查普遍存在樣本代表性欠缺和樣本量不足的問題。由于財政政策在實施過程中往往涉及一個以上的利益群體和相關群體，因此，在進行政策滿意度調查時，理論上應針對所有涉及群體搜集意見，但在實際操作中，尚未有效落實；此外，因政策影響的人口數量相應較高，要完成具有較高科學價值和實用價值的滿意度調查，往往需要抽取大量的樣本，但在現實工作中，往往難以做到。如某垃圾處理場項目，承擔全市城區所有生活垃圾的填埋服務，服務對象是全市40 萬名市民（只考慮主城區常住人口），即便樣本量為10%，也需要調查4 萬人；若將其他人口納入，則工作量還將大幅增加，工作量遠超評價工作小組的能力水平。

（四）調查對象存在主觀性偏差

財政政策滿意度調查主體主要是財政部門，被評價對象一般為行政事業單位等公共部門，滿意度調查對象則包括行政機關、社會團體、企事業單位、社會公眾等。無論是調查者還是被調查者，都有各自的主觀意圖，難免對調查結果產生影響。如產業政策調查，受益企業和未受益企業對政策的滿意度勢必有較大差距。另外，不同群體的知識文化水平差異較大、公眾信息不對稱也客觀上影響著調查結果。

三、 完善財政政策滿意度調查的相關建議

（一）明確滿意度調查的目的和方式

開展財政政策滿意度調查時，應首先明確此次調查的主要目的和方式，包括需要解決什么問題、反映什么情況、涉及多大的范圍和哪些組織及群體、采用何種方式方法進行調查、對同類或相似政策能夠起到怎樣的參考作用等。其中解決問題等要求是每一次政策滿意度調查都應當提前予以明確的事項，以保證調查能夠準確有效地開展；發揮參考作用要求則是為了實現政策滿意度調查的效用最大化，通過每一次調查積累可用信息和數據，逐步形成分門別類、可資利用的數據庫。

（二）科學選擇滿意度調查的對象

財政政策通常涉及較大規模的資金支出，對較大范圍內的經濟社會活動產生影響，覆蓋不同的社會組織和群體，因此，開展財政政策滿意度調查，應當科學選擇調查對象，力爭全面反映政策執行績效。政策滿意度調查對象通常應當包括以下三種:

一是政策實施的直接影響對象。一項政策實施有無必要、效果好壞，從政策實施的目標群體情況變化能夠得到最直觀的反映，如產業扶持政策—被扶持企業發展情況、民生保障政策—群眾生活水平改善情況等。因此，應當將政策的直接受益對象作為滿意度調查的核心對象。

二是政策實施的間接影響對象。一項政策的實施，除了可以產生直接影響外，不可避免的還會產生間接影響，如農業扶持政策既可以提高農民收入，又可以提升農產品質量或者適當降低農產品價格，對于廣大市民而言，也可以產生積極影響。因此，開展政策滿意度調查，還應當考慮收集這些間接受到影響的群體的意見和信息，掌握政策的外溢效應。

三是政策的具體實施者。一項政策能否得到順利推行，政策內容、實施方式、實施者的態度及水平都是不可或缺的要素。同樣，從政策的具體實施者口中，能夠獲得關于政策內容是否合理、覆蓋對象是否全面、實施方式是否科學的直接信息，對于政策在實施過程中是受到歡迎還是抵制，也可以取得較為直接的反饋。因此，應當將政策的實施者也納入滿意度調查范疇，通過問卷調查或者訪談等方式收集相關信息。

此外，對于專業性較強的政策，調查人員還可以考慮面向相關領域的專家學者開展調查，獲取他們對于政策本身及實施績效的專業看法。

（三）科學設置滿意度調查指標及其權重

指標的權重賦值、指標設計直接影響評價結果。目前國內外較為成熟的設計方法有專家會議法、德爾菲（Delphi）法等。建議借用上述方法，用程序化的方法固化指標確定過程，對我市現行財政政策滿意度指標設置進行全面梳理和重構（見表1），提升滿意度指標設置的科學性。

表1 財政支出政策滿意度調查指標體系

在實際開展滿意度調查過程中，調查人員應當根據調查目的、對象等情況綜合考慮，科學設置調查指標。

財政政策績效評價工作中的滿意度調查，還應當根據不同政策類型，合理設置滿意度指標在整個評價指標體系中的權重。例如:與居民生活密切相關的政策評價，滿意度指標作為核心指標，權重應當提高，在百分制評價指標體系中，滿意度指標應當占到25～30 分；扶持補助類項目評價中，滿意度指標應當作為核心指標，分值設定在15 ～25 分之間，考察受扶持對象的滿意度情況，檢驗政府和預算部門的履職情況；與居民生活直接聯系較弱、無明確受扶持對象、與經濟社會發展關系較為密切的發展類項目評價中，應當將評價重點放在財政投入與產出情況上，滿意度指標可以不作為核心指標，分值不應超過10 分，甚至可以不設滿意度指標。

（四）靈活運用不同媒介手段開展滿意度調查

當前開展滿意度調查的方式主要有網絡問卷、手機掃碼問卷、短信回訪、網絡回訪、紙質問卷、面對面訪談、上門調查等形式。不同形式各有其優缺點和適用范圍。如采用手機、網絡等電子手段進行調查訪問，適用于影響面廣、樣本量大、對滿意度信息需求較為簡單的調查工作；紙質問卷、上門調查等方式適用于樣本較小、調查內容較為豐富的滿意度調查；面對面訪談或座談形式，適用于需要深入了解情況或者收集專業意見的調查工作。調查人員在開展調查工作時，應當根據實際情況，靈活選擇一種或幾種調查形式，保證樣本數量、樣本多樣化、信息深度等需求。

（五）財政政策滿意度調查問卷模板設計

以產業政策類（工業企業技術裝備投入改造獎補）為例，滿意度調查的共性內容及問題可考慮包含:基本信息主要了解調查對象的所屬區域、項目類別等；滿意度問題主要包括對專項資金分配公平性、專項資金申請程序便捷性、資金投入及時性、資金投入針對性、補助內容合理性、補助金額、資金監管、資金經濟目標實現、資金社會目標實現、資金可持續的滿意度等。具體可從以下幾個方面考慮:

1.對受益企業設置的問題導向

可關注:①我市工業企業目前存在的主要問題是什么?技術裝備改造是否解決當前工業企業存在的問題? ②當前市工業企業技裝投入總體情況如何? 您對專項資金投入及時性的滿意度? ③通過工業企業技術裝備投入補貼，是否能夠有效解決工業企業技術裝備投入的難題? ④設立該專項是否符合企業發展需求? ⑤該專項形成的企業稅收，主要受益主體是市本級還是區級? ⑥該獎補專項資金是否可以在工業企業技裝改造方面發揮最大效益? ⑦您對專項資金申請程序簡便性的滿意度? ⑧對該補助專項還有哪些好的建議?

2.對非受益企業設置的問題導向

可關注:①你認為我市工業企業目前存在的主要問題是什么? ②是否聽說過工業企業技術裝備投入改造獎補專項資金? ③如果有了解，你認為這個專項的設立是否對企業實施技改有積極引導作用? ④該資金設立是否起到既能解決企業部分資金困難，也利于企業融資增信? ⑤是否能引導我市工業經濟發展? ⑥您對專項資金設立分配的公平性的滿意度如何? 有哪些好的建議?