我國突發公共事件應急財稅法律制度研究

李芳恬

（鄭州大學 法學院，河南 鄭州450001）

經歷了“非典”、汶川大地震、甲型H1N1流感等重大突發公共事件的考驗，我國在處理突發公共事件方面的應急反應能力和抗擊重大災害能力得到了顯著提升，應急財稅法律制度也在不斷地完善和進步。在新冠肺炎病毒席卷全世界的2020年，中國迅速控制了國內疫情蔓延惡化，及時發揮應急財稅法律制度的保障作用，出臺各種財稅政策，積極挽救經濟衰退，最大程度地降低了疫情對國家、社會和人民生活各方面的沖擊，并取得了顯著的成效。面對干擾社會運作、影響經濟發展的突發公共事件，再次展現出了中國特色社會主義的制度優勢和治理能力，一套成熟的、系統的應急財稅法律制度能夠幫助國家安定大局、統籌規劃、合理應對各種突發公共事件，保證國民經濟的平穩運行和社會秩序的正常運作，并且能為災后重建積蓄能量。然而在這次疫情中，我們仍能發現國家突發公共事件應急財稅法律制度中的不足之處。為了最大程度降低各種未知的突發公共事件帶來的負面影響，需要完善應急財稅相關立法，加強配套制度建設，構建起系統完備、科學規范、運行有效的突發公共事件應急財稅法律制度。

一、突發公共事件應急財稅法律制度的重要性

（一）為應對突發公共事件提供資金保障

突發公共事件因其具有突發性、不確定性、公共性、危害性、多樣性的特征，在短時間內會危及到公共安全，造成或可能造成人員傷亡、財產損失、生態環境破壞等嚴重的社會危害。①錢淑萍．論突發性公共事件的應急機制及其財稅對策［J］．審計與理財，2008（12）：29－30．一旦有重大突發公共事件發生，對整個社會和國家來說都是一場巨大的考驗，而化解這場考驗的前提是國家必須具有充足的財力作為保障基礎。財稅法調整著一個國家的財政收支關系，規定了具體的公共應急財政支出，國家財政依法發揮其應對突發公共事件的保障作用。政府通過應急財稅法律制度儲備、調集各種財政資金和資源，為應對突發公共事件提供充足的資金支持。

（二）為維護經濟平穩運行提供解決方案

由于市場逐利的本性，突發公共事件對經濟造成的損害難以通過市場解決，而政府財政具有公共屬性，能提供公共服務，所以，當突發公共事件影響經濟正常運行時，政府財政就責無旁貸地肩負著應急處置的重任。為了減少突發公共事件對國民經濟造成的損害，國家會及時地依據應急財稅法律制度，運用相關的宏觀調控手段對經濟進行調節，通過具體的調控措施對經濟運行進行必要的干預，避免突發公共事件給經濟帶來重創。應急財稅法律制度中維護經濟平穩運行的調控手段通常包括擴大財政支出、增加社會總需求、通過轉移支付形成定向補貼、利用減稅及稅收優惠的方式增加居民可支配收入等，這些調控措施可以促進社會供需平衡，使社會經濟平穩運行。①丁 蕓．新冠肺炎疫情中的財稅政策思考［J］．群言，2020（5）：14－16．

（三）為恢復社會有序發展提供法治保障

社會的有序發展需要法治保障，面對突發公共事件對人們生活和社會秩序造成的沖擊，應急財稅法律制度不僅是抵御災害的必要措施，也是進行災后重建的必要保障，對減少突發公共事件造成的損害以及恢復社會秩序起著至關重要的作用。在災害抵御期，政府依法通過救災資金的籌集、物資儲備、救災款物的管理審計、財政補助、財政貼息、轉移支付、減稅降費等措施發揮應急財稅法律的保障作用；在災后重建期，政府依法通過降低稅率、免稅、增加抵免和稅前扣除、進行貸款貼息和擔保等稅收手段減輕受突發公共事件影響的企業和個人的負擔，引導企業復產復工，增加抗風險的能力，刺激消費和投資，擴大就業，提升經濟的發展動力，促進社會平穩運行，恢復社會發展活力。②席衛群．應對突發公共事件的財稅政策研究［J］．財政科學，2020（5）：14－25．

二、我國突發公共事件應急財稅法律制度存在的問題

（一）應急財稅法律體系不健全

2003年“非典”過后，我國逐步開展了突發公共事件應急財稅立法工作，對應急財稅法律制度加強重視并先后頒布實施了《突發公共衛生事件應急條例》《突發事件財政應急保障預案》《國家突發公共事件總體應急預案》以及《中華人民共和國突發事件應對法》等專門立法。除了專門立法，我國應急財稅法律法規還散見在《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）《中華人民共和國稅收征管法》（以下簡稱《稅收征管法》）等相關法律條文以及一些短期性、臨時性的財稅政策中。我國的應急財稅法律制度是國家在處理突發公共事件的經驗教訓中不斷制定和改進而形成的，其中存在著某些不足之處：一是我國突發公共事件應急財稅法律制度尚未系統化、體系化，存在著碎片化、條塊化的表征，影響了應急財稅法律制度應對突發公共事件的效率，不利于國家應急管理能力的發揮；二是我國在處理突發公共事件時多依賴于短期性、臨時性、突擊式的財政政策，長期有效的應急財稅法律法規仍有欠缺，甚至會出現短期性政策缺乏法律依據的情況，不利于財稅法治的建設；三是從現實情況來看，全球內各類公共事件頻發，重大突發公共事件在全球化進程的作用下影響更加廣泛，加之社會變遷導致的更加復雜多變的局面，制約了當前應急財稅法律制度應對突發公共事件的及時性和有效性。總體來說，我國現行突發公共事件應急財稅法律尚未形成系統完備、科學規范、運行有效的應急財稅法律體系，法律的集成效應沒有充分發揮出來。③郭 鋒．構建我國疫情防控法律體系的探討［J］．財經法學，2020（3）：3－19．

（二）中央與地方的應急財稅事權與支出責任不明確

在突發公共事件的應急處理中，各級政府的應急事權和支出責任的法律配置是應急財稅法律機制中的重要內容，影響著國家應對突發公共事件的應急管理能力和治理效率。在應急事權方面，我國現行應急財稅法作出了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”的原則性規定，強調在中央政府統一領導基礎上的綜合協調、分類管理、分級負責，并最終落到屬地管理的事權分配方式。④陳體貴．突發事件中事權與支出責任的法律配置——以抗擊新冠肺炎疫情為視角［J］．地方財政研究，2020（4）：54－63．除此之外，還規定了各級政府在應對突發公共事件時的事前監測、事中處置、事后重建等具體責任。但在支出責任方面，相關應急財稅法律僅做出了“保障突發事件應對工作所需經費、保障人民基本生活需要”這樣籠統性的要求，并沒有按照各級政府的能力和資源、實際財力等要素來合理分配應急財稅事權和支出責任，容易導致中央與地方政府應急財稅事權與支出責任界限模糊、責任分配不明確、各級政府之間事權和支出責任同質化。尤其在分稅制實施以來，相當一部分支出責任下放給了地方，導致地方在應對突發公共事件時的財政投入明顯不足，造成地方政府的支出責任和財力不匹配，以至于地方政府無法在突發公共事件發生時提供及時、有效的財政保障，嚴重制約了財稅法在突發公共事件中的資金保障和經濟維穩作用的發揮。

（三）預備費的提取比例不達標以及管理模式不合理

我國《預算法》規定了各級一般公共預算按照本級一般公共預算支出額的1%－3%設置預備費，用來應對因處理突發公共事件而增加的支出及其他難以預見的開支。預備費的設置為應對突發公共事件提供了公共財政保障，是應對突發公共事件最重要的財政工具，但在實際執行過程中預備費的提取卻往往未達標或占比較少。根據財政部公開的數據顯示，近年來中央預備費的金額固定為500億元，占本級財政支出比例在1%－2%間，且所占比例在逐年下降；地方預備費固定為900億元，但存在連續多年預備費占同級財政支出比例不足1%的情形，這種情形會大大削弱預備費的應急財政保障作用。同時，根據《預算法》的規定，預備費不能結轉到下一年累計使用，一旦有重大突發公共事件發生，就會導致預算可能提供的保障與實際需求不對稱，無法滿足應急資金需求，削弱預備費的應急保障作用。自2020年1月新冠肺炎爆發以來，我國各級政府加大應急財政支出，根據官方公布的數據顯示，截止到5月31日，全國各級財政共安排疫情防控資金達到了1624億元，這遠遠超過了政府每年提取的預備費總量。加之疫情過后亟需開展恢復工作，后續的疫苗研發和使用、困難群眾補貼、企業復工復產等等仍需國家投入大量的財政資金，國家財政承擔著極大的負擔。

（四）應急稅收措施不完善

我國現行稅法中應對突發公共事件的應急稅收調節手段單一且相關稅收征管措施也不盡完善。在稅收實體法方面，存在的問題主要表現在：一是現行突發公共事件應急稅法分散在增值稅、企業所得稅、土地使用稅等單個稅種的法律規定中，沒有形成系統化的應急稅收法律體系，不利于全面應對突發公共事件對社會各方面的沖擊，影響了應急財稅法律制度的有效執行；二是應對突發公共事件所采取的稅收優惠措施過于單一，優惠方式主要集中在直接減免、捐贈扣除和沖抵應稅所得，而退稅、投資抵免、虧損彌補等其他優惠方式則很少適用，不利于在突發公共事件影響下恢復社會的有序發展；①程 輝．疫情下發揮稅收支持作用的應對策略選擇［J］．財政科學，2020（05）：33－39．三是現行應急稅收措施在應對突發公共事件方面側重于災后救助而欠缺前瞻性。現行稅法對于先進的防災救災技術、物資設備、醫療新產品及新疫苗的適用等稅收優惠力度不足，不利于應急工作的開展和災害預防，缺乏預防災害稅收優惠政策，未能發揮財稅綜合協調的聯動作用。②夏杰長，蔣勵佳，李秋正．加快構建應對突發公共事件的財稅管理機制［J］．經濟研究參考，2020（09）：59－67．在稅收程序法方面，存在的問題主要表現在，我國《稅收征管法實施細則》中對既未規定統一的稅收服務流程也未按照受突發公共事件的影響程度分類納稅人的延期申報條件和程序，無法滿足其延期申報、延期繳稅的實際需要，只能按照特殊情況特殊辦理的方式來處理，納稅人的相關權益在特殊時期缺乏法治保障。

三、我國突發公共事件應急財稅法律制度的優化路徑

（一）建立健全應急財稅法律體系

建立健全我國突發公共事件應急財稅法律體系，應在突發公共事件應急管理過程中及時總結過往的經驗教訓，逐步構建起系統完備、科學規范、運行有效的應急財稅法律體系。首先，完善應急財稅法律法規需要加強對突發公共事件應急財稅領域的專門立法研究，全面梳理現有的應急財稅法律法規，整合零散化的條文律例，以保障應急資金充足、維護經濟平穩運行、促進社會有序發展為基本治理目標，系統規劃應急財稅法律制度框架，逐步推進完善我國的突發公共事件應急財稅法律制度。其次，要加強財稅法治建設，改變以往在處理突發公共事件時過度依賴短期性、臨時性應急財稅政策的方式。國家在應對突發公共事件過程中形成的治理效果顯著的應急財稅政策、經驗及辦法，應及時上升為法律規范，將普遍適用的應急財稅政策作為常態化的機制以國家意志進行規范性表達，使各項應急財稅政策能夠于法有據，為應對突發公共事件提供持久性、規范性指引。最后，要將社會環境變遷導致的突發公共事件治理難題、自然環境變化引起的不可抗力事件以及全球化影響下復雜多變的客觀情況納入立法考量，定期對應急財稅法律制度進行必要的調整，不斷適應客觀情況的變化，盡量減少法律滯后性帶來的負面影響，確保應急財稅法律制度能夠及時、全面、有效地應對各類突發公共事件。

（二）厘清中央與地方的應急財稅事權與支出責任

厘清中央與地方政府在處理突發公共事件時的應急事權與支出責任的法律配置是發揮應急財稅法律制度保障作用的重要內容，建立起一整套明確的突發公共事件應急事權、支出責任體制，有利于進一步提升國家應急治理能力和效率。首先，要合理分配中央和地方政府的應急財稅事權和支出責任。依據各類突發公共事件影響程度的不同，明確劃分中央與地方政府的應急財稅事權和支出責任，地方政府在自身治理能力和應急財力范圍內可自行應對的突發公共事件由地方自行負擔，超出地方政府能力范圍、無法自行應對的突發公共事件交由中央或由中央和地方一并承擔。①王 瑩．新冠肺炎疫情背景下的財政挑戰與應對［J］．地方財政研究，2020（04）：36－41＋53．其次，要分級確定地方各級政府的應急財稅事權與支出責任。根據突發公共事件的危害程度、影響級別、規模類型等要素在法律中明確列舉地方各級政府在事前、事中、事后各階段的應急事權和支出責任，落實屬地責任原則，在突發公共事件中嚴格做到一級政府一級事權、一級事權一級財權、一級財權一級支出責任。最后，要適當增加地方政府突發公共事件應急自主性，賦予地方政府根據當地實際情況有針對性地實施突發公共事件應急財稅措施的權力和在危機狀況、緊急事態下的應急處斷權，避免地方政府在突發公共事件應急處置中處于被動地位，以免延誤應急工作的開展、加劇突發公共事件可能造成的危害后果和損失。

（三）完善預備費管理機制

為了更好地發揮財政資金應對突發公共事件的保障作用，首先要合理設置預備費的法定提取比例，可以根據近年來應對突發公共事件的實際資金需求、各省份突發公共事件的發生概率和財政可承受能力等要素，科學合理地按類別和層次來設置預備費的提取比例，并適當提高預備費比例的上限和下限；其次，預備費可采取基金式的管理方式，每年足額提取預備費并將結余自動結轉至下一年使用，使預備費在相對平穩安全的年份里得到一定的積累，避免在應對突發公共事件時出現無法有效滿足實際應急資金需求的情況，為國家應對重大突發公共事件提供有力的財政支撐，確保各項預算資金和國家財政運行的穩定性；②張 萌．財稅政策應對新冠肺炎疫情的思考［J］．會計之友，2020（12）：151－156．再次，要拓寬預備費的資金來源，增加預備費的總量。除了提取法定比例的預備費之外，各級政府還可以按一定比例從每年的預算超收收入和財政盈余中提取適量資金，增加預備費總量，提高應急資金實力。最后，要合理安排預備費的用途，完善預備費的使用標準，規范預備費的使用程序，并加強民眾和社會對應急資金使用的監督，使預備費在應對突發公共事件時真正起到應急保障的作用。

（四）完善應急稅收法律法規

突發公共事件應急稅收實體法和應急稅收程序法要同步完善、互相配合，共同為國家應急處置提供法治保障，提升國家應急能力和效率。有關應急稅收實體法可以從三方面進行完善：一要完善專門的突發公共事件應急稅收法律，形成一套完整的、系統的、有針對性的應急稅收法律法規，以便在公共事件發生時能夠有效執行；二要增加應對突發公共事件的稅收優惠措施，使用調整稅率、減免稅、退稅、成本核算、稅項扣除、虧損彌補、投資抵免等多種稅收優惠手段對突發公共事件造成的負面影響進行調控，發揮應急稅收法律的保障作用；三要在突發公共事件造成影響的全過程中發揮應急稅收法律的作用，不僅要側重于災后重建，更要做好災害預防，增加災害預防稅收優惠措施。同時要對生產防災救災技術、產品和工藝的企業給予稅收優惠，鼓勵企業研發與生產防災、救災產品，對相關先進醫藥產業的發展提供相應的稅收優惠。在應急稅收征管程序法方面，要盡量簡化減免稅的審批手續和退稅流程，方便企業和個人在突發公共事件的特殊時期盡快享受到稅收優惠措施。①李 明，汪曉文．應對突發公共衛生事件的稅收政策探討［J］．財政科學，2020（02）：17－23．明確納稅人在突發公共事件時期的延期申報和延期納稅申請的特殊程序和條件，并按照突發公共事件的等級來規定不同的延期申報時限和流程，為維護納稅人權益提供法治保障，促進應急稅收法律法規的完善。

綜上所述，突發公共事件應急財稅法律制度是國家構建現代化應急治理機制中的重要一環，為應急處置突發公共事件提供了重要的財稅法治保障。我國應加快財稅體制改革步伐，建立健全突發公共事件應急財稅法律制度，形成一套系統完備、科學規范、運行有效的應急財稅法律體系，為國家應對突發公共事件提供重要法治保障。構建系統完備的突發公共事件應急財稅法律制度還需要加快理順中央與地方的應急事權與支出責任、改革應急財政資金中有關預備費的設置和管理、加快完善應急稅收法律法規，以提升財稅應急能力。應急財稅法律制度能夠為突發公共事件的防控和應對提供良好的財稅法治環境，能夠確保各項應急措施在法律的框架之下進行。因此，加強應急財稅法治建設，為應對突發公共事件提供堅實的法治保障，是當前以及未來需要加倍重視的一項工作。