“痕跡”抑或“痕績”：政策執行視域下基層公共文化服務痕跡主義的表現、成因與對策

金萬鵬，孫道進

（西南大學國家治理學院，重慶 400715）

文化創造美好，美好需要文化。面對群眾日益增長的美好文化需要，加快公共文化服務體系建設、提供豐富多元的公共文化服務，無疑是滿足居民更高質量、更廣范圍、更深層次精神文化需求的根本途徑［1］。與此同時，為解決長期以來公共文化服務工作效能低、政策落地難等問題，痕跡管理作為一種基層治理的新手段，被逐步引入公共文化服務領域，憑借其可溯源性的紀實功能，在呈現項目進展、督促部門決策以及總結工作經驗等方面發揮著關鍵作用。所謂痕跡管理，即是指基層工作的展開、實效及進展等需要通過文字、圖片、視頻等材料為載體加以整理記錄，運用材料形成臺賬以使工作留有痕跡的一種管理方式［2］。但當前在公共文化服務實踐中，“留痕跡、看痕跡、比痕跡”現象抬頭，痕跡管理在很大程度上已發生異化，日趨轉變為“為了痕跡而痕跡、一切以痕跡為中心”的痕跡主義，出現過度看重留痕而不注重實效的一種形式主義和官僚主義傾向，不僅浪費了公共資源，而且弱化了干群關系，成為實現工作高效有序開展的重要掣肘，亟需領導干部予以高度重視和妥善解決。

一、研究述評

近年來，痕跡主義日益泛濫，基層工作“重‘痕’不重‘績’、留‘跡’不留‘心’”日趨嚴重［3］，引發全社會高度關注。為了回應“痕跡抑或痕績”的社會追問，國內學界從表現、成因及對策等不同角度對“痕跡主義”進行全面分析，形成了較為豐富的研究成果。需要指出的是，盡管現階段國內學界對痕跡主義已有較為深入的分析，但仍存在提升空間。這主要表現為：一方面，大多數研究集中于行政責任、政府績效、制度觀念等視角，忽視了基層工作的“政策執行”本質特性；另一方面，當前研究沒有明確的情境設置，使得結論過于空泛化、缺乏針對性，弱化了成果的現實價值。基于此，本文以基層公共文化服務為具體情境設置，從政策執行視角出發，并將愛德華政策執行模型作為分析工具，對痕跡主義的表現、成因及對策進行深入分析，以期為領導干部對基層工作痕跡主義的紓解提供有益理論參考。

二、基層公共文化服務痕跡主義的主要表現

作為領導者，若想妥善處理好新型形式主義問題，首先就必須對其有全面清晰的認識，在工作中準確辨別基層公共文化服務痕跡主義的三種主要表現。

（一） 象征性留痕：制造痕跡的方法

基層公共文化的初衷就在于，借助現代公共文化服務體系，為偏遠地區群眾提供與發達地區數量相當、質量相近的文化服務與活動，進而切實保障人民基本文化權益。但由于受到痕跡主義影響，基層公共文化服務象征性留痕問題十分突出，致使“美好初衷”常常淪為“空洞象征”。所謂公共文化服務象征性留痕，衍生于政策象征性執行現象，是指基層文化人員為了痕跡而痕跡，僅重視表面文章和形象包裝，盲目制造虛假材料，忽視公共文化服務的實際效果，使群眾陷入“只參與結果、不參與過程”的尷尬境地。主要體現在以下三方面：一是“標語式宣傳”。如在開展活動前，不顧經費和精力的浪費，大肆張貼橫幅標語，為后期留痕提供便利，表面是“必要的前期準備”、實際是“無用的過度宣傳”。二是“留影式開展”。在日常痕跡管理中，照片顯然是最具分量、最為真實的證明材料，但真實的未必是可靠的。如部分基層文化人員利用照片情境真實性、資源易得性的雙重特征，引導群眾以擺拍、留影等方式參與莫須有的“活動”，進而獲取看似精美實則虛假的工作痕跡。三是“踩點式落實”。部分基層文化人員在活動過程中只關心微信上領導是否看到自己的位置和狀態，而對活動質量并不在意，出現“不看不滿意，一看即滿意”的心態。

（二） 選擇性留痕：迎合考評的技巧

現階段，基層公共文化服務工作越來越將活動或服務特色作為評判優劣的關鍵性指標之一。這雖然能夠激發基層文化人員創新能力，鼓勵其開展更具特色的服務活動，但也容易造成一種以“形式主義留痕”應付“形式主義考核”的壞風氣。選擇性留痕，是指基層文化人員為了最終向考核人員呈現“有特色”的工作成果，憑個人主觀經驗選擇性搜集和整理相關證明材料，并有意識地篩除不符合要求或勉強滿足要求的其余材料。這具體體現在兩個方面：一是對公共文化服務內容的選擇性留痕。一定時期內的基層文化服務工作，必然需要反映出時期內所傳遞出的政治主題。基層文化人員為了更好迎合上級領導的政治要求，往往會對公共文化服務內容進行選擇性留痕，如在一段時間內集中開展閱讀推廣活動，大量搜集符合閱讀推廣主題的工作痕跡，而對群眾其余文化需求采取“不管不顧”的態度。二是對工作證明材料形式的選擇性留痕。目前，大多數地區對考核證明材料的形式沒有做出明確規定，基層文化人員可根據實際情況選擇最佳呈現方式，如活動登記表、圖書借閱單、參與人員名冊等。但在考評過程中，考核人員通常對裝幀精美的證明材料“情有獨鐘”，導致基層文化人員也盲目使用“顏值”較高的圖片文字匯總，忽視其他形式材料的重要性、互補性。

（三） 照搬性留痕：應付檢查的手段

隨著公共文化服務體系建設日趨成熟化、系統化，公共文化服務的內容也日益多樣化、復雜化，專門針對基層公共文化服務工作的定期考核，憑借其低成本、高效率的優點，自然成為監督管理的核心方法。但是“上有政策、下有對策”，通過近年基層調研的情況來看，為應付上級或第三方定期檢查，部分日常存在失職行為的基層文化人員往往出于考核人員“只是粗略翻翻”的僥幸心理，采取機械照搬痕跡的方式消極應對：一方面，將“過去的”痕跡照搬為“現在的”痕跡，如部分基層文化人員依托往年甚至多年以前與當前活動主題相似或相關的電子證明材料，僅經過輕松簡單地修改匯總材料標題、文件名稱，便將“陳年舊事”變為“嶄新篇章”；另一方面，將“別人的”痕跡照搬為“自己的”痕跡。目前，第三方評估給基層文化單位增添了不小壓力，對于無法保質保量完成工作任務的單位而言，“借材料”則成為一種應付方式。這主要反映在鄉鎮文化站之間、鄉鎮文化站和村文化室之間常常互相借用證明材料，把一份材料多次利用。如大部分地區的鄉鎮文化站和村文化室之間存在行政隸屬關系，服務范圍和人員構成也有交叉，二者之間混用證明材料應付考核已然成為“業內慣例”。

三、基層公共文化服務痕跡主義的潛在成因

那么，為何痕跡管理會演變為“事事留痕、處處留痕、時時留痕”的痕跡主義？可以從政策執行理論中尋找答案。1980 年，George C. Edwards 在《執行公共政策》一書中提出“愛德華政策執行模型”，認為交流與溝通、資源、政策執行者偏好及官僚組織結構四大因素的互動關系直接或間接地影響了政策的執行效果［4］。從本質上來看，基層文化人員開展文化服務活動的過程，就是其執行公共文化服務政策的過程。因此，借助愛德華政策執行模型對基層公共文化服務痕跡主義的潛在成因進行剖析，具有顯著合理性和適用性。

（一） 角色超載：基層文化人員的能力缺陷

如果基層是黨執政大廈的“地基”，那么基層干部便是地基中的“鋼筋”。基層文化人員素質能力的不足，會給自身帶來極大心理壓力，進而產生消極應對的痕跡主義。文化服務工作在基層的有效實施，一般依賴于目標管理或績效管理的傳統方法。上級文化行政部門為了確保元政策預設遠景目標的有效實現，往往會對基層文化人員提出較高的任務要求，這使其需要在日常承受繁重的工作，加之知識技能和專業素養的欠缺，本身就已存在較大角色壓力。同時，隨著痕跡管理的廣泛應用，基層文化人員的工作量不降反增，除完成以往的任務外，還需忙于應對人員登記、活動留影、微信打卡、卷宗總結等一系列留痕工作，最終導致“角色超載”。“角色超載”是指當個體缺乏必要能力與技能或足夠時間而無法順利完成各種角色需求時所體驗到的一種壓力，是痕跡主義的重要成因。如在一些西部偏遠地區，基層文化人員大多數為大專及以下學歷，且所學專業與所在崗位普遍不對口，在面對紛繁復雜的文化服務工作時“心有余而力不足”，最終選擇“卸下擔子”，以痕跡主義疏解工作壓力。

（二） 單向溝通：上下級單位間的交流梗阻

群眾文化需求的多樣化決定了基層文化工作的復雜化，也意味著有實效的公共文化服始終離不開各部門的溝通協調與通力合作。痕跡管理本是政府精細化管理的有效方式，但由于日常工作中上下級單位間的溝通不暢，造成下級執行部門對痕跡管理的核心內容、精神實質、運作邏輯等理解片面，使執行人員產生“只要有痕跡就行”的錯誤認知。不可否認，這其中一部分是人員素質能力缺陷所引起，但更重要的癥結在于上級管理部門對下級執行單位的單向行政溝通。一方面，上級管理部門的形式主義思維尚未根本轉變，對于痕跡管理只會按部就班式的向下推行，自身對痕跡管理的實質缺乏思考，錯誤地將痕跡作為工作優劣的唯一評判依據；另一方面，上級管理部門的形式主義做派沒有徹底消除，在工作中習慣于做“甩手掌柜”，既沒有對基層痕跡管理作出必要指導，也沒有主動深入基層傾聽下級執行單位對于痕跡管理的意見和看法。如此一來，信息不對稱必然造成下級執行單位人員的認知偏差，使痕跡管理異化為痕跡主義。由此，如何“制作”出符合上級要求的完美痕跡，便成為其工作的唯一關注點。

（三） 剛性分配：公共文化資源的相對失衡

行政資源是行政管理活動賴以開展的內部條件，更是行政組織發揮功能作用的關鍵所在。作為基層文化事業的物質支撐，公共文化服務資源均等配置問題一直以來都是基層領導干部關注和爭論的焦點。毋庸置疑，均等分配公共文化服務資源若能控制在合理范圍內，自然能夠避免基層工作中“油上加膘，雞骨上刮油”的問題，但如果機械地理解均等化，忽視不同地區服務范圍、服務受眾以及歷史發展各不相同的客觀事實，對資源常常采取“一刀切”“撒胡椒面”等平均主義的剛性分配方式，必然會導致嚴重的資源相對失衡問題，進而間接誘發痕跡主義。例如，對于一部分服務群眾數量多、服務范圍廣的基層文化單位而言，其理應獲得更多的資源供給來滿足日常工作需要，現在卻只能與其他單位“平等”享有資源，縱然“巧婦”也難為“無米之炊”，最終不得不劍走偏鋒，選擇痕跡主義去完成不可能完成的任務。顯然，一個將服務范圍、服務人群、發展現狀納入考量范圍的公共文化服務資源彈性化分配機制亟待建立。

（四） 環境壓力：公共文化考核的價值偏離

痕跡管理本質上是基于官僚體制檔案管理原則設計的一種管理方式。正如韋伯所說，盡管官僚體制在純技術層面有著其他形式“無可比擬的優越性”，但其也存在明顯局限性，即容易使執行主體將技術手段因素當成最終價值追求，滋生痕跡主義傾向。當下，基層公共文化服務考核呈現高壓態勢，考核中名目繁多、頻率過高、多頭重復等問題層出不窮，給基層文化人員帶來較大心理壓力，加之基層各級政府間權責不對等的“老大難”問題尚未得到妥善解決，基層執行單位體制負擔過重，二者耦合形成了巨大的行政環境壓力，使公共文化考核的價值取向發生偏離，出現“工具”替代“目標”現象。這種偏離具體表現為：一方面，上級管理部門迫于政治壓力，將注意力全部放在考核材料和數據上，把政治目標的達成當作管理工作的實績；另一方面，下級執行單位迫于業績壓力，將完成相關指標、留下工作痕跡作為主要任務，忽視了每個指標背后所蘊含的公共文化服務價值目標。如何調和公共文化考核體系的工具性矛盾，怎樣糾正公共文化服務考核的價值偏離，成為擺在領導干部眼前的難題。

四、基層公共文化服務痕跡主義的紓解路徑

“矜偽不長，蓋虛不久”。面對“急死人又害死人”的痕跡主義，廣大基層領導干部必須著眼于政策執行視角，結合公共文化服務工作實際，從提高人員培訓培養力度、強化雙向行政溝通、優化資源配置機制、完善工作考核體系四個方面著手，讓痕跡管理“回歸初心”。

（一） 提高基層公共文化人員培養培訓力度

上面千條線，下面一根針。基層公共文化服務工作的貫徹落實，就如同一份需要耐心、細心和恒心的“針線活”，既離不開領導干部的“線”，更離不開基層人員的“針”。領導干部首先應當加大人員的培訓培養力度，切實提升人員道德素質和專業能力，緩解“角色超載”的負面效應，讓基層文化人員“不需”痕跡主義。一是加強理想信念教育。痕跡主義的泛濫，內因在于思想觀念層面的“總開關”出了問題。必須適時適量地開展教育宣傳和專題學習活動，助力基層文化人員樹立“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，引導其形成“為民服務，為民造福”的正確政績觀。二是推進專業技能培訓。滿足群眾多元需求、處理基層復雜工作，專業技能培訓不可缺位。不僅要保證基層文化人員參與規定時長以上的理論知識培訓，而且更應在日常工作中通過“現場教學”的方式提升人員實際操作技能和業務服務水平。三是注重痕跡管理指導。痕跡管理作為一種新型監管手段，實施過程必須嚴格遵循既定規范，才能避免痕跡管理出現“想歪”和“跑偏”。必須劃清形式與內容的界限，及時明確痕跡管理的具體方法和流程，細心指導基層文化人員開展工作，確保下屬準確把握要點重點，做到“干事有依循、程序可溯源、方便回頭看”。

（二） 強化基層公共文化單位雙向行政溝通

正如前文所言，基層文化工作的落實依賴于行政溝通，而良好的溝通必然是一種動態化的雙向行為。習總書記在談及新時代領導干部的工作職責時，就曾告誡“任何事情都要向上看看，向下看看”。這也意味著，在基層公共文化服務工作中，廣大領導干部必須始終保持基層文化單位間的雙向行政溝通順暢，積極推動工作高效有序開展，全面把握痕跡管理異化現象，讓基層文化人員“不想”痕跡主義。對于上級管理部門而言，應當切實提高常規行政溝通的內容質量，在“向下溝通”過程中，既要準確傳遞痕跡管理的指示精神，又要詳細說明痕跡管理的科學方法，還要真誠傾聽下級痕跡管理的意見困難。對于下級執行部門而言，必須積極發揮逆向行政溝通的糾偏功能，在“向上溝通”過程中，一方面要敢于向上級反映痕跡管理的真實問題與困難，另一方面要善于多渠道向上級表達痕跡主義防治的有效思路和方法。此外，還應建立上下級行政信息雙向溝通平臺，利用信息化手段把“向上看”和“向下看”有機結合，提升基層文化單位行政溝通的運作效率，強化基層文化單位行政溝通的制度支撐。

（三） 優化基層公共文化服務資源配置機制

歸根到底，痕跡主義的泛濫不僅源于基層文化人員“應付了之”的錯誤態度，也在于其“無米之炊”下的心酸無奈。在過去剛性分配機制下，廣大基層尤其是西部基層往往難以得到與工作實際相匹配的公共文化服務資源，致使基層文化人員迫于行政壓力而采取痕跡主義。因此，若要從根源上紓解痕跡主義，領導干部必須以分配和監管為抓手，不斷優化基層公共文化服務資源配置機制，努力實現區域間公共文化資源的動態性平衡，使基層文化人員“不必”痕跡主義。一方面，要推動公共文化服務資源精細化分配，必須圍繞服務范圍、服務人群、發展現狀等方面綜合考量各地資源需求，制定科學合理的資源配比標準，守住基層文化服務活動的正常開展的“底線”；另一方面，還要加大公共文化服務資源精準化監管，既要著手建立“縣管鄉用”公共文化服務人才垂直監管制度，防止基層文化人員“在編不在崗、專干不專用”現象發生，也要進一步明確市縣級財政文化專項資金比例，強化公共文化服務資金審查監督，使基層做到“財有所用”。把握“人不亂跑、錢不亂花”要求，劃清基層文化資源合理使用的“紅線”。

（四） 完善基層公共文化服務工作考核體系

基層公共文化服務考核工作，查看必要的記錄、臺賬無可厚非，但主要還應以工作實績為本。《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》明確提出，“強化結果導向，考核評價一個地方和單位的工作，關鍵看有沒有解決實際問題、群眾的評價怎么樣”。這充分表明，領導干部唯有把問題是不是得到解決和群眾有沒有得到實惠作為衡量標準來考核基層公共文化服務工作，才能讓痕跡管理不失“痕績”，使基層文化人員“不敢”痕跡主義。一是充分尊重群眾意見反饋，不僅要將群眾滿意度作為公共文化服務考核的重要指標，并適當提升群眾評價在考核中所占比重，而且要推動“入村入戶”基層調研常態化開展，讓考核堅守人民立場。二是重點突出過程科學管控，應樹立過程管理理念，注重管理連續性，加強督辦指導和糾偏糾錯，做到工作有安排、過程有管控、階段成果有評價、效益有反饋。三是創新應用前沿技術方法，要敢于創新考核方式和方法，推動移動互聯網、大數據分析、衛星定位追蹤等前沿尖端技術整合，建立痕跡管理云平臺，把“雁過無痕”變為“雁過留痕”。一方面，可以依托平臺信息共享來有效減少重復留痕，另一方面，也可以借助平臺監測數據來精準識別虛假痕跡。●