問題與優化：統籌發展和安全背景下的社會穩定風險評估機制研究

劉雅靜，王銘銘

（1.中共寧夏區委黨校，寧夏 銀川 750021；2.華中科技大學，湖北 武漢 430074）

在推進國家治理體系與治理能力現代化的時代背景下，在統籌發展和安全的現實需求下，發軔于地方實踐層面的社會穩定風險評估機制因其強調源頭治理、民主協商、科學決策、動態維穩的特點，在預防和化解社會矛盾沖突、實現重大決策的科學化與民主化等方面發揮了重要作用。但也要清醒地認識到，雖然經過十余年的探索，社會穩定風險評估機制的運行框架已基本建立并得到有效推行，但其無論是在制度建設還是在具體操作層面都還存在一些亟待強化的薄弱環節，使得這一機制蘊含的風險過濾和規避防范功能未能得到更為有效的發揮。為此，在當前統籌發展和安全的背景下，必須針對社會穩定風險評估機制在制度設計與實踐運行中存在的問題，找準著力點，進一步強化其制度建設，改進流程設計，完善工作規范，從根本上推動社會穩定風險評估機制的可持續發展，使其在風險防范化解、統籌發展和安全方面發揮更為有效的作用。

一、統籌發展和安全背景下社會穩定風險評估中存在的問題

（一） 缺乏對社會穩定風險評估機制的戰略性定位

雖然社會穩定風險評估已在各地推行實施，但當前部分地方政府和職能部門對社會穩定風險評估機制的定位仍比較狹隘，帶有十分明顯的功利化色彩。一方面，在傳統剛性穩定觀的影響下，一些地方和部門只是將社會穩定風險評估作為一種維穩手段看待，更有甚者則僅僅將其目標鎖定為預防和化解信訪風險，而缺乏將社會穩定風險評估與統籌發展和安全進行關聯思考的宏觀視野，也沒有從推動社會治理創新的視角和高度去認知該項機制的重要功能與現實價值。另一方面，在狹隘的視野下，一些地方和部門將社會穩定風險評估僅看作是一種評估手段，或者將其等同于環境影響評價、安全評估等，視其為項目審批的一個步驟而已，嚴重低估了社會穩定風險評估的現實價值和功能發揮。由于認識方面存在的以上偏差，將社會穩定風險評估過程簡單地等同于尋找風險點、風險源，而忽視了其后續動態的風險規避、風險化解、風險治理環節［1］，更未意識到社會穩定風險評估在提升公共決策民主化、科學化方面的功能，使其實踐價值大打折扣，甚至出現“為了評估而評估”的走過場現象。此外，當前還需要引起關注的是，在近年來中央政府推行“放管服”改革的大背景下，一些重大工程、重大項目的前置審批程序被取消，導致部分地方政府和職能部門對重大工程、項目立項社會穩定風險評估必要性的認識也在下降。

（二） 社會穩定風險評估多元主體格局尚未形成

1.社會公眾的主體地位未得到有效體現。

社會公眾特別是那些受到重大決策或重大項目直接影響的公眾，其既是直接的利益相關者，又是該決策或項目引致風險的最終承受者，所以理應作為不可或缺的主體參與到社會穩定風險評估中來。如果公眾對社會穩定風險評估的實質性參與缺失，則無法獲得更為真實的風險感知和客觀的評估結論，進而直接影響到社會穩定風險評估的信度和效度。然而，在目前的穩評實踐中，公眾的主體地位仍未得到充分體現。具體表現為，一是受制于傳統政治文化、思想觀念的影響，公眾參與社會穩定風險評估的意識普遍比較淡薄，同時，在信息獲取、風險感知、理性分析等參與能力方面也存在一定的短板，制約了公眾的有效參與；二是政府部門決策也不同程度存在信息公開不夠、過程較為封閉等現象，導致公眾缺乏順暢的參與渠道，穩評的最終結果更多地傾向于領導意志和專家話語，而難以真正吸納和體現民意；三是公眾參與仍停留在象征性、淺層次，在一些社會穩定風險評估實踐中，公眾僅僅被看作意見收集對象而非評估主體，未能在評估過程中發揮實質性的作用。

2.第三方評估不夠規范且缺乏一定的獨立性。

為了從根本上保證社會穩定風險評估的公正性、客觀性和科學性，引入具有相對獨立地位的第三方評估機構是已被各地采用和推廣的做法，并且這也代表了社會穩定風險評估機制的發展趨勢。但專業的第三方評估機構數量仍較為有限，而且一些機構自身的建設不夠規范，專業能力也亟待提升，尚無法滿足社會穩定風險評估的實際需要。具體而言，一是第三方評估機構的獨立性有待加強。目前的情況是一方面第三方評估機構多是以政府購買服務的形式，接受政府部門委托實施社會穩定風險評估工作，政府部門仍是其運營經費的主要來源，因此在穩評過程中難以完全避免行政力量的干預，這在一定程度上導致了第三方穩評向政府意志的靠攏。另一方面，由于第三方評估機構自身的盈利性特征和逐利性動機使其傾向依附于決策主體，也使得最終的評估結果絕大多數是符合被評估的決策主體意圖的，進而使風險評估過程成為論證政策或項目合法化的工具［2］。二是缺乏與第三方評估相配套的保障制度。當前對于參與社會穩定風險評估的第三方機構的資質認定、評估人員的資格認定等還沒有設定統一的標準，同時也未構建起針對第三方評估機構的監督管理機制。三是部分第三方評估機構還存在專業能力有限的問題，大部分第三方評估機構是近年來適應社會穩定風險評估需要建立起來的，有的甚至是從原來從事環境影響評估的咨詢公司直接轉型而來，無法滿足某些領域對專業化風險評估的現實需求，也在一定程度上影響了風險評估結論的信度與效度。

（三） 在評估程序層面仍存在評估流程不夠合理規范等問題

1.重大決策社會穩定風險評估的時序設計不夠合理。

當前各地的社會穩定風險評估一般是在重大決策的政策方案出臺之后和實施之前進行，即其時序設計是先決策、后評估，這實際上意味著社會穩定風險評估成為了重大決策做出后補充或追加的“可選動作”，而不是重大決策出臺前的“必備動作”。由此可見，當前的穩評只是被作為一種前置性的靜態評估，局限于重大政策實施前階段，而沒有成為真正涵蓋重大決策制定、執行全過程的動態評估。這樣的時序設計導致穩評既沒有能夠在重大決策制定過程中發揮風險揭示、規避作用，也沒有在重大決策執行過程中發揮控制、化解、治理風險的作用，無法對重大決策或重大項目的建設與否產生實質性影響，并且還有可能因此產生重大決策的沉淀成本。

2.社會穩定風險評估程序前后環節銜接不緊密。

實施社會穩定風險評估的目的，不僅在于發現重大決策推行或重大項目建設中存在的影響到社會安定和諧的風險點、風險源，而且更在于要有效規避、控制和化解各類社會風險，進而保障重大決策或重大事項的順利推進。因此，社會穩定風險評估本質上是一個包含了風險識別、評估、預警、防范、化解的全周期風險治理過程［3］。但在實際推行的過程中，雖然現有的社會穩定風險評估實施意見與政策文本中已對參與部門的職責權限做出了明確規定，但受制于部門職責交叉、各自為政、人為割裂等因素的影響，社會穩定風險評估程序前后環節之間缺乏緊密銜接，在一定程度上抑制了評估的實效性。突出表現為在社會穩定風險評估中，承擔風險識別、評估、預警、防范、化解、處置等任務的部門之間職責分工不明確，牽頭部門與配合部門之間統籌協調不足，進而導致評估后的風險防范化解、應對處置以及動態跟蹤等環節難以有效落實。

（四） 穩評指標體系仍需完善，穩評方法尚不科學

1.社會穩定風險評估指標體系亟待完善。

經過近年的實踐探索，當前各地區和相關職能部門都已初步構建了社會穩定風險評估指標體系，但總體而言仍存在亟待改進、優化的空間。一是指標體系設計不夠科學，在評估指標的選取方面考慮不夠全面，一些評估指標的權重設置沒有經過系統論證，不夠科學、嚴謹；二是指標選取標準不夠明確清晰，將一些本不應包涵在穩評中的指標也納入了進來，人為擴大了穩評的范圍；三是現有評估指標體系中存在定性指標所占比重過大而定量指標相對不足的現象，對一些風險因子的評估難以量化、較為模糊，主要借助主觀價值判斷、語言描述等方式進行風險評估，導致評估結果的客觀性、精準性、權威性等受到了一定程度的影響。

2.社會穩定風險評估的方法尚不夠科學。

目前各地的社會穩定風險評估實踐中，評估技術和方法的科學性和精準性仍有待提升。具體而言，一是在穩評的數據、信息收集階段，很多時候還是采用問卷調查、個體訪談、召開座談會等較為傳統的方式，并且在調查過程中，對風險因素的識別方面對顯性風險關注較多，而對隱性風險則相對忽視，使得獲取的數據、信息存在覆蓋面有限、可得性較差以及精準性不強等問題，難以滿足穩評對風險識別數據和信息資料的要求；二是面對當今重大決策中越來越多的半結構化以及非結構化數據，傳統的經驗式風險評估方法無法進行有效處理和分析，在風險識別、評估環節難以提供充分的數據證據，進而給決策部門預留了變通空間，致使穩評中出現了決策與評估相互越界的現象［4］。因此，如何在當前大數據得到廣泛應用的背景下，引入其他評估領域更為科學、先進的評估方法，以此提升穩評方法的科學性和精準性，是值得進一步探索創新的領域。

（五） 社會穩定風險評估法治化、制度化建設相對滯后

1.權責歸屬相對模糊，部門間協調機制亟待健全。

在社會穩定風險評估領域，盡管《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見(試行)》中確立了地方黨委、政府為穩評的主要負責人，具體由維穩部門牽頭、相關責任部門推進實施的工作方法，并對穩評中的權責關系進行了明確劃分。但在具體的實踐操作過程中，一方面，由于重大決策、工程等涉及到的職能部門眾多、波及到的社會群體廣泛、牽涉到的利益關系復雜分散，因而難以有效確保清晰的權責歸屬與統一有效的管理；另一方面，由于行政管理體制中條塊關系與屬地管理之間的矛盾，導致穩評中部門分割、各自為政的現象比較普遍。尤其是當某個穩評事項涉及到多個部門需要進行統籌協調的時候，由于各部門職責交叉又互無隸屬關系，且都出臺了相應的穩評辦法，評估內容交叉重疊又都不愿意將評估職權讓渡于其他部門，最終導致因部門協調機制不暢而重復評估或評估責任分散的問題。

2.社會穩定風險評估的法律制度依據不足，法治化進程滯后。

相對于社會穩定風險評估的實踐發展而言，其合法性構建進程相對滯后，法律制度依據嚴重不足。就中央到地方現已發布的社會穩定風險評估政策文件來看，多采用行政規章、行政文件的形式，還停留在制度規范層面，導致其法律地位不明確。總體來看，目前關于穩評的立法工作仍處于試水階段，尚無以法律形式呈現、系統化、標準化的社會穩定風險評估文本，對穩評過程中的部門職責權限劃分、監督管理及責任追究等均缺乏來自于法律層面的權威性規范。在全國統一的穩評法規文本缺失的大背景下，地方層面的穩評工作基本上是依據各地對穩評工作的認識推進實施，甚至個別地區和部門主要依賴于地方黨政領導特別是“一把手”的重視與推動，帶有非常明顯的人格化權威烙印，在很大程度上不可避免地削弱了穩評機制的嚴肅性和規范性。同時，法治化進程的相對滯后也造成了各地對穩評的規定動作理解不夠精準到位，自主發揮、變通操作的政策空間過大，容易引發一些主觀性、隨意性較強而不符合職責權限規范的行為，最終對穩評責任部門間的分工與合作、監督與指導以及責任追究機制的完善都造成了不利影響。

二、統籌發展和安全背景下優化社會穩定風險評估機制的對策

（一） 深化對社會穩定風險評估機制的科學認知，提升其戰略地位

在我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的背景下，各級地方黨委、政府和相關職能部門要從根本上改變實施社會穩定風險評估會增加額外的行政成本、影響經濟增長速度、加重企業負擔等錯誤看法，克服將其看作簡單限制性工具的各種“短視”傾向，站在新時代統籌發展和安全的戰略高度，摒棄傳統被動維穩的陳舊思維，強化主動創穩的新觀念，牢固樹立“在發展中維護穩定、在穩定中實現發展”的理念，真正從思想深處認識到開展穩評的重要性和必要性，將穩評同防范化解各類風險、創新社會治理、促進經濟社會健康發展等有機結合起來，將其作為重大決策出臺的必備前置條件和剛性約束，增強實施穩評的內生動力，抓住當前深入推進穩評工作的有利契機，全面梳理當前存在的問題與短板，采取切實管用的舉措，著力解決影響其有效實施的基礎性、根本性、源頭性問題，做好穩評的長遠規劃，將被動的消極設限轉變為主動的積極保障。

（二） 構建多元主體參與社會穩定風險評估的制度體系

1.切實保障公眾在社會穩定風險評估中的有效參與。

社會穩定風險評估制度是以現代風險治理的手段促進重大政策、重大項目真正體現以人民為中心理念的理想路徑。因此，政府部門應摒棄自閉型評估的思維，借助規范的程序將社會公眾吸納到穩評體系中來。為此，一是要切實推進信息公開，相關政府部門在開展穩評工作時，要通過多種渠道、多種方式主動向社會公眾尤其是利益相關群體披露重大決策、工程和項目的關鍵信息、政策方案、實施計劃等，同時還要就可能引起不同群體風險感知差異的專業性、技術性問題進行解釋說明，減少其風險認知偏差，提升其理性風險認知能力，使社會公眾能夠更為充分、精準地了解重大決策的目標、政策預期收益與利益關聯等具體內容。二是要高度重視雙向協商交流，相關政府決策部門應進一步暢通與社會公眾尤其是利益相關群體的協商溝通渠道，除采用問卷調查、召開座談會、聽證會等傳統線下協商方式以外，還可有效利用現代信息通訊技術，通過網絡問政、召開線上視頻會議等方式，吸收盡可能多的公眾參與協商，從而實現在更廣范圍內收集匯聚民意，及時、真誠回應不同意見的目標。同時，在磋商結束后，還需要采取有效措施將各方達成共識的協商結果真正體現于決策規劃和實施過程中，從而真正提升社會公眾對于重大政策、重大項目等最終決策的實際影響力。三是要逐步推進對社會公眾參與風險評估情況的督查評判機制建設，可在穩評績效評價指標體系中專門設置與公眾參與相關的衡量指標，并賦予較高的權重，將這方面的測評結果計入穩評體系考核的總成績，對于排名靠后的地方政府和職能部門要有相應的懲戒措施，從而促使政府部門真正從思想上重視、從實踐上推動穩評中的公眾參與。

2.進一步規范第三方穩評機構行為。

當前要推進穩評體系中第三方評估機構的可持續發展，需要從積極培育和嚴格監管兩個方面雙向發力。具體而言，一方面，要加大政策支持力度，積極培育第三方穩評機構。一是將目前“可委托”專業機構開展穩評的規定修改為“必須委托”第三方專業機構開展穩評，從政策角度進一步明確第三方評估機構參與穩評的權利與責任。二是進一步健全第三方評估機構的經費保障機制。為從根本上阻斷第三方評估機構與決策部門之間的利益輸送，應將穩評設置為行政許可事項并納入政府向社會組織購買服務的范疇，以合同外包的形式讓有評估資質的第三方機構開展穩評。三是有序推進穩評專業人才培訓和資格認證工作，進一步健全第三方評估機構的資質準入機制，并對穩評報告質量較高的第三方機構及人員給予社保補貼、稅費減免等激勵措施，從而吸納更多的第三方機構參與穩評。另一方面，要加大對第三方評估機構的監管力度。一是要建立第三方評估機構的考核問責機制。對第三方機構開展穩評的誠信情況、業績及評估報告信度、效度等進行記錄跟蹤，探索建立第三方評估報告聯合評審制度，對穩評結論要實施嚴格的備案制，對不認真履職、穩評報告質量不高、在穩評中有違規行為的第三方機構，要進行嚴格的責任追究，并應進一步暢通考核退出機制。二是要強化第三方評估機構的行業自律和市場監管機制。在進一步加強主管部門的監管力度的同時，要更為重視行業協會的常態化管理作用發揮，從市場監管和行業自律兩端雙向發力，維護第三方穩評的獨立性、客觀性，對于第三方評估機構或人員違背行業職業準則的行為，要采取嚴厲的處罰和糾偏措施。

（三） 建立系統科學、精細規范的社會穩定風險評估程序

1.對社會穩定風險評估的時序進行必要的調整。

從重大政策制定、執行全過程的視角來看，社會穩定風險評估是一個全周期的、持續的動態過程，不僅涉及到重大政策執行前進行的風險識別和評估，還牽涉到重大政策執行過程中新的風險點的跟蹤評估。鑒于此，應對穩評的時序做出必要的調整，將當前大多數穩評是在重大決策作出之后、實施之前進行的做法，改為在重大決策作出之前或過程中就實施穩評。這樣的時序設計可以使穩評在重大決策制定過程中切實起到揭示、規避、控制風險的作用，進而能夠對重大決策或重大工程的實施與否、建設與否等產生實質性的影響，真正體現穩評的現實價值。

2.實施全過程動態社會穩定風險評估。

為了使社會穩定風險評估最大限度地發揮其功能作用，不應僅僅將其局限于重大政策或重大項目實施前階段進行，而是要將穩評貫穿于重大政策的制定、出臺和執行的全過程，尤其要進一步加強重大決策執行過程中的風險管控和實施后的政策效果評估、政策反饋、調整糾偏以及決策失誤責任追究等。為此，應建立健全有效的跟蹤評估機制，圍繞重大決策事項的全過程開展動態跟蹤評估，針對重大政策或重大項目在實施的不同階段產生的新問題、新矛盾有重點地進行社會穩定風險評估，進而能夠實時地從源頭上消除影響社會穩定和諧的因素，避免各類社會安全事件的發生。

（四） 進一步完善穩評指標體系，持續提升穩評方法的科學性

1.持續優化社會穩定風險評估指標體系。

針對當前穩評指標體系設計中存在的突出問題，一是遵循系統性和客觀性的原則，盡快優化評估指標體系設置。其中，系統性原則要求對各種與重大決策或重大工程相關的顯性的和潛在的風險因素進行綜合、系統的分析研究，尤其強調在選取指標的過程中要注重擴大調查評估對象的覆蓋范圍，要盡可能將重大決策或重大工程直接或間接影響范圍內的所有的利益相關方吸納進來，并要把受影響的利益相關者放置到社會大環境中進行考察，深入細致地調查了解受影響者與外在環境的聯系及相互影響，注重其自我調節及與外部環境的適應程度。客觀性原則要求選取評估指標時要從實際情況出發，全面把握風險可能發生的空間、時間等因素，精準識別風險的變化與差別，同時，指標設置時應摒棄個人主觀判斷，保證從價值中立的視角選擇能夠全面準確反映被調查者的真實想法和意愿。二是考慮到重大決策或重大工程的風險源構成主要包括社會互適性風險和工程類風險因素，包涵了經濟、社會、制度與生態環境四個維度，涉及到了決策制定、實施中和實施后三個階段，因此，要對影響社會穩定的風險源或風險點進行經濟、社會、制度、生態環境等維度的系統梳理，結合當前社會穩定風險評估指標體系中的合法性、合理性、可行性、可控性四個一級指標，進一步強化以下四個維度的評估分析，即以程序評估為重點的合法性分析、以決策評估為核心的合理性分析、以方案評估為主體的可行性分析及以訴求評估為基礎的可控性分析。

2.合理改進社會穩定風險評估方法。

開展社會穩定風險評估不僅需要采用問卷調查、數據統計分析等側重于量化分析的科學技術手段，也需要對利益相關方進行訴求分析、風險識別等社會科學的知識方法，真正體現了價值導向與技術導向的有機統一。因此，在今后的穩評實踐中，一是要樹立這樣的意識，即穩評并不僅僅涉及到量化評估，而是需要結合穩評的實踐需要和具體的評估對象，圍繞風險的識別、分析、分級、控制等方面，綜合使用定性、定量、定位、定策相結合的多種評估方法，更為精準地評定社會穩定風險的等級、準確評估利益相關方的風險承受能力，并提出具有一定可行性和可操作性的風險規避或化解對策。二是要針對現有穩評中科學性相對缺乏的問題，應將大數據技術引入到評估方法中來。作為能夠高效處理海量數據信息的新興技術，大數據可以通過可視化、直觀化的方式將定性評估技術與定量評估技術有機結合起來，并能有效處理傳統評估方法無能為力的半結構化和非結構化數據。并且，大數據技術在依托數據關聯技術對跨數據源的多類型信息資源進行整合的基礎上，可以處理不同政府層級和部門之間以及政府與企業、社會之間的全樣本風險數據信息，對被評估的重大決策或重大工程進行全方位評估，進而有效保證穩評結論的科學性和準確性。

（五） 加快社會穩定風險評估的立法進程，進一步完善相關配套制度

1.進一步優化評估主體權責分工，構建部門間協調機制。

社會穩定風險評估是一項涉及面較廣的系統工程，需要多層級政府和多個職能部門的協同運行和相互配合。為此，一是加強組織領導，逐步建立起以黨政主要領導為第一責任人的穩評領導機制，明確層級任務，為穩評的有序開展提供強有力的組織保障。二是各地在實施穩評的過程中，進一步明確各評估主體之間的權責界限和職責分工，保證各部門各負其責，從根源上切實減少穩評各主體間職責不清、職能交叉以及責權失衡的現象。三是建立健全穩評部門協同治理機制，加強各部門間的溝通協商與聯動。四是進一步理順維穩部門與其他穩評責任部門之間的關系。針對當前穩評實踐中維穩辦職責虛化的問題，應在體制層面逐步理順維穩辦與其他職能部門的關系，強化維穩辦的評估主體責任，尤其是要更有效地發揮其在穩評中的統籌協調與監督作用，具體負責推進評估規劃、測評與反饋等各項穩評工作。

2.積極推進社會穩定風險評估法治化進程。

在當前國家層面社會穩定風險評估的法律地位仍未明確的背景下，盡管一些地方政府已經出臺了關于社會穩定風險評估的辦法和意見，但從法律層面而言，這些文件的性質仍屬于法律位階較低的工作指導類規章。同時，實踐中各地的社會穩定風險評估也是以重大決策的前置程序存在，而不是法定程序，在一定程度上導致穩評的實施缺乏權威性和規范性。就實踐效果而言，為了充分發揮社會穩定風險評估機制的應有功能，必須將穩評上升為一種法定程序。十八屆四中全會通過的《決定》已將風險評估確定為重大行政決策的法定程序，因此，將社會穩定風險評估上升為法定程序應是今后中央和地方層面立法的重要任務之一。在地方層面，根據憲法和法律制定社會穩定風險評估的行政法規，可以由地方人大常委會探索制訂《社會穩定風險評估條例》。在地方經驗積累的基礎上，待條件成熟后，在中央層面，也應以國家法律或行政法規的形式，將穩評明確納入到重大決策體系中，從而以法律的形式將穩評的基本原則、實施范圍、評估主體、主體責任和問責處罰措施等內容予以明確規定，使穩評的實施更有動力，問責追責更有底氣，并進一步推動政府決策的科學化、民主化與法治化。●