全民閱讀工作法治化建設：價值意蘊與原則遵循*

朱茂磊 王子倫

（信陽師范學院 河南信陽 464000）

推進全民閱讀工作法治化建設是國家在2020年10月印發的《關于促進全民閱讀工作的意見》（以下簡稱《意見》）中提出的一項新命題。從全民閱讀目標的設立，到全民閱讀立法的開展，再到此次全民閱讀工作法治化建設命題的提出，標志著我國對全民閱讀及其促進機制認識的不斷深化。全民閱讀工作法治化建設的提出，既是新時代我國全民閱讀工作高質量發展的需要，也契合了我國文化法治建設不斷強化的基本趨勢。作為一項新命題，全民閱讀工作法治化建設的開展首先需要對該命題的價值意蘊有所認知和把握。同時，由于涉及面廣泛，全民閱讀工作法治化建設的推進還需要明確其應遵循的基本原則。這些內容，既關系到對全民閱讀工作法治化建設命題本身的理論闡釋，也影響著命題的有效實施。為此，文章試就我國全民閱讀工作法治化建設的價值意蘊及其基本原則做些探討，以期為我國全民閱讀工作法治化建設的開展提供有益參考。

1 全民閱讀工作法治化建設的價值意蘊

從發生學的意義上說，一項新命題的提出往往意味著命題所涉領域具有了新的情況、新的形勢，或出現了新的要求。而對于命題者來說，其所提出的新命題能否與已經產生的新情況、新形勢或新要求相適應，則在很大程度上取決于命題自身是否蘊含有適當的價值意蘊。顯然，命題的價值意蘊，既關系到命題本身能否成立的問題，也關涉外界對命題目的的準確認知問題。因此，解讀新命題的價值意蘊就成為認識和把握新命題的首要任務。具體到全民閱讀工作法治化建設，其價值意蘊可以概括為：

1.1 公民閱讀權利的強化保障

作為近代以來廣受認同并得到積極推行的社會和國家治理模式，法治的鮮明特質在于對公民權利的確認和積極保護。我國有學者早在20世紀80年代末就明確指出，法治的精髓是權利和自由。“無論古今中外,作為權利的自由始終是法的價值核心,是法律和法治賴以存在的邏輯前提?！盵1]全民閱讀工作法治化建設，是法治在全民閱讀工作議題上的具體展開，當然也遵循著權利保護這一法治的基本邏輯和核心精神。因此，對公民閱讀權利的保障是全民閱讀工作法治化建設的基本價值意蘊。這又具體包括：

1.1.1 一般公民閱讀權利的保障

現代社會，公民都具有平等的法律人格和地位，法律面前人人平等也是現代法治的一條基本準則。考慮到公民之間存在的實際差異，尤其是身心條件差異，可以把公民從整體劃分為一般公民和特殊群體公民兩大類。就全民閱讀工作法治化建設而言，其對公民閱讀權利保障的價值意蘊既體現為對一般公民閱讀權利的保障，也體現為對特殊群體公民閱讀權利的保障。

在一般公民層面上，其閱讀權利的保障主要通過整體性的法律機制來實現，如全民閱讀設施的建設與維護機制、全民閱讀資源的開發與供給機制、全民閱讀資源的流通與監管機制、全民閱讀資源的退出機制以及全民閱讀社會氛圍的營造機制等。這些法律機制的運轉，將從整體上為一般公民閱讀權利的實現提供堅實的軟硬件支撐。

1.1.2 特殊群體公民閱讀權利的保障

與一般公民相比，特殊群體公民往往在身心上面臨著特定的障礙或不便。因此，除了一般公民，全民閱讀法治化建設還必須積極面向特殊群體公民，將特殊群體公民閱讀權利的保障作為重中之重。這主要有：

第一，未成年公民閱讀權利的保障。未成年公民正處于身心的成長期，其價值觀、人生觀和世界觀也處在逐步形成的過程中。未成年公民的特點決定了對這一群體的教育和培養既具有重要的個體和家庭意義，也具有重要的國家和社會意義。因此，強化對未成年公民閱讀權利的保障不僅是重要的，還具有十分深遠的影響。在未成年公民閱讀權利的保障上，除了要有專門性的閱讀設施和有針對性的閱讀資源之外，還必須不斷強化對閱讀資源的監管，以達到使優質閱讀資源充分流通及劣質閱讀資源被及時清理的目的。在互聯網時代，尤其需要加強對各類網絡閱讀資源的監管。同時，未成年公民閱讀權利的保障還離不開對學校內外教育秩序的整頓。這其中的一項重要內容是把未成年公民從過于繁重的校內外學習任務中解放出來。除了社會公眾和教育主管部門采取的現有措施外，應該積極采取法治的方式來進行更有針對性的治理。

第二，老年公民閱讀權利的保障。與其他社會群體相比，老年公民大多已經脫離具體的工作崗位，個人社交空間也呈現不斷收縮的趨勢。因此，做好老年公民閱讀權利的保障，既是全民閱讀促進工作的題中應有之義，也是以實際行動來推動我國養老事業發展的具體體現。其中，老年公民閱讀權利的受保障程度則直接關系到他們能否擁有老有所樂的高品質生活。對于老年公民來說，對其閱讀權利進行有效保障的基本前提是要認真分析他們在閱讀方面面臨的現實障礙。在現代社會，老年公民面臨的閱讀障礙可能是多方面的，如行動障礙、思維障礙等，但技術性障礙對老年公民閱讀權利的實現則有著越來越凸顯的制約。在人工智能不斷介入對閱讀資源和閱讀服務的供給過程中時，這尤為明顯。有學者認為，在數字化和智能化社會，“數字弱勢群體”將成為新的弱勢群體類型，其權利的保障也將成為現代法治必須關注和解決的一個重要問題[2]。在數字閱讀和智能閱讀模式不斷發展的當下，老年公民無疑也將成為“數字弱勢群體”中的一員。因此，在老年公民閱讀權利的保障上，除了要依賴于上文提及的整體性法律機制之外，還應當采取有針對性的措施來解決老年公民在數字閱讀和智能閱讀時代所面臨的閱讀難題。

第三，殘疾公民閱讀權利的保障。對于殘疾公民來說，由于客觀存在的身心障礙，其閱讀權利的實現也面臨著更多的不確定性。在對殘疾公民的閱讀權利進行保障的諸多事項中，如何確保閱讀資源具有可及性和便利性是一個重點內容。閱讀資源的可及性，是指閱讀資源能夠到達殘疾公民并能為殘疾公民實際使用。閱讀資源的便利性，則是指閱讀資源不僅要有可及性，還要能夠以更為便利和適宜的方式被殘疾公民所使用。在殘疾公民閱讀權利的保障上，應在確保閱讀資源實現可及性使用的基礎上重點解決閱讀資源如何在更大程度上實現便利性使用的問題。對此，需要采取更多及更有針對性的舉措，如無障礙閱讀設施的建設與維護、特定類型（有聲讀物、盲文讀物等）閱讀資源的開發與供給等。此外，還要強化針對殘疾公民的志愿服務，盡可能為其閱讀行為的有效展開提供必要的指導和幫助。除了圖書館等公共文化服務機構人員之外，重點是要引導和強化社會性志愿服務力量的介入，從而為殘疾公民提供可持續的志愿服務。

第四，少數民族公民閱讀權利的保障。作為一項面向全民的事業，全民閱讀工作當然也包括針對少數民族公民的閱讀工作在內。因此，保障少數民族公民的閱讀權利也是全民閱讀工作法治化建設的重要價值意蘊之一。除了對閱讀權利本身的作用之外，做好少數民族公民閱讀權利的保障還具有重要的文化和政治意義。少數民族不僅是地理性和經濟性的存在單元，同時也是文化性的存在單元。而特殊的地理環境、風俗習慣以及民族演變則使少數民族的文化屬性更為凸顯。對于少數民族來說，其民族文化的傳承、延續和發展都有賴于閱讀行為的支撐。如果沒有廣泛和有效的閱讀行為的支撐，少數民族文化就難以具有鮮活的生命力，其傳承、延續和發展也將無從談起。從國家層面看，做好少數民族公民閱讀權利的保障也有利于維護國家文化的多樣性，充實和豐富國家的文化內涵。同時，對少數民族公民閱讀權利的保障還關涉少數民族公民民主政治權利的維護問題。作為參與國家政治生活并就國家政治生活提出意見和建議的權利（實際上不僅僅是提出意見和建議的權利，還包括合理意見和建議被采納的權利），少數民族公民民主政治權利的實現無不建立在有效閱讀的基礎上。對于經濟、文化以及教育條件較為落后的少數民族來說，這尤為如此。

1.1.3 常規時期公民閱讀權利的保障

根據時空環境和具體條件的差異，公民閱讀權利的保障可以進一步劃分為常規時期公民閱讀權利的保障和應急時期公民閱讀權利的保障兩種類型。其中，前者是社會和國家都處于正常運行狀態下的公民閱讀權利保障，后者則是社會和國家面臨突發事件時的公民閱讀權利保障。

在常規時期，由于社會和國家都處在正常的運轉狀態，公民閱讀權利保障的要旨在于其制度化、規范化和程序化。這也是常規時期全民閱讀工作法治化建設的題中應有之義。在具體的法律機制上，常規時期公民閱讀權利的保障也主要依賴于常見的整體性法律機制，如全民閱讀設施的建設與維護機制、全民閱讀資源的開發與供給機制、全民閱讀資源的流通與監管機制、全民閱讀資源的退出機制以及全民閱讀社會氛圍的營造機制等。這些法律機制從整體上為常規時期公民閱讀權利的保障提供了堅實的軟硬件支撐。當這些法律機制能夠正常和有效運轉時，常規時期公民的閱讀權利就能得到較好的保障。

1.1.4 應急時期公民閱讀權利的保障

從總體上看，公民閱讀權利的保障通常指的是常規時期公民閱讀權利的保障，但做好應急時期公民閱讀權利的保障也具有十分重要的意義。在應急時期，社會和國家在常規時期所具有的正常運轉狀態和秩序已經受到影響甚至被打破，公民閱讀權利賴以實現的資源和條件也往往處于限縮的狀態之中。有學者認為：“在緊急狀態中，接受法律授權的國家公權機構，應根據緊急狀態法和緊急狀態的具體程度，對人民生活和社會交往予以額外管制，從而也意味著權力之因事擴張，權利之因事克減?！盵3]因此，應急時期公民閱讀權利的保障在整體上面臨著范圍收縮和強度下降的雙重趨勢。同時，在應急時期，公民閱讀權利保障的制度化程度、規范化程度和程序化程度也都會出現克減。

應急時期的公民閱讀權利保障及其制度化程度、規范化程度和程序化程度雖然在整體上都會有一定程度的克減，但這并不意味著公民閱讀權利的克減是無條件的。相反，即使面臨著權利實現上的客觀障礙，對公民閱讀權利的克減依然需要遵循嚴格的條件限制。所謂權利克減的條件限制，是指公民閱讀權利的克減在范圍、程序以及具體方式方法上應該滿足的要求。強調公民閱讀權利克減的條件限制，也是全民閱讀工作法治化建設命題本身的內在要求。而對于特殊群體公民來說，其在應急時期的公民閱讀權利往往還需要得到強化性的保障，因為他們在這一時期的閱讀需求可能是不降反升的。正如有學者所指出的，不可克減的權利或者對權利克減提出明確的條件限制，是更加有利于保護少數人的權利的[4]。

1.2 公民文化權利的積極保護

保障公民的閱讀權利是全民閱讀工作法治化建設的基本價值意蘊，但全民閱讀工作法治化建設的價值意蘊卻不限于對公民閱讀權利的保障。在現代社會，公民享有的權利是多方面和多層次的，如政治權利、經濟權利、社會權利、文化權利以及生態環境權利等等。從閱讀對公民權利實現上所具有的基礎性作用來看，對公民閱讀權利的保障也都有利于公民這些權利的實現。從這個意義上說，全民閱讀工作法治化建設的價值意蘊就不僅僅體現在對公民閱讀權利的保障上，還包括對公民政治權利、經濟權利、社會權利、文化權利以及生態環境權利等權利類型實現的促進?；陂喿x所具有的直接文化功能，對公民文化權利的保障也應是全民閱讀工作法治化建設重要的價值意蘊。

有學者認為，公民的文化權利屬于復合型權利，包括文化自由權和文化受益權兩大方面，且兩者分別具有消極自由和積極權利的效力[5]。也有學者從視域融合的角度將文化權利界定為社會群體或者公民個體在文化領域中享有的參與文化活動、享受文化成果、保障文化權益的一種權利形態[6]。除此之外，還有學者認為公民的文化權利是能夠滿足個人精神需求的一種精神性權利，具體包括公民個人的表現自由、創造自由、發表意見的自由、追求精神愉悅的自由、語言文字自由以及文化娛樂自由等[7]。不難發現，學界對公民文化權利的理解是不完全相同的，其中既有分析視角上的差異，也有具體權利內容概括上的不同。就分析視角而言，既有相對宏觀維度上的認識，也有中觀和微觀層面上的把握。在筆者看來，無論是哪一視角或維度上的分析，都不能否認公民文化權利及其實現與公民自身所具有的知識、信息等之間的密切關聯。而對于公民來說，閱讀正是其獲取知識和信息的基本途徑。因此，公民的閱讀行為直接關系到其對知識和信息等資源的感知、理解和吸納，也直接影響到公民文化權益和文化利益的增進。顯然，除了保障公民的閱讀權利之外，全民閱讀工作法治化建設還具有增進和保護公民文化權利的價值意蘊。

1.3 公民閱讀義務的合理配置

在法治的話語體系中，權利和義務往往是一體化存在的。馬克思早就指出：“一個人有責任不僅為自己本人，而且為每一個履行自己義務的人要求人權和公民權。沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務?！盵8]對于公民個體來說，權利與義務的一體化存在意味著其既是享有權利的主體，同時也是承擔義務的主體。而在群體層面上，權利與義務的一體化存在則意味著公民權利的享有往往需要以其他公民對一定義務的履行作為支撐，反之亦然。具體到全民閱讀工作法治化建設，不僅包括對公民閱讀權利的積極保障，也包括對公民閱讀義務的合理配置。公民閱讀義務的配置，是指通過法律、政策等規范形式對公民提出具體的閱讀要求并配備相應的獎懲機制來作為公民閱讀義務履行的保障。

在公民閱讀義務的配置上，既要有面向全民的規則設計，也要有針對特定群體的制度安排。在全民層面，對其提出的閱讀要求主要是倡導性和促進性的，不宜在法律等規范框架中做強制性的要求。同時，為了提升全民閱讀的實效性，政府部門、圖書館等公共文化管理和服務機構應該致力于提供最優質的閱讀資源、最良好的閱讀環境和最高效的閱讀服務。不同于對公民提出的倡導性閱讀要求，政府部門、圖書館等公共文化管理和服務機構的上述義務則是硬性的，沒有變通和弱化的空間。對政府部門、圖書館等公共文化管理和服務機構提出的這些硬性義務要求，恰恰為針對公民的倡導性閱讀要求的實現提供了條件。在具體的規范類型上，對公民閱讀義務進行配置的制度形式主要體現為軟法。有學者對保障軟法實施的資源進行了專門分析，認為主要包括物質類引導資源、精神類引導資源和方式方法類引導資源[9]。在軟法對公民閱讀要求的規定上，也應該強化對這三類引導性資源的開發和使用，從而確保對公民提出的倡導性閱讀要求也能得到有效實施。

而對于特定群體公民來說，對其閱讀義務的要求既可以是倡導性和促進性的，也可以帶有適當的強制性。這里的特定群體公民，一般是指因特殊的工作崗位或義務要求而需要具有更多閱讀行為的公民，如公務員、各學段的受教育者等。作為承擔和履行公職的人員，公務員個人的閱讀不僅關系到自身，對其執行公務也具有重要影響。強化國家公務人員的閱讀義務也是建設學習型政黨和學習型政府的題中應有之義。在這方面，黨和國家已經建立了諸多保障制度，如機關定期學習、黨校集中研討等。但從現實來看，無論是對公務員提出的閱讀要求，還是公務員個人的具體閱讀行為，都還存在著形式主義現象。前者主要表現為重任務布置而輕任務完成監督，后者則集中體現為閱讀淺嘗輒止而非入腦入心。因此，對于公務員群體來說，保障其閱讀義務得到履行的關鍵是要建立具有可操作性的監督和激勵制度。對于各學段的受教育者而言，閱讀不僅是其作為公民應該承擔的社會責任，也是他們課程學習中的一項重要內容?？紤]到不同學段受教育者在個體和學習任務方面存在的具體差異，對他們做出的閱讀義務配置也是不同的。對于義務教育階段的受教育者來說，一方面是要適當增加閱讀性義務，另一方面則是要采取更多有針對性的措施將他們從目前過于繁重的校內外學習任務中解放出來。對于非義務教育階段尤其是高等教育階段的受教育者來說，總的趨勢是要強化對他們閱讀義務的履行要求及考核。在這方面，可以結合我國正在開展的高等教育改革實踐嘗試在學位授予的條件中增加閱讀方面的要求，并通過具有可操作性的具體制度安排來保障實現。這也符合教育部提出的“學生忙起來”“管理嚴起來”“效果實起來”等本科教育教學改革的基本精神。

1.4 國家文化權力的有效運行

作為最復雜的范疇之一，國家具有多方面的特征和屬性。在政治學的視域中，盡管不同學派和學者們對國家的認知并不一致，但都將國家集中理解為一種典型的政治現象，即圍繞政治權力（利）的分配、運行以及監督而產生的組織體?！皣沂且粋€權力的場域，其標志是使用暴力和威脅使用暴力?！盵10]在經濟學的視域中，國家則被闡釋為社會經濟的促動因素和社會財富的分配者。對此，有學者提出了“經濟國家”的概念，即“國家受經濟屬性的嵌入與公私融合的驅動,超越單純的政治主權組織而成為經濟、社會發展的內生因素與主導力量,在促進經濟、社會發展的同時亦引發自身的組織及行為變革”[11]。而黑格爾則將國家視為“倫理理念的現實性”[12]。顯然，基于觀察維度的差異，在對國家的具體認知上也會不同。實際上，國家不但有著鮮明的政治、經濟等屬性，還具有突出的文化屬性。黑格爾倫理理念型的國家認知觀念就已經揭示了國家的文化屬性。如果說黑格爾對國家文化屬性的闡釋還較為抽象的話，社會學家曼紐爾·卡斯特則是給出了非常直接和清晰的論述：“民族國家就是通過共同的歷史和政治規劃，在人們頭腦和集體記憶當中建構起來的文化共同體?！盵13]這就十分明確地指出了國家的文化屬性。

從功能實現的視角看，國家的文化屬性與國家的文化權相對應。國家的文化權，是國家在文化議題創立、文化價值觀引領以及文化資源開發運用等事項上的權力表現。國家文化權雖然在理論上可以進一步被劃分為宏觀層次上的國家文化權、中觀層次上的國家文化權和微觀層次上的國家文化權等類型，但從國家文化權的作用機理和實際運行狀態來看，微觀意義上的國家文化權是國家文化權存在的常態。也就是說，無論是國家文化權本身，還是這一權力背后的國家文化意志，其實現都需要以具體的載體、具體的形式來作用于具體的對象。就全民閱讀的促進工作而言，保障公民的閱讀權利和文化權利當然是其重要的價值意蘊，但也體現了國家的文化權和國家的文化意志。全民閱讀工作目標的設立及其法治化建設，不僅有助于國家成為政治民主國、物質豐富國以及科技先進國，也有利于國家成為文化繁榮國。

2 全民閱讀工作法治化建設的基本原則

全民閱讀工作法治化建設的原則是全民閱讀工作應堅持的原理或準則，而全民閱讀工作法治化建設的基本原則是全民閱讀工作需遵循的基礎性或本源性原理，是全民閱讀工作中法制規范構建、行為調整以及法律程序設置的決定性規則。對于全民閱讀工作法治化建設來說，這就需要對這項活動涉及的諸多原則進行區分，以明確其中的基本原則。在此部分，文章將在明確選定標準的基礎上對我國全民閱讀工作法治化建設應該遵循的基本原則做出具體分析。

2.1 全民閱讀工作法治化建設基本原則的選定標準

基本原則是相對于一般原則而言的，通常是能夠對事物發展起決定或關鍵作用的準則。具體到全民閱讀工作法治化建設，其基本原則的選定標準主要包括：

2.1.1 全局性

全民閱讀工作法治化建設是一項具有豐富內容的系統工程，涉及方方面面。法治建設是包括先定法制規范供給、法制規范實施以及對相關責任進行監督考核等環節在內的整體化過程。因此，構建規范和保障全民閱讀工作的法制規范、積極推動全民閱讀工作法制規范的有效實施以及強化對全民閱讀工作的考核監督，既是全民閱讀工作法治化建設的基本環節，也是全民閱讀工作法治化建設中的關鍵內容。這些基本環節和關鍵內容，具有全局性影響，并對全民閱讀工作的高質量推進起到根本的決定性作用。全民閱讀工作法治化建設的原則可分為一般原則、重要原則與基本原則等。如果說全民閱讀工作法治化建設的一般原則和重要原則都發揮的是局部性影響的話，全民閱讀工作法治化建設的基本原則就發揮的是全局性影響。這需要根據全民閱讀工作法治化建設的基本環節或關鍵內容對其需要的基本原則進行提煉。

2.1.2 現實性

全民閱讀工作法治化建設的基本原則，對全民閱讀工作法治化建設的開展起到了重要的價值指引和方法論作用。從這個意義上講，全民閱讀工作法治化建設的基本原則應是體現一定價值立場的范疇，以便于發揮其對全民閱讀工作法治化建設的評價性作用和改進性作用。但從實際來看，全民閱讀工作在我國并非新事物，而是一項持續性展開并取得豐富實踐成果的活動。作為國家提出的一項新命題，全民閱讀工作法治化建設自然蘊含著諸多新要求。全民閱讀工作法治化建設基本原則的選定，要求必須能夠充分呼應全民閱讀工作法治化建設蘊含的新要求。但全民閱讀工作法治化建設僅僅“向后看”是不夠的，還應該同時認真地“向前看”，立足于已經持續展開的全民閱讀工作實踐。因此，經選定的全民閱讀工作法治化建設的基本原則，一方面應該展現出超越現實的價值性，另一方面則應該體現出一定的現實性，尤其是要能夠回應我國全民閱讀工作中的顯著缺陷。

2.1.3 協調性

作為衡量事物的準則，標準有內容標準和形式標準之分。就全民閱讀工作法治化建設基本原則的選定標準而言，當然也應該是內容性標準和形式性標準兼具。全民閱讀工作法治化建設基本原則選定標準中的全局性標準和現實性標準雖然也帶有一定的形式性標準色彩，但它們更多具有內容性標準的屬性，主要體現的也是對全民閱讀工作法治化建設在內容方面的要求。作為選定標準在形式方面應該具備的特征，全民閱讀工作法治化建設基本原則選定標準中的形式性標準主要是協調性，即經選定的標準之間不能互相沖突而應彼此兼容，從而構成一個維度不同但又互為支撐的標準體系。

2.2 全民閱讀工作法治化建設基本原則的構成

根據我國全民閱讀工作的目標、實際以及全民閱讀工作法治化建設的精神要義，全民閱讀工作法治化建設的基本原則可以概括為以下幾個方面：

2.2.1 多規范類型協同原則

全民閱讀法治化建設的一個基本考量是將全民閱讀工作納入法治軌道，以法制的非人格化特征來保障這項工作的開展具有穩定性和程式化。因此，全民閱讀工作法治化建設的一項基礎性工作是構建能夠引領和規范全民閱讀的規范體系。

根據規范本身在性質、表現形式以及效力等方面的差異，現代社會常見的規范類型主要包括國家法制規范、政黨規范、宗教規范以及社會規范等[14]。具體到當下中國，國家法制規范、政黨規范和社會規范則是最主要的規范類型。國家法制規范是指由具有立法權的國家機關制定的普遍性行為規則，在具體的類型上又包括人民代表大會（含其常委會）立法、行政機關立法和具有立法地位的司法解釋等。政黨規范主要是由作為我國執政黨的共產黨制定的以調整黨內政治關系、約束黨內成員為目的的行為規則。社會規范，則主要是指由國家機關、執政黨以外的其他社會團體或組織制定的涉及本團體或組織成員權利義務的行為規則。由于國家機關和政黨本身的科層化特征，國家法制規范和政黨規范往往又具有央地或上下的分層性。具體到全民閱讀的促進工作，無論是國家法制規范，還是政黨規范和社會規范，都有發揮作用的空間。因此，在全民閱讀規范體系的構建上，須堅持多規范類型協同的原則。

強調多規范類型在全民閱讀促進工作中的協同，目的是在不同社會領域通過運用不同的規范形式來共同形成促進全民閱讀實施的合力。其中，國家法制規范因其具有的穩定性、明確性和普遍適用性而成為全民閱讀的基石性規范，其作用在于為全民閱讀的實施提供基礎性法治秩序框架。對于執政黨規范來說，其對適用對象提出的標準要求往往更高，自身也具有組織紀律這一更強的實施保障方式。因此，執政黨規范雖然主要面向的是黨內成員，但其在全民閱讀促進中的作用是不容忽視的。執政黨作為國家執政者的政治地位也決定了執政黨規范具有顯著的示范意義，能夠在全民閱讀的促進過程中產生以“局部”帶動“整體”的作用。在社會規范層面，由于社會團體和社會組織在現代社會中的廣泛存在，就使得這一規范形式擁有數量眾多的適用對象。通過對本團體或組織成員閱讀行為的要求，社會規范也能夠推動全民閱讀的實施。同時，在全民閱讀的促進工作中，主要依賴于非強制性資源保障實施的社會規范，還能夠對國家法制規范和執政黨規范在適用中留存的空白進行填充，彌補兩者的不足。我國全民閱讀工作法治化建設的推進，需要這些規范類型都能發揮作用并具有協同性。

2.2.2 法律實施優位原則

全民閱讀工作法治化建設，必須把全民閱讀法制規范的實施放在更加突出的位置。這既是全民閱讀工作法治化建設命題的基本邏輯，也是由我國全民閱讀工作的具體實際來決定的。法治建設，是將一定的法制規范運用于對特定社會關系的調整并進而構建相應法治秩序的過程。法治建設在內容上雖然也包括對相關領域法制規范本身的制定或修正（當該領域法制規范處于缺位或嚴重錯位時尤為如此），但更多指向的是先定法制規范的實施。從我國全民閱讀工作的實際來看，無論是作為全民閱讀工作法治化建設基礎的法制規范本身，還是法制規范的實施，都存在顯著不足。這里的“全民閱讀法制規范”，既包括直接以“全民閱讀”作為名稱的專門法律規范，也包括對全民閱讀的實施能夠間接產生支撐或輔助作用的其他法律規范，如公共圖書館法律規范、公共文化服務保障法律規范等。法制規范本身的不足主要包括規范的種類還不夠豐富、規范的調整內容存在空白點以及規范種類之間的協調性有待進一步提升等。法制規范存在的這些缺陷，當然也會直接影響到全民閱讀工作法治化建設的開展，但如果從法治建設的完整性來分析的話，我國全民閱讀工作法治化建設中法律實施不到位的情況似乎更為突出。也就是說，雖然我國現有的全民閱讀法制規范在種類和數量上與全民閱讀工作法治化建設的要求還存在差距，但現有的這些法制規范沒有得到有效實施的現象是更需要被關注的。

以全民閱讀法制規范中的省級層面立法為例，在我國31個省級行政區劃單位中已經有21個制定了相關立法。其中，廣東省、湖北省、貴州省、吉林省、河南省、遼寧省、江蘇省、四川省、黑龍江省以及寧夏回族自治區都以地方性法規的形式制定了專門立法。在暫時缺乏全民閱讀相關立法的地區中，部分地方已啟動了立法程序，還有部分地方雖未啟動立法程序但也出臺了相關意見、規劃或辦法。從總體上看，雖然國家層面上的專門性全民閱讀法制規范暫時還處于缺失狀態，但我國在省級層面上已經有了相當數量的全民閱讀法制規范。此外，我國深圳市、煙臺市、寧波市、常州市以及石家莊市等也都制定了全民閱讀方面的專門立法。顯然，對于這些地方來說，全民閱讀工作法治化建設中的“有法可依”問題已經初步解決，如何使這些法制規范得到有效實施便成為全民閱讀工作法治化建設的關鍵。因此，在我國全民閱讀法制規范已經具備相當數量的情況下，全民閱讀工作法治化建設就必須堅持法律實施優位原則。

2.2.3 以政府責任為核心的責任構建原則

全民閱讀促進工作，是以實現全民閱讀為目標的一項國家文化活動。這一目標的實現，既需要社會公眾和相關部門具有高度的行動自覺，也離不開明確的責任體系的支撐。全民閱讀的責任體系，是指全民閱讀相關主體在全民閱讀促進中的責任劃分及其相互之間的關系，主要由責任主體、責任性質以及責任形式等要素構成。作為一項涉及面較廣的活動，全民閱讀促進工作的責任主體也較廣泛，主要包括政府、國家舉辦或管理的公益性文化單位、社會文化組織以及社會公眾等。這些主體雖然在地位、性質以及具體作用等方面存在差異，但他們均是全民閱讀促進工作中不可或缺的活動主體，共同支撐著全民閱讀促進工作的開展。

在行政學上，“整體意義上的政府”往往指的就是“國家”，是“國家”在具體語用環境下的另一種表達。但從法學（尤其是公法學）視角看，無論是“整體意義上的政府”還是“微觀層面上的政府”，雖然都與“國家”相關聯，但它們與“國家”卻屬于不同的范疇。就國家而言，它既具有物質實在性，也具有理念或倫理上的抽象性，所表征的主要是國家作為政治主權具體承擔者的屬性。但對于政府來說，它主要是國家對國家權力作憲制性劃分之后承擔“行政權力”這一國家權力形式的組織，體現的是國家及國家權力系統本身的再分工。具體到全民閱讀促進工作，作為責任主體之一的“政府”當然也應主要從法學視角進行規范化理解，即層級化的國家行政機關及其系統（包括其公務人員）。這一層級化的國家行政機關及其系統，既包括國務院、省級政府、地市級政府、縣區級政府以及鄉鎮級政府這五類一級政府本身，也包括隸屬于這五類一級政府的眾多行政職能部門。國家舉辦或管理的公益性文化單位，主要是從經費或人事層面上予以界定的，是指其運行經費由國家財政進行保障或者其人事管理由國家予以統籌的組織，如公共圖書館、公共博物館等。社會文化組織，是除國家舉辦或管理的公益性文化單位之外其他具有文化職能或作用的組織類別。與國家舉辦或管理的公益性文化單位相比，自主性和自治性是社會文化組織最突出的特點。而社會公眾則是不特定多數群體，也是全民閱讀促進工作最直接的參與主體。

全民閱讀促進工作的持續和深入開展，離不開明確的責任體系的支撐。這就需要在政府、國家舉辦或管理的公益性文化單位、社會文化組織以及社會公眾等主體之間進行責任的劃定。就這些責任主體而言，公共圖書館等國家舉辦或管理的公益性文化單位是全民閱讀環境、設施以及資源的直接提供者，是全民閱讀促進工作中的基本責任主體。社會文化組織也發揮著類似于公共圖書館等國家舉辦或管理的公益性文化單位的功能，但其更多體現的是一種填補作用。從這個意義上說，社會文化組織是全民閱讀促進工作中僅次于國家舉辦或管理的公益性文化單位的重要責任主體。至于社會公眾，既是全民閱讀促進工作成效的主要享有者，也往往是全民閱讀促進工作中的具體義務承擔者。顯然，無論是國家舉辦或管理的公益性文化單位，還是社會文化組織以及社會公眾，在全民閱讀促進工作中承擔的都是局部環節上的有限責任，這與政府在其中近乎無限的責任具有本質差別。就政府在全民閱讀促進工作中的近乎無限責任而言，政府為民服務（包括文化服務）的性質是法理基礎，政府占有龐大社會資源的條件是現實依據，政府作用體系與方式的豐富則是有利因素。同時，我國現有的全民閱讀立法也確立了政府主導的全民閱讀促進原則[15]。因此，在全民閱讀促進工作相關責任的構建上，應堅持和體現以政府責任為核心的責任構建原則。

2.2.4 國家統一要求和地方特色兼容原則

與其他社會規范類型相比，法制規范具有顯著的普遍性和同一性特征。法制規范的普遍性，是指其在適用對象上具有廣泛性，除針對特定社會主體的少數立法以外，大部分法制規范都以全民為調整對象。法制規范的同一性，則是指立法在對相關社會主體權利義務的配置上一般具有標準的統一性，不因相關社會主體自身存在的外在差別（身份、性別、宗教以及教育程度等）而區別對待。就全民閱讀工作法治化建設而言，其最基本的精神要義是以法制規范來保障這項活動開展的制度化、規范化和程序化。因此，作為面向全民的一項活動，全民閱讀工作法治化建設首先意味著活動內容具有統一性的要求，不因地區或人群而存在差異，尤其是基礎性和關鍵性的活動內容?！巴七M基本公共服務均等化，是‘以人民為中心’發展思想的具體體現，也是新時代提高保障和改善民生水平、實現人民群眾對美好生活向往的必然要求?！盵16]公共文化服務既是國家公共服務的組成部分，又對其他國家公共服務具有促進和支撐作用。在新時代人民美好生活需要日益增長的背景下，推進基本公共服務均等化也越來越多地體現為推進公共文化服務的均等化。作為我國文化建設的一項重要內容，全民閱讀促進工作承擔著推進公共文化服務均等化的職責，全民閱讀工作法治化建設也必須體現國家推動公共文化服務均等化和統一性的意志和要求。

全民閱讀工作法治化建設對國家統一性要求的貫徹，集中體現為中央立法對全民閱讀工作的統一規定。但根據我國的立法體制，地方也享有一定的立法權，地方性法規、地方政府規章等地方性立法也是我國全民閱讀工作的重要法律淵源。對于地方性立法來說，最核心的一項要求是具有地方特色。“地方立法所以要體現地方特色，是由地方立法的特性決定的。沒有地方特色，地方立法就失去其存在的價值。”[17]這就要求地方性立法在對全民閱讀工作進行規定時，應在符合法律和行政法規等上位法規定和基本精神的前提下把地方特色的彰顯作為一項基本任務。而從實踐來看，缺乏地方特色是我國全民閱讀的相關地方性立法較普遍存在的一個現象。以公共圖書館立法為例，我國現有的地方公共圖書館立法的特色并不鮮明，反而存在趨同化現象[18]。這種地方特色缺乏或地方特色未充分彰顯的地方性立法，既減損了地方立法的效用，也浪費了寶貴的地方立法資源，是要予以避免的。因此，全民閱讀工作法治化建設，一方面需要認真考量國家的統一性要求并在立法中進行明確，另一方面也應允許地方在不抵觸國家統一性要求的情況下在地方性立法中做出具有地方特色的制度安排。

3 結語

全民閱讀工作法治化建設命題的提出，旨在以法治的思維和法治的方式來保障全民閱讀工作的制度化、規范化和程序化開展。全民閱讀工作法治化建設的推進，首先需要明確其價值意蘊和應遵循的基本原則。文章分別對此進行了深入分析和探討，以期有助于我國全民閱讀工作法治化建設的開展。除此之外，我國全民閱讀工作法治化建設還需要關注的另一個重要課題是這項活動在當前的重點任務，這主要包括夯實全民閱讀工作法治化建設的國家法制規范基礎、強化對全民閱讀工作法治化建設的宣傳和闡釋以及構建全民閱讀工作法治化建設的有效監督機制等。這些都關系到全民閱讀工作法治化建設的有效開展，也都有必要做進一步的探討。

（來稿時間：2021年2月）