對統計行政處罰裁量基準的思考

□ 孫瑋蔓

統計行政處罰權作為統計行政權力的重要部分，在統計工作中發揮著重要法治保障作用。“一切有權力的人都容易濫用權力”，如何更好的行使統計行政處罰權，對于維護統計工作的權威性、嚴肅性發揮著重要的作用。近年來在對企業統計違法行為做出行政處罰時發現一些問題，如A 企業和B 企業違法比例同樣為10%，但是企業規模不同，同樣的違法數額比例造成的違法數額差距很大；如同樣的違法比例，A 企業因為新任職統計人員未參加過培訓造成初次報錯，B 企業對統計工作重視程度不夠，隨意填報造成差錯。檢查中發現的不同違法情形對案件的處理會造成困難，如何綜合考量統計違法行為的事實、性質、后果、情節和改正措施等因素，做出合理合法的行政處罰決定，是考驗統計執法人員和統計機構的重要問題，是推進依法行政、依法治統的重要理論和實踐問題。因此，對行政處罰裁量權的思考和探討很有必要。

|行政處罰裁量基準制度的作用和意義

《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國統計法》和《中華人民共和國統計法實施條例》是統計行政處罰的主要法律法規依據，但是其中對于行政處罰數額和幅度的規定較為寬泛，規定了處罰幅度，但是無法實現具體細化處罰內容。例如《統計法》中規定的一千元以下、一萬元以下、五萬元以上二十萬元以下的罰款幅度，使得行政機關有較大的裁量空間。統計行政處罰裁量權的強大，可能存在隨意甚至專斷的可能。那么規范和約束自由裁量權的行使，對統計行政處罰自由裁量的基準制度的規制就有了現實必要性。2014 年印發的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度，亦為統計行政處罰裁量基準提供了明確理論支撐。

裁量基準是指行政機關頒布的、以細化行政裁量標準為目的、為行政機關提供行動之實體和程序要求的內部規范性文件。發揮裁量基準制度的規范作用，對適用統計法律法規起到了很大幫助。統計行政處罰裁量基準對統計法律法規較為寬泛的規定進行了細化明確，提供了指導性的標準。江蘇省統計局2014年印發了《江蘇省統計行政處罰裁量基準》，并于2021 年進行了修訂，一是對行政處罰尺度進行了細化，通過對處罰幅度的分解細化控制和減少統計行政處罰的隨意性，促進公平、公正行使自由裁量權，改變單純憑經驗、憑感覺辦案的狀況，保護行政相對人的合法權益，維護了法律的嚴肅性。二是提高了行政執法效率和水平，依托裁量制度對行政處罰幅度的細化，行政處罰決定更能得到被處罰人認同，一定程度分擔司法控制自由裁量權的重負，有效減少處罰爭議和糾紛，有利于執法行為的一次性實現，提高統計執法效率。三是抑制執法腐敗現象。細化明確公開的裁量基準剛性標準，從執法源頭上規范監督統計執法行為，接受各方監督，抑制減少因考慮行政處罰相對人的社會地位、經濟情況、對當地經濟貢獻、政治背景等因素而產生的人情案與態度案，預防腐敗案件的發生。

|行政處罰裁量基準適用過程中存在的問題

統計行政處罰裁量基準為統計行政處罰裁量權的行使進行了規范和約束，但通過統計違法案件的處理實踐來看，裁量基準的適用過程仍存在一些問題。

（一）缺少對裁量基準不作為行為的監督制約

裁量基準是行政機關的內部規范，涉及公民、法人的權利義務，應屬于行政規范性文件。由于裁量基準不屬于法律法規和規章，在約束力、強制力和在對其監督方面，存在一些問題，裁量基準由于缺乏法律責任，無法進行司法救濟和監督，一般不作為審理案件的直接法律適用依據，意味著法院不會直接引用裁量基準條文內容進行判決，裁量基準能否執行到位取決于執法機關的自覺和內部監督，如不按照裁量基準執行，行政相對人缺少法律上的救濟，無法通過有效的司法手段來確保執法機關對基準制度的執行和落實。

（二）裁量基準存在僵化使用情況

制定裁量基準并不是要消除廣泛的自由裁量權，而是為了能夠控制自由裁量權的行使。但是裁量基準的規則化標準，現實中容易造成執法人員把遵守規則當成目的，忽視執法活動更重要的價值追求，減少執法人員的能動性，單純執行規則又會導致新的不平等。例如提供不真實統計資料的，如果按照違法比例為依據制定裁量基準，對不同規模的企業將帶來不公平的結果，大中小微不同規模企業的同比例誤差對本地區統計數據的影響存在較大差別，僵化的按照裁量基準誤差比例進行處罰，會產生不公平的處罰結果。同時，裁量基準規定由于無法事無巨細，無法通過裁量基準進行一一明確，未明確的內容僅因為未規定而不予考慮，也是僵化使用裁量基準的表現。

（三）統計人員執法能力和素養仍需提高

結合統計執法證考試內容來看，國家統計執法證考試主要為基本的執法理論知識和相關程序性規范，對于知識廣度的要求大于深度，而執法的能力和素養還需要大量的實踐與學習，如何把握與違法事實情節相關的因素和酌定情節，把握自由裁量的幅度更需要執法人員掌握。尤其與法定情節相比，酌定情節更需要執法人員公平權衡，如果執法能力和知識水平不夠、道德水準不高等，對自由裁量基準制度的把握不足，很容易造成權力的濫用和裁量的不公。

（四）統計行政處罰裁量標準不統一

由于目前裁量基準沒有明確的設立原則指導，對于制定主體缺少明確的規定，理論上認為有統計行政處罰權的縣級以上人民政府統計機構都有權利制定認為符合當地情況的裁量基準。通過統計行政處罰的裁量基準制定情況的查詢了解，除各省自行制定以外，有部分地級市單獨制定，亦有縣級人民政府統計機構制定的裁量基準。不同主體對裁量基準內容和程序的把握存在差異，裁量基準的水平可能參差不齊，造成裁量標準矛盾和不統一。過度規則同質化固然不好，而差異化明顯又會帶來同案異罰，損害法治權威性的可能。

| 統計行政處罰裁量基準適用途徑

為進一步規范統計行政處罰裁量基準適用，行使好統計行政處罰自由裁量權，提高依法行政能力，提出如下幾點建議。

（一）提高法治素養和統計執法水平

良好的法治素養是正確履行統計法治職能的保障。通過組織集中學習和自學相結合，簽訂承諾書等形式加強法律學習，強化執法工作廉潔紀律意識，強化法治擔當；統計行政處罰權作為統計工作監督利劍，對于行政處罰及裁量權的行使尤為重要，執法過程中既要重程序，亦要抓實體，執法理論學習之外強化通過以老帶新，實踐觀學、交叉互學等方式加強統計執法實踐能力；打通與統計專業壁壘，通過參與專業處室數據核查，參加專業培訓會，開展處室輪崗等方式加強統計執法人員統計綜合能力提升；充分調動專業處室人員參與執法證考試，補充執法人員專業力量。

（二）建立健全行政執法監督體系

強化執法監督的內外監督，完善監督機制，加強行政執法三項制度落實。嚴格貫徹落實統計執法事前事中事后公示，接受公眾監督，推動行政權力在陽光下運行；建立律師顧問審查制度，形成法律部門日常監督，法律顧問日常審核和專業監督；針對爭議案件、案件減輕、從重情形堅持重大案件審核制度，發揮集體決策作用，落實法律部門和律師顧問出具意見，黨組會討論和集體協商，防止因個人因素導致處罰的片面和錯誤，尤其對自由裁量的具體考量因素，進行明確說理，減少有失公平的行政處罰案件發生，確保案件的公正性，有助于更好實現統計行政處罰的教育目的。

（三）推進統計行政處罰裁量指導案例制度

為保持裁量基準的相對穩定性和適用的連續性，對同一類統計違法行為的認定和處理要有相對統一的標準，這樣才能有效促進平等與公平，增強統計執法行為的說服力和威懾力。雖然我們不是判例法國家，但是典型案例仍然可以發揮積極的參考作用和保持法律適用的穩定。通過對各級統計機構案例的收集、篩選以及綜合分析，梳理在行政處罰過程中值得肯定及探討的行政處罰案例，針對典型性、案件疑難復雜、具有指導作用等條件進行篩選整理為指導案例，在省級范圍內每年出臺執法案件匯編，可發揮典型案件的警示作用，各地在處理類似案件、作出行政處罰決定時，亦可參照適用。結合各省實際情況，在保持與其他經濟差別較大省份行政處罰情況差異性前提下維護裁量基準適用的穩定性和相對統一性。

（四）探索裁量基準的法制化道路

裁量基準作為規范性文件，通過裁量基準法制化探索，可進一步保障執行的強制性，通過地方性法規或地方規章的形式將基準內容法制化，能較好的保障裁量基準的有效實施，形成良好的地方法治環境。行政處罰適用依據應保持整體的嚴肅性，不宜各地過分細分，以江蘇省為例，裁量基準的各地差異主要表現在南北經濟水平的差異，但是并不需要以各地級市分別設置裁量基準來進行區分，省級根據各地經濟發展水平制定省級規章，同時結合相應的判例指導，各地行政處罰案件應能體現出較好的穩定性和公平性。