農村鄰里照護貧弱老人：局限與應對
——基于C市農村的調研

馬志強，劉 洋

（長春工業大學公共管理學院，吉林 長春 130012）

農村互助養老是近年來我國應對農村養老服務供給不足問題的重要方略。盡管2008年河北肥鄉開啟了“院內養老，老老互助”的互助養老模式，但通過梳理相關政策文本和學界研究成果可以看出，“居家養老，鄰里助老”模式可望成為農村互助養老的新增長點。

在政策推動層面，由國務院頒發的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》 （國發〔2017〕13號） 指出，“通過鄰里互助、親友相助、志愿服務等模式和舉辦農村幸福院、養老大院等方式，大力發展農村互助養老服務”［1］，由民政部等九部委共同制定的《關于加強農村留守老年人關愛服務工作的意見》 （民發〔2017〕193號） 指出，“鼓勵低齡、健康老年人為高齡、失能留守老年人提供力所能及的志愿服務，探索建立志愿服務互助循環機制”。由此可知，由低齡、健康的鄉親鄰里為高齡、自理能力不足的老年人提供養老服務是農村互助養老政策的核心議題；在學理探索方面，有學者指出，“互助養老的基本理念是由低齡老年人照顧高齡老年人，由身體好的老年人照顧身體弱的老年人”［2］，要“形成低齡的老人與高齡的老人之間、健康的老人與病患的老人之間、有技能的老人與有需要的老人之間的互幫互助、抱團養老。”［3］可以看出，由低齡、健康的農村老年人照顧高齡、貧弱的老年人的養老模式已經得到學界的認可。

在鄰里照護可望成為農村互助養老的重要發展模式的背景下，進一步需要思考的問題是，符合“低齡”“健康”等條件的鄉親鄰里是否能很好地照護農村貧弱老人？由鄉親鄰里照護貧弱老人會遇到何種困難，如何應對？對這一問題的提出與解答對于深入推進農村互助養老有現實意義。本文嘗試在2020年對C市農村鄰里照護項目調研的基礎上對這一問題予以回應。

一、農村鄰里照護貧弱老人的局限

借用農村鄰里守望相助、樂善好施的文化傳統開展對貧弱老人的生活照護是農村互助養老的核心要義。這種服務模式在服務成本、服務可及性以及服務可接受性等方面具有明顯優勢，但在滿足貧弱老人照護需求方面也存在明顯不足。

（一） 照護服務的穩定性不足

農村貧弱老人在生活自理能力方面有不同程度的衰減，在飲食、衛生、出行等方面的生活照護需求較為迫切。由低齡、健康老人照護高齡、自理能力不足的老人是一種較為合理的模式選擇。但是，在城市化、人口流動頻繁的社會背景下，該種養老模式在照護服務的穩定性方面有明顯不足。

經過多年的市場經濟發展以及相關制度建設，我國已經形成了城鄉之間生產、生活資源合理流動、均衡配置的良好機制。廣大農村村民可以根據個體的時間、能力以及家庭的整體發展策略在城市——農村之間靈活流動，以謀求個體與家庭利益的最大化。在此背景下，那些可能成為優質照護資源的“低齡、健康老人”恰恰是活躍的城鄉人口流動者。他（她） 們身體健康，有較強的勞動、工作與生活照料能力，既可能成為城市第三產業的合格勞動者，也可能成為為子女的下一代提供隔代教養的理想撫育者。一旦遇到適合的打工機會或者子女的隔代照料請求，這些老人就有可能離開村莊，進城務工或參與照料。這將意味著“低齡、健康老人照料高齡老人”的養老模式因此中斷。通過對C市農村鄰里照護項目的調研發現，有些鄰里志愿者剛剛從城里打工回來，目前在家賦閑，被選為鄰里照料的志愿者。但這些鄰里志愿者說，一旦有合適的打工機會，他們可能會再次去城里打工；有些女性老年村民可能會隨時響應子女的需求，到城里幫子女照顧孩子或承擔家務。

如上所述，在城市化的背景下，一些低齡、健康的老年人是隨時可能進城務工的“潛在打工者”或“潛在老漂族”。外出打工或照料隔代的可能性及常態性消解了“鄰里照護貧弱老人”模式的穩定性和長期性，以健康鄰里為照料主體的養老服務模式存在不穩定因素。

（二） 照護服務的內容受文化傳統局限

依借守望相助的鄉風民俗推行鄰里照護必然需要尊重并護持這種文化傳統，而恰恰是這種文化傳統在兩個方面限制了鄰里照護的服務供給。

一是互惠邏輯的局限。農村村民之間的社會交往講求禮尚往來的施受循環。這實質是一種遵循互惠邏輯的社會交換過程。如果參與社會交往的一方未能惠及另一方，那么或者是欠下了需要償還的人情債，或者可能交往被中斷。在這種交往邏輯下，為避免欠下人情債，互動各方會盡力遵循獨立自力的行為習慣，各項生活任務盡量由自己獨立完成，只有在自己難以完成的情況下才向他人求助。在調研中發現，C市農村的貧弱老人大都奉行這一行動原則。當意識到自己難以為鄰里提供相應回報的情況下，這些貧弱老人為了保持自己的獨立和尊嚴，不擔負更多的人情債，往往自行承擔了較多、較重的生活任務，甚至有需求也不愿向鄰里求助。可以看出，對鄉村社會交往文化中互惠邏輯的秉持限制了貧弱老人的需求表達，進而限定了鄰里照護的服務供給。

二是鄰里身份的局限。在守望相助的傳統文化中，鄰里向來是提供幫助的主角。但是，在養老場域中，鄰里大多是養老服務的配角。自古以來，“養兒防老”是中國民眾思想意識中根深蒂固的文化觀念。即養老是一項存在于家庭場域、由家庭成員（主要是子女） 來承擔的私域事務，兒女養老具有天然的合理性與應當性，鄰里在養老事務中只是居于邊緣或臨時替補的地位。由于鄰里志愿者和受助老人均信守“養兒防老”的社會分工，在較為私密的生活照護空間，鄰里不愿意提供照料，受助老人也不愿意開口求助。正是由于文化傳統限定了鄰里身份的特定責任，鄰里照護的服務范圍被大大縮小。調研中發現，一位受助老人因疾病原因常常出現小便失禁現象。因為子女在外地打工，洗潔內衣褲便成為這位老人的主要需求。對此，鄰里志愿者說，“這事兒（洗潔內衣褲） 只能是他孩子上了，自己的兒女都不做，外人誰能做”。這位受助老人說，“這事也不好意思求外人哪，我就自己洗。”結果是，雖然村里落實了鄰里互助養老服務項目，但這一需求只能由受助老人自力完成。

由上看出，由于文化傳統的行動規范，鄰里照護的服務范圍受到諸種局限。

（三） 照護服務的專業性不足

在國家政策支持的背景下，鄰里照護不僅是鄉村社會成員之間的社會交往行動，更是國家福利政策的輸送與執行。照護效果既是農村鄰里助老服務的行動體現，更是國家政策執行的效果檢驗。進一步說，如果鄰里的照護服務未能滿足受助老人需求或者給受助老人造成某些負面影響，負責政策制定與執行的民政部門需要承擔相應的責任。因此，照護者的服務質量問題不僅是道義層面的人文關懷是否到位的問題，而且是法規層面的職責義務是否合規踐履的問題。

老年期是一個不論在生理、心理還是社會等層面均發生顯著變化的時期。對這一時期出現的身體機能退化、心智功能變化以及社會功能轉變等方面開展介入或調適均需要相應的專業技能。即使是對貧弱老人的日常生活照料也需要保健、飲食、衛生、安全、醫護、康復等方面的基本服務技能。在老年服務方面，不論是英美等國的老年社會工作，還是日韓等國的老年介護、長期照護都已納入正式的教育體系由專業教學單位進行專門培養和訓練。

在鄰里照護政策中，村鄰被選派為貧弱老人的日常照料者，成為貧弱老人生活狀況的第一守衛人。但受教育水平、生活經驗、行為習慣等因素影響，鄰里難以為農村老年人提供專業服務。鄰里的教育水平和照護技能現狀使得鄰里照護政策在老年人身心健康護理方面存在著制度性風險。調研中發現，一位貧弱老人罹患帶狀皰疹，鄰里志愿者并未帶其去醫院治療，而是根據村里的一種土方，將某種自制的膏狀物涂抹在貧弱老人患處。這種“地方性知識”的療效與安全性并未得到醫學確證，存在一定的健康風險。由此看出，照護服務的專業性存在較大不足。

（四） 受照護人選的覆蓋面有限

生活照護是農村貧弱老年群體的普遍需求，鄰里照護項目應當覆蓋所有貧弱老人，但由于鄰里互助的行動主體選擇邏輯，鄰里照護項目的實際覆蓋面受限。

鄰里照護是鄉村鄰里遵循鄰里互助的文化慣習提供的照料服務。從歷史發展軌跡和現實行動邏輯來看，鄰里互助大都發生在有多年交往經歷、有較深的情感基礎或者有互惠可能性的村民之間，而交往不多，缺乏感情和信任又沒有互惠可能性的村民較少參與鄰里互助行動。也就是說，雖然鄰里互助現象廣泛發生，但所發生的鄰里互助并不是任意一個村民與任意另外一個村民之間發生的互動現象，而是大都局限在滿足互助條件的村民與村民之間。這是一種在特定人選之間發生的社會交往事件。

參與鄰里互助的行動主體的條件性決定了接受鄰里照護服務的老年人人選的有限性。在推行鄰里照護項目的過程中，鄰里志愿者與受助老人成功結對至少以兩個條件為前提，一是需要有足夠數量的能夠講奉獻、獻愛心的熱心鄰里，二是需要有具備必要的社會交往能力或“人情資本”的受助老人，在這兩個前提條件得以滿足的情況下，才算具備鄰里結對的基礎，才有可能開展鄰里照護服務。

調研中發現，在C市農村，上述兩個條件盡管具備但并不充足。由于大量村民外出打工，C市很多農村變成“空心村”，鄰里尤其是熱心鄰里并不充分。有些貧弱老人性格怪僻，與他人難以相處，或者很少幫助過別人，缺乏人情資本儲備，鄰里不愿與其結對。結果是，盡管照護服務是農村貧弱老年群體的一種普遍需求，但實際得到照護服務的是那些能夠與熱心鄰里成功結對的老年人。鄰里照護項目在農村貧弱老年群體中的覆蓋面有限。

二、對鄰里照護局限的應對

鄰里互助是我國農村地區具有久遠歷史的文化傳統。這種文化傳統在生產力落后、市場經濟不發達的歷史發展階段發揮了重要的福利供給功能。通過對鄰里互助行動機理的分析可以看出，這種福利供給的產生離不開鄉村社會的一套自有邏輯，包括約定俗成的社會角色定位、講求情感信任的人際交往范圍、禮尚往來的社會交往邏輯以及作為生活指南的地方性知識等等。

然而，總結上文可以看出，正是這些鄉村社會運行中的自有邏輯造成了鄰里照護模式的多種局限。進一步分析服務目標和行動性質發現，鄰里照護是在老齡化背景下面向所有農村貧弱老年群體的福利服務政策實踐。鄰里照護的局限不應當從鄉村社會自有的運行邏輯方面找原因，而應當從國家福利政策的制定與執行方面找原因。在這樣的致思取向之下，鄰里照護的局限不是鄉村社會自有邏輯造成的結果，而是國家福利政策運行邏輯未能有效統攝鄉村社會自有邏輯的結果。事實上，正是因為國家福利政策在資金支持、技術培訓、組織安排以及監督約束等方面未能在鄉村社會發揮應有作用，才形成鄉村社會自有邏輯一家獨顯，鄰里照護多種局限得以產生的現實樣態。

由此，加大國家福利服務政策的支持力度，提高國家福利政策運行邏輯在鄉村社會的領導力是克服鄰里照護局限的有效辦法。

（一） 加大政策的資金支持力度

資金支持是干預主體行動取向的有效方法，提高勞務補貼對于吸引更多的鄰里加入志愿者行列從而擴大受助老人人選的覆蓋面、擴大服務內容種類從而避免受助老人過度承擔生活任務以及突破文化藩籬從而將服務深入到私人領域都能發揮積極作用。

在C市農村鄰里照護項目中，每位鄰里志愿者的服務補貼為每月200元。對此，一位村民所說，“服務補貼太少了，我到城里打工一個上午就能掙200元”。對很多“低齡、健康”的老年人來說，較低的服務補貼不能使承擔照護成為鄉鄰謀生的來源，也未能使鄉鄰將自己看成是國家福利政策的執行者。被選派的鄰里只能是以志愿者的身份在自己的空余時間以獻愛心的方式為受助老年人提供照護服務，結果造成了受照護人選有限、服務內容有限、服務深度有限等種種局限。

調研中，很多村民提出每月500元的補貼是一個可以接受的價格。與城市照護工資相比，500元仍是較低的工資成本。對鄰里照護政策來說，在財政支持能力范圍之內，從200元起一直到接近城市工資標準的補貼浮動區間都是合理的補貼標準選擇。

（二） 加大照護服務的培訓力度

農村鄰里并不是專業化、職業化的服務者，自然會出現服務專業性不足、服務項目有限等現象。對此，可以通過政策宣傳和技術指導，在思想意識和服務技能兩方面開展培訓。

在思想意識方面，村民大都認為，養老是家庭內部私事，是子女應當承擔的責任，外人不必介入或者不宜介入。這種思想觀念尚未認識到我國已進入深度老齡化社會，養老已成為廣大社會成員需要正視并積極參與的公共問題，鄉親鄰里為貧弱老人提供日常照料將是老齡化社會的新常態。這種信息、信念的傳播對村民積極參與農村養老以及提高服務質量會起到促進作用。

在服務技能方面，可以通過情景演練、模擬訓練、小組交流等方式，對村民開展較為基礎性的家用電器使用、烹飪技巧、合理膳食、語言交流、醫療康復以及情感溝通、心理慰藉等方面的培訓。這種日常生活照料方面的基礎培訓不僅對照護老人而且對村民自身的生活開展均有助益，會受到廣大村民的喜愛。

（三） 加大政策執行的監督力度

對政策執行的有力監督是取得良好政策效果的重要保障。由于鄉村鄰里并不受行政體制的約束，一般的行政監督的辦法難以湊效。由于熟人社會的特點，鄉村社會場域有其獨特的輿論監督機制。可以借用鄉村自有的監督機制，從兩個方面提高政策的監督效果。

一是加大項目的宣傳力度。通過加大宣傳，讓廣大村民知曉受助老人人選的確定方法和過程，鄰里志愿者的選配方案與結果以及鄰里志愿者的照護服務供給狀況。當村民較為詳細地了解了鄰里照護政策的落實情況后，會在鄉村輿論場域自發形成監督氛圍，將對規范政策執行發揮促進作用。

二是采用第三方評估。受政策執行環節較多，實際地理距離較遠等因素影響，上級行政部門難以對項目執行開展日常監管與評估；村干部因為受熟人社會“施政倫理”的影響，也可能在人員選配、服務執行等方面監管不足。對此，采取政府購買評估服務的辦法，由專業的社會組織定期開展項目檢查和評估，既簡便可行又有實際效果。調研中發現，由于第三方評估的到來，被抽查到的鄉鎮民政部門、村委會在服務自檢、制度自我規范、政策宣傳等方面都做了大量的準備和完善工作，客觀上起到了以評促建的積極效果。有位村會計說，“你們（第三方評估組織） 不來查，村子里沒人查。我們都一個村的，也不好說（批評）”。

（四） 降低對鄰里照護政策的過高期待

長期以來，農村養老事業一直以增加物質保障為主線，在服務保障方面存在較大的制度空白。當機構養老、社區養老、居家養老等服務保障尚未在農村落實，農村貧弱老人的種種服務需求未得到有效滿足的情況下，首批進入農村養老服務政策場域的“鄰里照護”便成為面對所有服務需求的唯一政策工具。當服務效果有限的“鄰里照護”應對多樣而繁重的服務需求時，必然會產生難以克服的種種局限。也可以說，受助人選有限、專業性不足、穩定性有限等問題不是政策設計自身的原因，而是政策實施范圍控制不當的結果。如果政策實施范圍控制得當，只讓鄰里照護承擔有限的服務內容，上述局限會大為消解。農村互助養老只是在國家福利政策難以覆蓋廣大農村的政策發展階段的權益之策。擴大受助人選，提高服務專業性和穩定性不是鄰里照護政策應當承擔的責任，這理應屬于國家正式照護機構提供福利服務的范疇。鄰里照護政策應當回歸其輔助性、有限性的福利供給角色。

調研發現，鄰里照護政策能夠有效滿足對“貧弱老人的日間探訪”，而難以滿足對“失能失智老人的照護服務”；可以有效提供“突發事件的應急幫助”，而難以提供“制度化的日常照料”。“專業化、職業化的機構養老”或者“家庭養老補貼政策”才是有效應對失能失智老人制度化照料服務的政策工具。因此，準確界定鄰里照護政策的適用空間，減少對鄰里照護政策的過高期待是解決鄰里照護局限的有效辦法。

總之，在對鄰里照護政策做出合理定位的基礎上，加大政策的資金扶持、技術培訓以及政策監督的力度可以有效克服鄰里照護的多種局限。●