基層政府購買養老服務的問題與完善路徑
——資源依賴視角的分析

吳秀雪

（中國社會科學院大學政府管理學院，北京 102488）

人口老齡化已成為我國現代化過程中一個重要的社會問題，各級政府面臨的養老服務壓力也日益增大，單靠政府主體提供養老公共服務已經不能完全解決問題。因此，政府向社會組織購買養老服務也成為推進政府職能轉變和治理現代化的關鍵。早在2013年國務院辦公廳通過了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，提出到2020年在全國基本建立比較完善的購買服務制度。這為公共服務的供給體制改革和政府購買服務的實踐提供了政策方向和指導。2019年10月，黨的十九屆四中全會決定中也提到創新行政管理和服務方式，優化政府職責體系的要求。2020年2月，財政部也相繼出臺了《中華人民共和國財政部令第102號政府購買服務管理辦法》，進一步明確了政府購買服務的內涵、主體、購買范圍、活動實施、合同履行以及監督管理等方面。這一系列文件的出臺凸顯了黨和政府對政府購買服務的重視，也彰顯了其在加快政府職能轉變和推進國家治理現代化中舉足輕重的理論與實踐價值。

一、問題的提出

政府購買養老服務是一個緩解我國養老問題以及平衡經濟與養老之間的重要方式和途徑。在政府購買養老服務中，基層政府與社會組織各自作為行動者的關系是一種動態互動的關系，政府購買養老服務的路徑也是動態變化的?；鶎诱谫徺I養老服務中由于資源有限，社會組織對政府的資源依賴較為顯著，所以在基層政府購買養老服務的路徑中雙方呈現出一種權責關系不對等、供需失衡的現象，從而導致政府在向社會組織購買養老服務過程中往往無法購買到高質量的養老服務。

縱觀政府購買養老服務的研究，學者大多從治理理論、福利多元理論和新公共管理理論等角度出發，對政府購買養老服務的主體責任、購買方式、以及法律制度等角度進行研究。王浦劬、萊斯特·M·薩拉蒙等人曾根據政府購買服務的購買方式和購買程序，將政府購買服務分為獨立關系競爭性購買、獨立關系非競爭性購買、依賴關系競爭性購買、依賴關系非競爭性購買四種工作模式［1］。有的學者基于治理理論，認為優化政府與養老服務社會組織合作的對策建議，有助于實現善治理念下城市養老服務合作供給的協同增效目標［2］。有的研究從福利多元視角考察我國政府購買社區居家養老，認為在多元化的福利供給體系中，政府必須更具管理和監管能力，防止類似于政府購買服務中因道德風險而導致的低效率［3］。有的研究則是通過多案例的比較分析，發現在資源依賴的背景下社會組織能力發展可能會出現過去強調非正式關系或者過度強調合同指標兩種異化現象關系，而合同的建立則有助于減少正式監控的弊端［4］。

綜上所述，學界已有的關于購買養老服務的研究已經在多個維度取得了成果，但是還存在一些不足。從研究內容上，主要是對發達城市中社區的政府購買養老服務進行研究，對縣域及以下層級的政府購買養老服務的研究較少。從研究視角上，學者主要從治理理論、福利多元理論和新公共管理理論等角度對政府購買養老服務進行研究，但很少有學者從資源依賴的角度對此進行研究。對于基層政府購買養老服務中存在的包括質量有待提高、供需不完全對接的問題，原因在哪里，完善的路徑如何，本文主要從資源依賴視角進行解釋和分析。

二、基層政府購買養老服務中各主體間的關系分析

（一） 理論層面的關系分析

菲佛和薩蘭基克在其著作《組織的外部控制》中對資源依賴理論進行了系統的構建和闡釋，認為一個組織對另一個組織的依賴程度取決于三個決定性因素：資源對于組織生存的重要性；組織內部或外部一個特定群體獲得或處理資源使用的程度；替代性資源來源的存在程度。他們還指出組織間的資源依賴產生了其他組織對特定組織的外部控制，并影響了組織內部的權力安排，組織的策略無不與組織試圖獲取資源，試圖控制其他組織的權力行為有關［5］。資源依賴理論主要強調組織對環境的影響和組織間的關系。從資源依賴理論角度看，基層政府購買養老服務中社會組織對政府有較強的依賴性。一方面，基層政府基于其本身政治地位和社會影響力，在政府購買養老服務中處于占有多數有效資源的地位；而社會組織基于自身發展的需要，在向政府承接養老服務過程中由于所占有的有效資源較少，對政府的制度、資金、項目支持等資源有較強的依賴，故在基層政府購買養老服務中政府對社會組織有很強的控制現象；社會組織為獲取政府的資源實現自身的生存發展，不得不將一部分的自主權交由政府，其策略制定和行為活動也會受到政府的較大影響。另一方面由于基層政府需履行向公民提供公共服務的職能，但自身不具備提供專業養老服務的能力，因此需要向具有提供專業養老服務能力的社會組織購買相應的養老服務，基層政府對社會組織的技術資源具有一定的依賴性。綜合來看，基層政府與社會組織是雙向依賴的關系，但是社會組織對政府的依賴程度明顯深于政府對社會組織的依賴，且社會組織主要依賴基層政府的制度、資金和項目等資源。

（二） 實踐層面的關系分析

在基層政府購買養老服務的實踐表現中，產生了社會組織對基層政府的資源嚴重依賴、政府與社會組織的權責不對等和供需失衡的現象。

社會組織在承接養老服務過程中，一方面通過向政府下轄養老機構中的老人提供專業的養老服務來承接政府購買的養老服務項目。其中社會組織的主體能力、組織規范性和政府與社會組織的權責關系等因素都會對社會組織向基層政府提供養老服務的質量產生影響。由于在縣域以下層級的基層中，提供養老服務的社會組織普遍發育略微遲緩，社會組織的內部規范性與自主性也有待完善，所以能夠具有承接政府購買養老服務項目承接能力的社會組織數量有限，即使達到承接標準的社會組織也大部分依賴于政府為其提供的項目得以正常運轉。另一方面社會組織通過養老機構關于需求、監督問責、績效評估等方面的信息反饋，改變自身的行為模式，進而向基層政府提供更優質的養老服務。但是社會組織也無法嵌入到政府中，無法將公民和自身需求有效傳達給政府，更無法對政府關于政府購買養老服務相關政策和策略的制定產生影響。

綜合來看，基層政府在向社會組織購買養老服務過程中向社會組織轉移了養老服務的生產與提供的職能，但卻未向其轉移相應的權力；而社會組織承接了政府所需向公民提供的養老服務的供給，但是卻未獲得將公民對養老服務的需求和自身發展的需求傳達給政府的權力，社會組織參與頂層設計的深度明顯不夠，從而使得基層政府購買的養老服務往往質量有待提高。

三、基層政府購買養老服務面臨的問題

（一） 社會組織對政府的依賴：各方主體的參與機制不健全

在基層政府購買養老服務過程中，參與的主體主要有基層政府、承接養老服務的社會組織和享受養老服務的老人。在應然環境下，三方主體相互嵌入、互相聯動，進而實現高質量、多方位、高效率的養老服務供給。但是在現實的基層政府購買養老服務中，由于社會組織對政府的制度、資金和項目等資源過度依賴，導致在政府購買養老服務的各方主體參與中，基層政府處于主導地位，而社會組織和公民處于弱勢地位。首先，由于社會組織發育緩慢，能夠達到承接政府養老服務標準的社會組織較少。政府采用招投標形式購買養老服務時，參與競標的社會組織數量也十分有限，這就使得政府在向社會組織招投標時缺少競爭性的市場環境，最終使得招投標流于形式。同時由于基層政府掌握多數資源，在購買養老服務中擁有明顯的主動權，其主要從對之高度依賴或有密切關聯的機構那里購買服務［6］，從而難以形成良性的政府購買服務競爭機制與競爭市場。其次，在缺乏競爭性的市場環境中，競標成功的社會組織對政府有較深程度的資源依賴，政府通過外部硬性約束和內部滲透嵌入的形式對競標成功的社會組織進行雙重約束，使得社會組織對頂層設計的參與深度不夠，社會組織由主動承接者變為了被動行動者。最后，作為政府購買養老服務主角的老人對政府購買服務的參與缺乏話語權，且大多數老人缺乏表達需求的意識，對政府購買養老服務的過程幾乎零參與，使得基層政府購買養老服務一直處于投入較多但效用甚微的階段。鑒于政府購買服務過程中不健全的參與機制，社會組織所提供的產品較多為基層政府購買主體需求的產品，而忽略了公眾的實際需求。

（二） 權責關系不對等：購買養老服務的績效評估有待完善

績效評估機制作為政府購買養老服務的重要環節，其有效運作是保障政府購買養老服務的關鍵。但是在基層政府購買養老服務的實踐中，由于社會組織對基層政府的項目資源過度依賴，導致基層政府與社會組織呈現出一種不對等的關系，進而使得績效評估機制的設計與實施往往不盡人意。首先，基層政府在購買養老服務中，績效評估機制的設計和制定是自上而下的，即由政府一方主導設計并推行實施。由于社會組織對政府所占有資源的依賴以及自身發展的限制，社會組織對頂層設計的參與深度不夠，同時由于公民缺乏參與績效評估機制設計的意識，故而基層政府購買養老服務的績效評估機制的設計僅停留在自上而下的層面，其并不能全面表達出政府購買養老服務中政府、社會組織、老人三方的意見和需求，也不能全面反映政府購買養老服務的質量和供給水平。其次，在當下基層政府制定實施的績效評估機制的指標大部分是非量化的，且評估指標大多為基層政府工作人員根據主觀意愿進行制定，部分指標及其權重的選擇缺乏科學性，使得其無法精確、有效地反映政府購買養老服務的質量和效果。最后，由于在基層中第三方獨立性不強，無法建立健全政府購買服務的評估機制，使得政府在購買服務過程中，政府對回應公眾需求責任的忽視導致公眾“被代言”［7］。

（三） 供需失衡：政府購買養老服務的質量有待提高

在基層政府購買養老服務過程中，社會組織基于自身的發展，往往會對基層政府的資金資源產生較強的依賴性，因而導致社會組織所提供的養老服務往往是基層政府所需要的，而不是公眾所需要的，這就產生了基層政府購買養老服務供需失衡的問題。有部分政府為降低購買風險和尋求尋租空間，在組織競標前會與特定的社會組織達成“合作”，雙方形成非正式的契約關系，這就使得具有濃厚政府背景、與政府關系密切的體制內社會組織更有可能成為承包方。即便是采用招投標、競爭性談判等競爭性購買方式，作為需求方的政府依舊可以通過各種方式來影響最后的中標結果［8］。這就導致基層政府購買的養老服務無法保證其所購買的養老服務的質量。另外，由于基層社會組織發育遲緩，其規范性遠不及發達城市中的社會組織，其行動的自主性和養老服務的供給也很大程度受到政府的制約，因而在受自身能力的限制和政府資源的依賴背景下，社會組織所提供養老服務的質量也頗為堪憂。社會組織在承接養老服務后，根據基層政府的需求向養老機構提供養老服務，其所提供的服務并不能表達公眾的需求，但由于老人自身表達意識和能力的不強，以及社會組織較少參與頂層設計，對老人的真實需求無法有效反映給政府，從而導致政府購買養老服務的供需失衡，進而影響政府購買養老服務的質量和供給水平。在這種供需錯位的情況下，無法形成一個良性運轉的政府購買服務市場，由此導致政府購買服務產品質量有待提高。為有效推動政府職能轉變和治理現代化，提高政府購買養老服務的質量任重道遠。

四、基層政府購買養老服務的優化路徑

（一） 完善權責關系制度和參與機制

基層政府購買養老服務是加快政府職能轉變、推進供給側改革和治理現代化的重要組成部分。應從制度層面構建本土化的理論和建立公眾參與的機制以促進基層政府購買養老服務的發展創新。結合基層政府購買的實踐情況因地制宜地建立并完善政府購買服務的各方主體的權責關系制度［9］和參與機制便是一項重要舉措。只有明晰各方主體的權責關系，才能在法律層面有效保障各主體的權利和利益。其次，加強合同的硬性約束，從法律層面制約、保障基層政府和社會組織的行為，有效減少政府與社會組織之間因非正式契約關系而產生的尋租空間，也有效提高基層政府購買養老服務的效率和質量。再次，完善我國政府購買公共服務法律制度對于提高社會多元參與、提升供給效率、改進政府治理方式、全面深化改革和建設中國特色社會主義制度有著重要意義［10］。由基層政府與各方參與，共同建立健全相應的激勵制度、信息公開制度以及公益類社會組織參與制度等制度，鼓勵政府購買養老服務的各方主體積極參與，從而保障基層政府購買服務的平穩發展，加快政府職能轉變與國家治理現代化的有效推進。

（二） 健全績效評估機制

健全績效評估機制，是提高政府績效與透明度的重要保障，同時也是有效提升政府購買養老服務質量的重要基礎?？梢詮囊韵氯齻€方面健全基層政府購買養老服務過程中的績效評估機制：第一，為加強和改善基層政府購買養老服務的供給水平，應構建可量化和精細化的評價指標體系。綜合基層政府、社會組織與公眾三方的意見及建議，將寬泛、非量化的評價指標聚焦于基層政府和社會組織的具體行為上，并根據行為的重要程度科學地賦予指標相應的權重，從而建立起全方位、高精度、寬領域的精細化績效評估機制。第二，發揮第三方評估機構在政府購買養老服務績效評估中的重要作用，可有效健全基層政府購買養老服務中的績效評估機制。第三方評估機構作為獨立于基層政府購買養老服務過程之外的評估機構，可對政府購買養老服務的質量和水平做出客觀、準確的評估?；鶎诱畱獮榈谌皆u估機構的專業性、規范性和獨立性發展創造寬松的環境，支持第三方評估機構的發育完善。采用專業化水平高的第三方評估機構的績效評估結果，可及時有效地對政府購買養老服務的效果做出動態的調整，從而提高基層政府購買養老服務的效率和供給水平。第三，建立需求評估機制［11］，既可以實現養老服務供給中的顧客導向，又能保證所購買的養老服務能夠滿足公眾的利益。在基層購買養老服務中，應完善政府購買養老服務中的需求評估機制，加大對基層政府、社會組織與老人三方的需求滿足，以保證基層政府購買養老服務的質量。一方面應構建三方需求表達的網絡架構，鼓勵多元主體積極參與到需求評估體系中；另一方面還應建立科學的需求評估指標，科學、全面地分別從政府對公民和社會組織的需求滿足、社會組織對政府和公民的需求滿足、公民對需求滿足的滿意度三個方面進行評估。

（三） 建立良性互動的“合作伙伴”關系

在基層政府購買養老服務中，基層政府與社會組織建立良性互動的“合作伙伴”關系是未來基層政府購買養老服務的必然趨勢。當下基層政府在購買養老服務過程中占有大量的有效資源，對承接養老服務社會組織的發展有很大的限制作用。在未來政府購買養老服務中，首先，基層政府需要為社會組織提供一定的政策支持，為社會組織的自主性發展創造寬松的環境，鼓勵更多的社會組織能夠自主獨立的發展，提高社會組織的地位，從而使雙方建立起平等的“合作伙伴”關系；其次，基層政府應為承接養老服務創造一個競爭性的市場環境，使社會組織在競爭性的市場環境下自然發生優勝劣汰，提高社會組織的自身能力，從而為基層政府提供高效率、高水平和高質量的養老服務；再次，鼓勵社會組織和養老機構的老年群體積極參與政府養老服務中來，加強社會組織參與頂層設計的深度、鼓勵老年群體積極表達需求與意見建議，從而推進三方共同參與、良性互動的參與式治理[12]；最后，應加強基層政府中的人力資源優化。鼓勵基層政府中負責購買養老服務的工作人員涉獵并掌握相關的養老服務專業知識，從而建立起與社會組織專業工作人員的對話機制，不僅能夠在提供養老服務過程中及時與社會組織進行交流和互動，還能有效提升政府購買養老服務的供給和質量，進而加速推動政府職能轉變。

五、結語

當前我國正處在深化供給側改革的關鍵時期，基層政府購買養老服務的有效推進對政府職能轉變和治理現代化具有重要現實意義。明晰基層政府購買養老服務路徑中社會組織對政府嚴重依賴、雙方權責關系不對等和供需失衡的關系，進而分析明確了基層政府購買養老服務的路徑主要面臨著政府購買服務的各方主體參與機制不健全、績效評估有待完善和政府購買養老服務質量有待提高等問題，對當下優化基層政府購買養老服務的路徑具有重要意義。在將來基層政府購買養老服務中從完善權責關系制度和參與機制、健全績效評估機制、建立良性互動的“合作伙伴”關系三個方面優化基層政府購買養老服務的路徑，不僅可以有效提升提高基層政府購買養老服務的供給水平，也將加速推進基層政府的職能轉變和治理現代。●