協同治理視域下養老特色小鎮的發展路徑

楊 旋

（上海工程技術大學管理學院，上海 201620）

一、引言

“特色小鎮”是以某一產業為核心，以項目為載體，生產、生活、生態、文化等相融合的一個特定區域。養老特色小鎮，即以養老產業為核心，以健康、養生為主導的特色小鎮。養老特色小鎮是一種新型的養老模式，可以滿足老年人日益增長的、多樣化的養老需求［1］。“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃中提出養老服務和產品供給主體更加多元、內容更加豐富、質量更加優良。在住建部公布的首批國家級特色小鎮名單中，養老小鎮共計12個，占總數的9.5%，數量較少、占比也較少。

截至2019年年底，我國60歲及以上老年人口數量已經達到2.54億，占我國總人口的比例為18.1%。且伴隨著我國幾次人口生育高峰期的集中爆發，我國的老齡化程度將日益加深［2］。養老問題一直也是事關國家發展的中長期戰略問題。從養老需求來看：養老需求也將不斷增長，但是養老服務供給中的不平衡、不充分等問題一直存在，不能適應我國老齡化的發展。從養老模式來看：家庭結構逐漸“小型化、核心化”使得居家養老的作用有所弱化；在特大城市，中心城區的公立養老機構不僅數量少，而且床位難求，郊區有許多民營養老機構，但是價格卻非常昂貴；社區養老則存在服務項目少、基礎設施不完善等問題。老年人日益增長的、多樣化的養老需求越來越難以得到滿足。此外，有部分老年人對于生活品質等有更高的追求。在此背景下，創新養老模式成為應對人口老齡化壓力的迫切需求，而養老特色小鎮作為現階段固有的養老模式的有益補充，有著很好的發展前景。

二、文獻綜述及問題的提出

我國學者目前對于特色小鎮的研究主要集中在：它們的類型、模式，發展意義，發展優勢，發展困境和對策等方面。

從特色小鎮的類型來看：孟則在研究中指出特色小鎮以主導產業劃分為制造、信息技術、商貿流通、旅游文化、金融服務和農業6大類［3］。余德彪指出如果以產業類型劃分，可以分為信息經濟、環保、健康、旅游、時尚、金融和高端裝備制造等七大類［4］。

從形成模式來看：孟則在研究中指出自然形成模式；政府培育模式；自然形成+政府培育模式。從發展模式來看：李雪飛在研究中指出自然資源模式、文化資本模式、技術資本模式和服務需求模式［5］。

從發展意義來看：演莉在研究中指出：特色小鎮建設熱潮已經上升到國家戰略層面；推進城鎮化建設；實現區域經濟產業轉型［6］。孟則在研究中指出：特色小鎮可以破解空間資源瓶頸；特色小鎮可以破解有效供給不足的難題；特色小鎮是破解高端要素聚合不足的需要；特色小鎮是破解城鄉二元結構的需要。李雪飛在研究中指出：一是通過建設特色小鎮，在一定程度上可以促進京津冀產業協同發展；二是通過推動了秦皇島城鎮化的發展及城鄉之間的產業融合，在一定程度上能加快京津冀的協同發展的速度。

從發展優勢來看：余德彪在研究中指出：一是浙江省政府的高度重視與中央政府的調研認可；二是浙江省具有前瞻的政策引導和創新的運營機制；三是浙江本身具有深厚的產業積淀和發達的民營經濟。李雪飛在研究中指出：一是基礎設施建設良好；二是區位優勢；三是自然資源稟賦；四是歷史文化；五是產業集聚。于盈在研究中指出：一是產業定位精準；二是空間規劃科學；三是基礎功能齊全；四是投資主體及投資工作量明確［7］。

從發展困境來看：于盈等學者的研究表明：核心產業不明確，小鎮特色不鮮明；“產城融合”效果不明顯；脫離地方實際，市場盲目跟風；企業主體作用不強、積極性不高；缺乏科學的整體規劃，發展后勁不足；特色小鎮建設資金缺口大、籌融資困難；產業發展創新度不夠，發展軟實力有待提升。余德彪等學者研究表明：傳統文化挖掘深度不足，定位不夠明晰；產業聚集效應不夠顯著，房地產熱出現；缺乏旅游公共信息服務平臺，大數據、云計算的融入程度不高；宣傳和營銷手段單一，小鎮消費空間難升級；特色小鎮功能融合度不高，對縣域經濟的帶動作用不明顯；建設主體多以政府為主，市場、企業等參與不足；基礎設施落后，高端人才匱乏。

從對策上來看：孟則等學者的研究表明：一是政府在特色小鎮建設中應當起到引導作用和支持作用，設置專門的機構對特色小鎮的建設規劃進行科學引導；出臺促進特色小鎮健康發展的政策，營造良好的制度環境；明確建設主體；建立協調機構，實現聯動發展。二是應當充分發揮市場在特色小鎮建設中的決定性作用，凸顯市場的主體地位，激發市場主體的創造力。三是不斷完善公共基礎設施和公共服務。四是創新小鎮的投融資體系，探索產業基金、PPP等多種融資模式，引導社會資本進入，從而保障特色小鎮建設工作的有序推進。演莉等學者的研究表明：充分挖掘傳統文化，差異化發展、錯位發展；立足區位特點，找準小鎮定位，培育特色小鎮的產業發展特色；產業聚集，實現產業鏈延伸，打造產業品牌；產鎮融合，打造全方位產業體系；引進優秀企業，吸引杰出人才。利用大數據、云計算構建公共信息平臺；利用“互聯網+營銷”，開創小鎮線上線下融合式消費新局面；把握產業發展的新理念，不斷深化改革創新。

但是鮮有學者聚焦于養老特色小鎮的研究；養老特色小鎮具有拉動需求、驅動轉型的雙重作用，具有相當好的前景。許多研究者都片面地提出對策，比較松散和凌亂。在協同治理視域下，本文試圖構建一個政府引導、市場驅動、企業協同、民眾參與的治理體系，以推動養老特色小鎮的發展。

三、養老特色小鎮發展的阻礙

（一）政府頂層設計不完善

政府認識不足，重視程度不夠。很多地方政府不能深刻領會養老特色小鎮建設、發展的意義，認為養老特色小鎮就是普通的商業項目，與其他項目沒有差別。就因為這樣偏頗的認知，導致地方政府對養老特色小鎮的規劃、建設不上心，認為可有可無。這樣容易導致養老特色小鎮項目的擱淺乃至下馬，且由于地方政府重視程度不夠，容易造成養老特色小鎮的胡亂建設；項目建設方在需要與政府部門進行協調的時候也容易出現推諉扯皮的現象。

政策環境不佳，難以吸引投資主體。地方政府由于對養老特色小鎮項目不夠重視，自然也就會導致缺乏相應的政策、制度、措施。就拿招商引資來說，要想引進企業，就必須讓他們嘗到甜頭，就比如3年內給予稅收減免、免費蓋廠房等；提供良好的營商環境，就比如提供物質激勵，政府部門上門服務等。養老特色小鎮項目也和這一樣，如果沒有優惠政策，而別的地方有，而且還有很好的營商環境，自然去別的地方落戶了。

基礎設施落后。有些地方政府打著養老特色小鎮的旗號，換湯不換藥。地方政府在小鎮原有的基礎設施上進行些許建設、維修就作為養老特色小鎮推向市場。眾所周知，鄉鎮一級的市政建設都比較差，像有些道路因為年久失修，坑坑洼洼的；有些房屋經過風吹雨打，甚至存在安全隱患。有些地方在建造養老小鎮時由于超出預算或資金不足，從而降低建設標準或者偷工減料，這嚴重損害了養老特色小鎮的形象。這樣的基礎設施是不能滿足養老特色小鎮建設、運營需要的。

（二）市場野蠻式發展

核心產業不明確，小鎮特色不鮮明。養老特色小鎮在發展的過程中，常常為了搶占市場而野蠻式發展。養老特色小鎮是以養老產業為核心，健康、養生等為主導的小鎮。但是在養老特色小鎮發展過程中，常常是搞不清楚自己的核心產業是什么，有的把旅游休閑當成了核心產業；有些把康養娛樂當成了核心產業。這些都是與養老特色小鎮的核心產業不符的。有些雖然把握住了養老特色小鎮是以養老產業為核心的，但是大多都缺乏特色，千篇一律。有些養老特色小鎮就只是機械化的理解了，把老年人在養老特色小鎮養老當成了在城市中機構養老一樣，只是地點變換了，頂了個養老特色小鎮的名頭，內涵絲毫沒有變化。

產業聚集效應不夠顯著，房地產熱出現。有些養老特色小鎮在發展的過程中只發展了養老產業，醫療、康養、娛樂等相關產業并沒有得到很好的發展。這樣是違背了養老特色小鎮發展的初衷的，養老特色小鎮的建設本意上是在推動養老產業發展的同時，帶動醫療、康養、娛樂等相關產業產業的發展，更不要說帶動城市經濟的發展，“產城融合發展”成了一句空話。有些養老特色小鎮卻是劍走偏鋒，不發展養老等產業就算了，一門心思打造養老地產，掛羊頭賣狗肉。像宜春的溫湯小鎮，是住建部首批公布的養老特色小鎮之一。這個小鎮由于具有一定的特色，所以發展的還比較好，但是仍不可避免地走上了養老地產這條路。由于每年去溫湯小鎮的人絡繹不絕，這個小鎮的平均房價已經達到了22000元/m2，而宜春市區的平均房價也才不到8000元/m2，由于房價過高，來溫湯小鎮的人正逐年減少。這樣畸形的養老地產會嚴重影響養老特色小鎮的發展。

脫離地方實際，盲目跟風。由于有些地方養老特色小鎮項目與政績掛鉤，且基于你有的我也要有這樣的想法，很多地方政府便拍拍腦袋，盲目上馬，全然不顧地方政府的實際。養老特色小鎮的規劃、建設首先是要考慮可行性，其次是要考慮科學性、收益性。光是拍腦袋決策，依靠行政命令而不講科學，必然會導致項目爛尾和國有資產流失，影響黨和政府的形象。比如建設旅游特色小鎮，各地都是一擁而上，全然不管自己本地的軟件與硬件是否符合建設要求，能不能達到預期效果，先上馬再說。導致現在的旅游小鎮都千篇一律，就一個小山頭，一條棧道，毫無特色。

（三）企業缺乏協同

企業主體作用不強、積極性不高。企業是以盈利為目的的組織。但是養老特色小鎮由于牽涉到不同的產業與政府部門，牽涉甚廣。而且養老特色小鎮的建設周期較長，投入也較大，一般的企業都負擔不起、拖不起，從而不愿意投資養老特色小鎮。而且從現實中的實踐來看，住建部公布的第一批養老特色小鎮基本上都是由政府主導的。企業要想拿到這樣的項目非常難，除非是與當地政府有良好的合作關系，或者說就是本地的國企。而一些實力雄厚的企業又看不上養老特色小鎮的回報，還不如投資房地產的收益大。

地域屬性被弱化，特色文化凸顯不足。有一些企業在養老特色小鎮的建設、規劃、運營過程中，往往會忽視了其所處的地域。每個地方都有不同的特色和文化，如溫湯小鎮就富含溫泉文化、月亮文化、山水文化。溫湯小鎮在建設的過程中就深刻契合了這些文化，以及結合了背靠明月山風景名勝區的優勢，這樣才發展成了養老特色小鎮的典范。

融資渠道不完善，后續發展動力不足。很多養老特色小鎮的投資方由于資金不足，常常容易導致項目爛尾，更別提后續的運營了。就算能勉強把項目建設完成，由于缺乏融資渠道，很容易導致養老特色小鎮經營不善而倒閉，從而造成養老特色小鎮的發展動力不足。這樣就容易導致已經列項的重點項目難以推進，最后還是需要政府來兜底，這樣會大大加重政府的財政負擔。

宣傳與營銷不足。由于特色小鎮的發展還處于起步階段，養老特色小鎮還是一個比較新鮮的事物，仍不為人所熟知。養老特色小鎮是什么？養老特色小鎮有哪些服務？養老特色小鎮的內涵是什么？關于這些，普通民眾都一知半解。都不知道、不了解，又談何去體驗養老特色小鎮呢？養老特色小鎮在發展的過程中不重視宣傳與營銷，這會嚴重制約養老特色小鎮的發展。

（四）民眾缺乏認知

高端人才匱乏。養老特色小鎮需要具備養老機構運營管理、健康護理、健康促進等綜合養老服務專業知識，和具有實踐能力等專業素質的高端人才。但由于在高校中并沒有設置相關的專業，所以大部分人員掌握的能力是碎片化的，不足以支撐起養老特色小鎮的運營與發展。由于社會上對養老事業從業人員存在一定的偏見，且待遇不高，也沒有多少高校畢業生愿意從事養老事業，就更不要提素質全面的高端人才了。

養老特色小鎮數量較少，民眾不了解、缺乏體驗。住建部公布的第一批特色小鎮中，養老特色小鎮只有12個，第二批并沒有公布明確的養老特色小鎮。根據大概的搜索，我國目前的養老特色小鎮大約在30-40個，平均每省就1個。由于數量少，且宣傳得少，養老特色小鎮并不為人所熟知，大部分人可能都理解為和普通的旅游小鎮一樣，是休閑放松的地方。且由于數量少，大部分老年人距離養老特色小鎮都比較遠，他們身體都不怎么好，不宜遠行，這樣的話就很難親身感受到養老特色小鎮的內涵了。

四、養老特色小鎮發展不暢的原因分析

（一）行政管理體制改革未能深化

雖然我國處于由管制型政府向服務型政府轉變的階段，但是大部分地方政府的服務意識仍普遍不足。各地方政府和政府部門仍把自己當做是高高在上，政治站位不夠高，服務意識不夠強。李強同志曾經說過，要當好上海企業的小二。服務型政府的建設首先需要政府的人員轉變好思想，從原來的企業上門辦事到政府部門上企業服務，這需要一個很大的思想轉變。在養老特色小鎮建設的過程中，很多地方政府就抱著等建設方上門求他們的思想，愛來不來，多一事還不如少一事，對養老特色小鎮的建設不上心，從而導致各部門互相推諉扯皮。由于服務意識不強，相關的配套政策、制度自然也就沒有，至于基礎設施建設，就更不要想了。

（二）養老特色小鎮的先天不足

養老特色小鎮的建設本身就沒有先例可循，全靠自身的一步一步摸索。這就導致很多養老特色小鎮在建設上仿照旅游小鎮，一窩蜂地上馬，沒有任何特色，先建再說。這也就導致在建設的過程中也罔顧市場和養老特色小鎮的基本內涵，核心產業與旅游小鎮等撞車，與旅游小鎮無異。那些契合了養老特色小鎮內涵的也常常因為不顧地方實際，千篇一律，差異化不足而導致競爭力不足。尤其值得警惕的是養老特色小鎮打著養老的幌子，發展養老地產，炒作養老地產，完全背離養老特色小鎮的內涵。這主要是因為養老地產來錢快，效益明顯。

（三）企業話語權不夠

企業在參與養老特色小鎮的建設與運營過程中，由于政府的強勢地位，企業往往處于弱勢地位，常常遭到掣肘。如果不是作為重點項目推進，養老特色小鎮的規劃、審批、建設常常需要耗費很長的時間。而且大部分情況下，養老特色小鎮都是政府主導建設的。因此，在建設運營的過程中需要充分聽取政府部門的意見，完全不能平等協商，不能從市場化的角度提出意見、建議，因為提了也沒用。而且由于在建設發展的過程中，企業的融資能力是很差的，沒有足夠的經費來保證養老特色小鎮的建設運營，自然就很難實現養老特色小鎮的良好發展。

（四）養老特色小鎮的宣傳不足

養老特色小鎮在發展的過程中只注重建設和日常運營，并不怎么注重養老特色小鎮的宣傳與營銷，孰不知在如今的互聯網時代，拿下了宣傳與營銷就是取得了巨大的成功。因為大部分人都不了解什么是養老特色小鎮，不知道它的內涵是什么，服務內容有哪些，而相關的宣傳和營銷又缺位，這讓大家怎么辦？但是單靠養老特色小鎮自身的宣傳也起不到多大的作用，政府也應該介入到這其中來，通過廣播、電視、報紙、新媒體等媒介來向大家宣傳推介養老特色小鎮，讓大家對養老特色小鎮有個大概得了解，這樣才能促進養老特色小鎮的進一步發展。

五、養老特色小鎮的發展路徑選擇

依靠單一的主體并不能很好地促進養老特色小鎮的發展。為了實現養老特色小鎮的又好又快發展，需要在充分發揮市場資源配置作用的情況下，形成政府引導、市場驅動、企業協同、民眾參與的治理格局。

（一） 完善頂層設計

養老特色小鎮作為新興的模式，地方政府在養老特色小鎮的建設、運營實踐過程中更加重視，出臺相應的優惠政策和文件，以提供制度化保障，從而更好地吸引養老特色小鎮項目落戶，保證其正常運營。尊重市場的主體地位，地方政府加強在大方向上的引導和把控就可以了，不要過多干涉養老特色小鎮的建設和運營。打造良好的營商環境，加強基礎設施建設。有一個好的環境，企業才會愿意來；配套設施更完善，也能讓企業充分感受到當地政府的誠意。加強服務型政府建設，積極回應養老特色小鎮的各項合理要求，爭取做到上門服務、網上服務，杜絕吃拿卡要。

（二） 加強行業自律

養老特色小鎮在發展的過程中，要盡快推動行業協會的成立，從而制定相應的規范和標準。針對核心產業不明確，小鎮特色不鮮明這一問題，行業可以制定好相應的標準，如必須要以養老產業為核心，充分杜絕以其他產業為核心；行業協會也應當引導各養老特色小鎮結合當地特色，充分挖掘出鮮明的特色，定期考核，依據考核結果進行獎懲。針對產業聚集效應不夠顯著，房地產熱出現這一問題，行業可以充分加強與醫療、康養等行業的溝通交流，充分融合相關產業發展。對于房地產熱則要堅決打擊，一旦出現這一現象，堅決將該小鎮除名，以震懾其他養老特色小鎮。

（三） 強化企業協同

在企業協同層面，可以從企業激發創新活力和拓寬企業融資渠道兩方面展開。很多時候企業的主體作用不強、積極性不高，特色文化凸顯不足，主要是因為企業的創新活力不足。在養老特色小鎮的發展過程中，創新的作用舉足輕重。而要充分激發企業創新活力，可以通過與當地的歷史文化、自然景觀等相結合，從而推動養老特色小鎮的創新，以便進行差異化競爭；還可以通過創新宣傳和營銷手段，積極向外界推介養老特色小鎮，如可以通過新媒體渠道和電商平臺讓更廣大的民眾知道、了解養老特色小鎮。充分拓寬企業融資渠道。可以通過產業基金、PPP、互聯網金融等多種融資模式為養老特色小鎮籌集資金。

（四）擴大民眾參與

在民眾參與方面，可以從以下兩個方面來展開論述。一是高校要著手建立養老服務人才培養體系，開始培養相關的人才，高端的養老服務人才還是很缺乏的。在社會上也要破除職業分三六九等這種觀念，扭轉養老服務人才的就業觀念，提高他們的待遇，從而更好地吸引他們投身于養老服務事業。二是老年人及其子女要通過電視、廣播、報紙和新媒體等媒介和各大電商平臺充分了解養老特色小鎮的內涵及服務內容。有條件的還可以實地親身體驗一番，從而決定自己是否在養老特色小鎮中養老。