社會治理視域下工會協同參與的思考與進階

陸 明

（浙江省總工會干部學校 杭州市 310012）

中國的社會治理正經歷著從管理到治理的深刻轉型。在全面深化改革的背景下，為了實現國家的長治久安和人民的幸福安康，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，凝聚社會共識，就必須構建共建共治共享的社會治理新格局。[1]社會組織參與社會治理是順應新常態下國家權力適度弱化、政府執政理念向善治轉變和國家法治建設穩步推進的必然邏輯。社會組織是國家治理的重要主體和依托，是政府善治不可或缺的推動力量。自黨的十八大報告明確提出“發揮基層各類社會組織協同作用”、“引導社會組織健康有序發展”以來，以習近平總書記為核心的黨中央尤為關注我國的社會治理問題，強調要加強和創新社會治理，逐步實現社會治理結構的合理化、治理方式的科學化和治理過程的民主化。[2]黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,第一次系統性地將“國家治理體系和治理能力現代化”、“建立社會參與機制，充分發揮工會、共青團、婦聯等人民團體作用”與“創新社會治理”作了整體性表述，首次以綱領性文件的方式將工會等群團組織協同參與社會治理納入到國家治理的體系之中。黨的十九屆五中全會強調，要發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規范其參與社會治理的途徑；強調要推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能。工會作為最重要的群團組織，是社會治理體系建設的重要依靠力量。新形勢下，必須充分認識和把握新時代我國社會治理的階段性特征，探索和創新協同參與社會治理的實現路徑。

一、時代發展呼喚創新發展社會治理體制

現代意義上的“社會治理”，其核心理念是“共建共治共享”。它是包括由第一部門（即國家或政府，在我國也包括執政黨）、第二部門（也稱私人部門，如公司、企業等）、第三部門（由非政府、非營利組織構成的社會自組織體系）以及公民參與在內的多主體的合作共治的復雜系統。[3]從“社會管理”升級到“社會治理”是社會轉型的必然要求。四十多年改革開放的過程實質就是國家向人民不斷釋放經濟社會活動的自主權和自由空間（即分權和放權）的過程。從“社會管理”進階到“社會治理”是對國家至上話語權的巨大突破，當然也是社會治理理念、社會治理模式等方面的重大突破，同時還是對多元主體依法對社會事務、社會組織和社會生活進行引導和規范的尊重。[4]

封建社會“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，政治權力一統天下。“社會”僅存在于權力不愿控制或無力控制的地方（如行會、幫會等）。新中國建立之后，國家借助于計劃體制將全體社會成員納入了行政化的組織網絡體系，奉行“行政全能主義”。國家對整個社會的控制機制主要體現在三個方面：一是把所有重要資源置于高度集中的計劃經濟體制控制之下；二是憑借單位制組織體系把幾乎所有社會成員高度組織起來，形成“國家辦單位、單位辦社會”的格局，讓公民成為“單位人”；三是國家對社會組織進行了大規模的取締、改造和收編，全面清理打擊法外生存的社會組織和灰色地帶，收編了各種具有社會性、民間性的群眾組織或社團組織，國家幾乎包辦了經濟社會領域的一切事務。單位和各種準單位組織，在為人們提供各種生活資源和發展資源以及各種組織關懷的同時，也壓制了部分個體的積極性和創造性。單位既依附國家又代表國家管理個人，個人則依附于單位并進而依附于國家，單位和個人都不具備法律意義上的獨立人格，其結果就是社會的全面政治化和行政化，失去了其應有的相對獨立性和自主發育發展的空間。作為社會組織的替代品，國家先后自上而下組建了工青婦等八大人民團體，使其肩負著黨聯系人民群眾的橋梁和紐帶的重任，成為國家對社會總體性管理的輔助力量。它們雖然也發揮了社會組織的某些作用，但由于普遍存在“官民二重性”，故而在獨立性、群眾性和自治性等諸多方面存在著明顯不足。

改革開放以來，我國的經濟體制改革取得了重大成果，但社會和政治體制改革卻一度滯后于時代發展的步伐。在市場化進程中，政府的總體控制逐步收縮，不少人失去了傳統組織的支撐，由單位人變成了原子化的社會人。隨著就業市場化及勞動關系的變革，原先的單位組織同個體的關系也隨之發生深刻的變革，形成了各種新的個人利益與群體利益。國家和政府不再擔負所有社會成員的生活資源與發展機會的供給和配置，市場經濟釋放出了新的社會成員自行組織的經濟活動空間，賦予和增強了社會成員日益廣泛的自主選擇的權利，如果不能把他們充分組織化，必然會造成社會管理失控和秩序混亂的局面，就會出現大量的社會失范現象。[5]如前所述，從某種意義上講，改革的過程就是權力轉移或變遷的過程，它使被國家長期遮蔽的“社會”逐漸得到了復蘇與覺醒，變遷的具體形式是政治領域權力向經濟領域和社會領域的轉移，是行政全能主義國家向政府、市場、社會三元權力格局的轉變。在勞動關系領域，勞動者也亟需通過自身的組織化爭取各項資源，進而表達自身意愿和實現自身利益。我們看到，經濟改革以來，在生產效率不斷提高的同時，勞動關系矛盾卻一直居高不下。主要原因就是，市場經濟出現了資本主體及資本力量，在政府放權的同時，若社會層面沒有組織承接（即“社會真空”），就一定會出現資本獨大、勞動關系失衡的狀況。工會組織必須應對挑戰、及時補位，切實維護勞動者的合法權利，以構建平衡、和諧的勞動關系。

其實，在社會主義市場經濟的改革方案中早已經蘊含了對“社會”的設計，其中當然也涵納了與勞動者有關的制度安排。但與初衷相比，其產生的效果卻并不盡如人意。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在實踐中不斷探求社會建設的正確道路，為社會治理主體多元化劈山開路。在提出“創新社會治理體制”、“提高社會治理水平”要求的同時，不斷增加社會治理在社會建設中的比重，強調必須不斷改進我國的社會治理方式，必須將社會治理體系看作一個完整的系統，必須堅持在黨和政府的領導下，凝聚社會各方面力量，鼓勵不同的社會組織加入到社會事務的治理當中，突破傳統的“全能政府”的社會治理模式。黨的十九大報告立足于中國特色社會主義的偉大實踐，對社會治理作出了更加全面和更加系統的闡釋，提出要打造“共建共治共享的社會治理格局”、“發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。上述種種都標志著社會組織參與社會治理的創新已經納入促進國家治理體系和治理能力現代化的系統工程之中。

二、工會組織是創新社會治理的重要力量

工會組織是創新社會治理的重要力量，也是國家治理體系宏大敘事的一個有機組成部分。創新社會治理體制需要轉變傳統單一向度的自上而下的管理方式，形成一個多元主體共治（多方互動、彼此合作）的社會治理體系。有了良好的社會治理體系，才能有效提升社會治理的水平，增強社會發展的活力。工會組織機構相對健全、基礎極為廣泛、規模最為龐大，在激發社會活力、整合社會力量、創新社會治理和維護社會穩定和諧中發揮著不可或缺的重要作用。

（一）工會組織具有國家法律和制度賦予的豐富公共資源

習近平總書記對工會等群團組織協同參與國家治理多次作出重要指示，強調工會是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，工會組織作用的充分發揮也是體現國家治理能力的一個重要方面。工會工作是黨治國理政的一項經常性、基礎性工作，必須把群團組織建設得更加充滿活力、更加堅強有力，使之成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量——把群團（工會）工作上升到治國理政的高度。中國工會在國家治理制度體系中的角色，決定了黨和政府對工會組織有著很強的信任感和親切感，因此工會維護職工群眾的利益訴求也能夠很便捷地傳遞到權力中心并受到黨政的認真對待。

我國法律以及制度賦予了國家治理體系中的工會擁有豐富的公共資源（包括政治性資源、經濟性資源以及文化性資源等）。首先，堅持黨的領導是中國工會最大的政治資源。黨的十九屆四中全會在《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中強調指出，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。”堅持黨的領導是中國工會與其他國家工會的最大區別，也是中國工會擁有的最大政治資源。2008年中國工會十五大，黨中央就提出要把更多的資源和手段賦予工會，把黨政所急、職工所盼、工會所能的事交給工會去辦，為工會工作提供更好的條件和環境。2014年底，中央政治局會議審議通過的《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》要求建立黨委群團工作考核制度，黨政領導要了解工會、了解勞動關系。黨委要定期聽取和研究工會工作，幫助工會解決難題。在實踐中，各級黨委、政府不斷通過制定和出臺一系列維護職工合法權益、支持工會工作的法律法規政策；配好配強工會干部、建立工會與黨政有關部門的聯合工作機制等措施，為工會開展工作創造了良好的環境。其次，中國工會還擁有其他群眾團體無法比擬的經濟資源。《工會法》賦予了工會組織獨立的經費收繳、管理和使用的權力。此外，政府還給予工會經費“稅務代收”政策并對工會工作給予必要的資金補助等等。最后，工會組織作為職工群眾的“大學校”，擁有工人文化宮、職工學校以及各種文藝團體和協會，還擁有蘊含強大精神榜樣力量的勞模、工匠隊伍，擁有數量龐大的文藝骨干隊伍和積極分子。上述種種都為工會參與社會治理提供了強大的資源保障。

（二）工會組織協同參與社會治理有助于激發社會活力、促進社會公平

黨的十八屆三中全會提出，社會治理的目標是在促進社會治理效率的基礎上進一步化解社會矛盾，促進社會公正、激發社會活力，推動和諧社會的構建。工會組織協同參與社會治理具有獨特價值和獨特優勢。

首先，工會組織可以成為職工群眾訴求表達的“傳聲筒”和“晴雨表”。工會組織既是政府管理社會的合作者，又是職工群眾利益的代表者和維護者，這一特點決定了它能在社會治理體系中發揮獨特的作用。就工會組織體系的縱向結構而言，基層工會地位特殊：它既是執行各項政策的落腳點，又是各級工會領導機關了解職工群眾訴求和問題的晴雨表。此外，基層工會的行動指令不僅來自于上級工會的科學指導，也來源于職工群眾以各種形式傳遞出來的問題信號。基層工會對之加以協調、實現有效對接。在實踐中，各級工會干部都必須牢記初心使命，扎根基層。浙江省總工會2019年7月開展的“當一周工人、體工會初心”活動就是很好的探索實踐。活動要求工會協同參與社會治理要“著眼企業、著眼工人”，認為工會干部只有經歷過與工人“同甘共苦、并肩攜手”，感受過工人的“揮汗如雨、腿酸手麻”，才能真正和工人想到一塊；才能真正把職工的利益和期盼、訴求裝在心里、扛在肩上、落到實處；才能把基層職工群眾的所思所盼帶上來。

其次，要暢通職工群眾參與社會治理的渠道。社會治理的核心是人，而職工群眾則是參與治理最廣泛最活躍的主體。黨的十九屆四中全會要求“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。社會協同的治理格局離不開職工群眾的積極參與。工會依法代表和組織職工群眾參與國家、社會和企事業單位內部的管理，是實現職工各項權益的路徑保障。在各級工會領導機關層面，在努力增加一線工人在各級黨代會、人代會、政協以及群團組織中的代表比例的同時，要通過參與立法及政策制訂，以及工會與政府的聯席會議或勞動關系三方協商機制，代表職工的利益，反映利益訴求，推動整體勞動關系的和諧穩定。在基層工會層面，要針對職工群眾關注關切的熱點問題（比如勞動報酬、工作時間、勞動安全衛生等），向企業方積極反映，充分代表職工與企業行政進行平等協商和簽訂集體合同，維護廣大職工的合法權益。此外，還要通過職工代表大會制度，維護職工的民主權利，使職工群眾有機會貢獻自己的智慧和力量，激發起推動企業健康發展的內生動力。

（三）工會要將構建和諧勞動關系作為協同參與社會治理的重要抓手

勞資領域是現代國家治理的重要組成部分，勞資沖突也是制約國家治理現代化的關鍵環節，必須在經濟發展、社會轉型的同時采取相應的策略治理勞資沖突。隨著全面深化改革的不斷深入，社會轉型誘發了諸多社會問題。雖然黨和國家為了調控勞動關系、緩解勞資糾紛建立了以勞動立法和工會維權服務為核心的勞工治理體制，但是勞資糾紛這些年來并沒有明顯減少，甚至在某些時候還呈現出集中爆發的情況。之所以如此，主要原因還是在于我國的勞工治理體制本身，所以有學者呼吁要“探索創新中國勞工治理體制”。

工會是社會經濟矛盾和勞動關系矛盾的產物，協調勞動關系是工會組織最重要的功能之一。維護職工合法權益和服務職工群眾是工會存在的基礎與基本職責。但是中國工會長期以來由于體制的原因，存在著突出的行政化的現象（正如習近平總書記在黨的群團工作會議中指出的那樣，在機構運行、工作方式、人員錄用、干部管理等方面缺少群團組織的特點，在工作內容、工作方式方法上同行政部門重合雷同），以致工作部署自上而下居多，自下而上、尊重群眾的意愿不足；重視工會在政治體制和行政級別中的地位有余，明確工會作為勞方代表的基本定位不足。結果就是，一些工會組織在勞動關系調整中難以切實維護勞動者權益，難以對職工群眾產生強大的吸引力、凝聚力和感召力，導致工會作為黨聯系職工群眾的橋梁紐帶和國家政權重要社會支柱的作用難以很好地發揮和落實。因此，增強群眾性、克服行政化，能否為職工解決實際問題，不斷增強職工的信任感與歸屬感已成為工會組織能否成功轉型，在協同參與社會治理中能否順利進階的重要標志。工會干部要牢記初心使命，切實履行維權服務基本職責，把構建和諧勞動關系擺在重要工作位置，樹立“一切為了職工群眾、一切依靠職工群眾”的理念，把它作為自己安身立命的根本原則。工會只有進一步健全完善密切聯系群眾、服務群眾的工作機制，多為群眾做好事、解難事、辦實事，在服務過程中把群眾真正組織動員起來，才能真正做到引導職工群眾聽黨話跟黨走，擔負起自己的政治使命。

三、探索工會組織協同參與社會治理的新路徑

2020年初國家統計局公布數據顯示，中國大陸人口已突破14億（比西方社會總規模還要大）。社會公眾在這個超大社會中必然會從各個角度發出大量的、各異的訴求。為確保中國社會有序、協調和平衡，需要更大的活力和動力，也需要更強的凝聚力和規則。具有三億會員的中國工會也同樣如此。建國以來，作為中國乃至世界最大的社會組織——中國工會在發展中存在著諸多問題和困境，如何最大限度地發揮工會組織在協同參與社會治理中的重要作用是社會治理創新面臨的重大現實課題。

（一）重塑政府與工會組織的關系

創新社會治理需要進一步理順政府與工會的關系。工會是黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶以及國家政權的重要社會支柱，具有其他社會組織難以比擬的政治、經濟和人才等優勢，理應在實現國家治理現代化進程中扮演著重要的角色。

我國的社會治理還存在著不少短板，突出現象就是社會活力不足。在許多社會事務中，基層社會普遍存在“政府干、群眾看”的現象。政府要順應時代的發展要求，轉變執政模式和執政理念，真正重視和充分發揮社會力量的作用，推動建立社會治理的多元主體間的共生互補關系。這既是應對日益復雜化社會公共問題的必然選擇，也是社會轉型期實現社會善治的基礎條件。[6]就工會協同參與社會治理而言，一些本屬于職工群眾自己的事就不應該簡單地采用行政手段、自上而下地強力推進，必須加強群眾性。對待工會組織參與社會管理，政府往往心態比較復雜：一方面希望其在社會治理中發揮實質性的作用，成為政府部門的得力助手；另一方面又擔心在特定條件下它又會成為影響政府權威的不確定因素。這直接導致了對工會組織賦權的疑慮和有限性。政府在新的發展階段要加快職能轉變步伐，對社會組織合理放權。黨的十八屆三中全會明確要求，“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。對于政府做不好、做不了，又適合由社會組織做的事交由社會組織去完成。《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》也明確提出，“各級黨委和政府要合理配置職能和資源，支持群團組織依法參與社會事務管理，把適合群團組織承擔的一些社會管理服務職能按照法定程序轉由群團組織行使。”重構政府與工會組織的關系，政府一要著力擺脫傳統社會“單中心”的治理思維模式，真正把工會組織看作是責任共擔，而不僅只是起助手作用；二要強化系統思維，協調有序地向社會（工會）簡政放權、釋放相關的空間與能量，將責、權、利有機結合起來，盡量避免政府職能在轉移過程中的碎片化、部門化以及利益化。

（二）不斷拓寬新形勢下工會工作的新思路

改革開放以來，中國社會結構發生了巨大變化，經歷著市場經濟和網絡社會帶來的雙重社會結構轉型。互聯網、人工智能等新技術革新及分享經濟的發展，孕育了自由靈活的就業創業形態，加速了計劃經濟單位制的衰退，使越來越多的人生存于體制之外，出現了新經濟組織、新社會組織和原子化的人。在一些領域，一個勞動者可能對應多個職業，其身份再也難以用一種職業界定，職工呈現單槍匹馬的“原子化”狀態，個體的主體性大大增強，并且這種趨勢在不斷加大。在企業層面，其組織形式、管理模式以及用工方式等方面也發生了深刻的變化。互聯網解構著傳統的社會結構、社會關系和社會動員方式，職工面臨更加復雜多樣的用工關系，分享經濟、平臺經濟等就業形態，從業者與互聯網平臺型組織的復雜關系也難以用現行的法律關系界定。社會結構性變革不斷深入，導致既定的利益關系格局持續發生裂變，利益取向的個性化、多元化趨勢不斷加強，社會成員之間的關系因利益調整和競爭加劇而不斷重組。因此，新時代的職工群眾對其所屬的傳統組織產生了更多期待和要求，也產生了更多判斷和選擇。傳統工會組織在勞動關系的確定以及勞動者權益保護等方面，面臨許多新情況、新問題、新挑戰。新形勢下，工會組織要不斷思考和探索有效服務和團結廣大職工群眾的工作理念和工作方式。工會要充分運用大數據等互聯網手段，分析研究引發勞動爭議的源頭性、基礎性和關鍵性問題，提高發現勞動關系矛盾的預警、預防和化解能力。工會組織要把推動構建中國特色和諧勞動關系作為工作主線，積極組織和動員職工參與社會治理，在完善社會治理體制與提高社會治理水平中發揮工會組織獨特的優勢和作用。

（三）構建群團組織資源合作共享體系

資源是各類群團組織正常運行的基礎和必要條件，工會組織能否有效地整合資源不僅直接關系到與政府、市場及其他群團組織之間的關系，更關系到工會組織協同參與社會治理、推動社會進步的可持續性動力。社會治理強調多方協同參與，工會要建設好樞紐型社會組織，就必須整合各方資源，特別是加強與共青團、婦聯等群團組織的密切合作，構筑資源合作共享體系。

長期以來，主要由于體制機制的原因，工會與其他群團組織之間缺少必要的互聯互通，導致職責、功能重疊，存在重復治理、治理缺失、治理碎片化等問題。雖然工青婦等群團組織在社會治理對象上也各有側重（比如工會在企業、共青團在學校、婦聯在農村），但還是存在較多的治理重合性。在一定程度上造成了社會治理的交叉重合、治理空白以及整體使命模糊等問題，造成了公共資源浪費和產生不必要的內耗沖突。上述狀況也引發了學界越來越多的跨群團治理以及建立資源合作共享體系等公共議題。目前，工會與其他群團之間還缺少必要的合作治理的動力和有效的制度安排，這就容易出現合作“惰性”及“疲勞”，以致協作沖突與失調等現象時有發生。[7]因此工會組織在改革中，不僅要挖掘自身潛力、科學配置資源，還要推進社會治理資源統籌聯動，推進多領域、多系統社會治理網絡和平臺的兼容與合并，進而形成多層次、縱橫貫通的資源共享體系。主要方式之一就是與各類群團組織開展合作；打破群團組織之間的壁壘，整合資源。在本輪群團改革中，不少地方已經在探索實踐工青婦各自的場所、項目、活動等等打包使用，在有條件的地方還探索建立了集約化、開放式、共享性的群團服務站點和中心，共同配備力量和資源，進而初步實現了組織聯建、資源聯享、人才聯育、項目聯辦、體系聯動，在同頻共振同向發力方面向前邁了一大步。總之，工會工作既要上接天線、下連地線，中間還要各方串聯，才能大放光明。