深圳疫情防控之法治動員力

邵 鵬

在深圳，法治蘊于內而形于外，法治是深圳的胎記亦是深圳的血肉。深圳崇尚實干，法治不鼓勵空談;法治精神浸潤著深圳這座城市，成為深圳的生存基因和發展密碼，伴隨著深圳的一路成長。法治見證了深圳的輝煌，法治也一路成就深圳的輝煌。在四十多年的發展歷程中，法治建設為深圳奇跡提供了堅實的保障和強大的動力，深圳也成為中國特色社會主義法治極富營養的載體。得益于外部推力和內部蓄勢，立法、執法、司法、守法以及普法，各個環節同向發力；法治城市、法治政府、法治社會一體建設漸行漸穩、行穩致遠。

2020年初，新冠肺炎疫情的爆發突如其來。彼時，應對疫情防控是來不及充分準備的戰斗，深圳的生產生活秩序在陣痛后發生劇烈變化，開始了從猝不及防到措以致用的嬗變。戰“疫”當前，一座城市的法治能力、法治水平就像“洪水拍打的堤壩”直面挑戰。習近平總書記強調堅決打贏疫情防控的人民戰爭。[1]深圳戰“疫”，沒有暫停鍵，沒有休止符。動員全民抗“疫”，深圳展露出強大的能力，而法治所提供的堅實保障影響和決定了政府以及社會各個層面的動員能力。2021年，深圳已經構筑起外嚴防輸入、內嚴防擴散、嚴防再輸出的堅固防線。疫情防控對法治社會的韌性和耐受力進行了無距離碰觸和測試，超出理論推演之外對法治舉措的成效進行了真實評測，對立法、執法、司法、守法和普法各個環節進行了全面檢視。在全城動員抗擊疫情背后城市與社會不斷進行協調和自洽，[2]法治發揮動員作用的力量或直接或隱形，透析這股力量持久做功的機制對城市的治理會產生深遠的正面影響。

動員是指發動人們參與活動，動員力指的是發動人民群眾參與活動的能力。動員的過程由動因、動能、功能和效能等組成。動員的各個要素及環節緊密相扣，有效聯動，才能形成動員力。[3]法治動員力是法治在調動要素、資源應對事件處置，并在過程中實現行動有序和觀念融合的能力。戰“疫”中的法治動員力是法治發動群眾從而調動一切力量參與和配合疫情應對與防控的能力。法治動員力會反映和體現在最終被調度的資源和人員的數量及質量之上，會體現在事件和行為之上，表現為過程中的秩序和民眾的內心認同，隱現在過程中統計數據的物理變化之下；但歸根結底，法治動員力不完全等同于最終的作用力，法治動員力之“力”更在于積攢于制度慣性、體制機制、從眾行為背后的勢能，不僅在于當下的法治做功更重在前期法治建設的成效。

一、法治動員力之戰“疫”契機

在中國特色社會主義法治的整體架構之下，不同的城市同樣演繹了法治國家整體框架內的共性；雖然各有倚重之處，但究其實質不同或者說個性之處在于體現于過程中對法治進行主動敘述的意愿，體現在過程中依賴法治思維牽引下對法治方式主動進行調適和修正的自覺性。面對疫情，法治成為深圳的鮮明特征，市民對深圳戰“疫”的法治底色表現出了相當程度的認可。根據2020年4月進行的有效受訪樣本達10524個的統計調查顯示，①中共深圳市委黨校、深圳市建設中國特色社會主義先行示范區研究中心于2020年4月開展《群眾視角下的深圳戰“疫”》問卷調查。線上調查（網絡問卷調查）與線下調查（現場攔截訪問）兩種調查方式同時進行，共收集有效樣本10524個（其中線下調查完成有效樣本2525個）。有43.98%的深圳市民認為深圳抗疫實踐反映出的中國優勢體現為依法戰“疫”的法治優勢；而在疫情防控取得鞏固性成效后這種認可已經進入到日常。以此反推，法治動員力被疫情防控所激發是其現實契機，其所面對的時空環境是其可能受限所在。

（一）在治理現代化的格局下推進法治

宋代蘇軾在《思治論》中說：“犯其至難而圖其至遠。”[4]深圳的法治建設要立足于國家治理體系和治理能力現代化的俯角觀察之下往前縱深推進，立足于先行示范，要全面服務于中國特色社會主義法治的話語體系建設，避免為立法而立法、為執法而執法、為司法而司法。在國家治理體系和治理能力現代化探索過程中多頂層統籌、減少或避免技術討巧。

在后疫情時代或者疫情常態化調控的情況下，對于抗疫的常態推進也構成治理體系和治理能力現代化要求的題中之義；[5]而事實上對城市治理、國家治理而言，對于應急事件法治框架內的硬性規范和柔性調試需要齊頭并進，這二者之間的融通、互補與調和能測試出其在法治框架內的邊界感和民眾認可的閾值，這恰是國家治理體系和治理能力所需要的實踐智慧。

特區法規的制定既考驗立法的技術也考驗立法的智慧更考驗的是立法的態度，科學立法、民主立法、依法立法始終是立法的根本要求，立法謀求的不是單一點的強行突破，而應該是面上的整體聯動。執法與司法行為同樣需要快行快試、穩行穩試。法治城市的建設要開拓而不求打破，謀精細而不圖精巧，要先行而不搶跑，要示范而不失范。要在對中華優秀傳統法制文化、世界法治文明優秀成果兼容并蓄基礎上實現對中國特色社會主義法治話語體系的整體構建；既要實現法治建設本身的先行示范，更要實現以法治牽引政治、經濟、文化、社會、生態文明建設達成先行示范的先行示范。

（二）反危為機助升城市的法治涅槃

只有經過驗證的歷史方能脫胎于教訓從而升華為經驗。在法治戰“疫”中，法治城市建設突然以應急的方式被淬煉，成為教訓或是經驗就在于是否可以反危為機。可以預料的是，戰“疫”中的立法、執法、司法、守法、普法的相輔相成，過程中法治城市、法治政府、法治社會的互動必將形成很好的慣性，積攢更強勁的勢能，醞釀出最強加速度，將深圳的先行示范區建設推上更快車道。因此對于深圳法治城市建設而言，應從思想到行動，反疫情之危為法治之機。

應以道德滋養夯實法治社會的基礎。法律和道德從來不對立，法治與德治應該相得益彰。法律是成文的道德，道德是內心的法律。[6]疫情期間法治深圳所呈現的既是法治的標配也是道德的要求。在個體隱私權得以保障的情況下，確診病例的情況得以適度妥善公布，行程軌跡得以妥當公示；在合理的知情權得以保障的情況下，城市顯現極強的吸納功能，面對疫情的不確定性城市仍然張開懷抱；鄰里之間守望相助，返深人員在小區的居家隔離被最大限度的包容，歧視和排斥本身被歧視和排斥。這是法治與德治相互支撐的深圳表達，是戰“疫”過程中大面積的法治呈送和道德呈現。道德綁架雖然只存在于極為個例的細節之中，但它也可能蟄伏在民眾觀念的某個角落，法律法規、制度產品、政策供給以及政府行為可以阻斷道德綁架可能被送達的路徑，不為其提供可能生存的空間和養分。因此在疫情防控過程中以及未來，深圳需在依法治市與以德治市相結合的背景下更加注重法治與道德的互動。

要以深入到城市毛細血管的細致來鋪陳法治社會的育成方式。疫情防控重新定義了市民生活和相處方式，這種重新定義涵括了道德的生長，也包含了法治的創新和調整。從工作生活、家居社區到生態環境；覆蓋社區黨建、社區互助、義工志愿、社區養老、日間照料，鄰里關系、物業管理。全民守法、創新普法與傳統的回歸和價值觀建構的融合。這也是法治城市建設面臨的深層次課題，挾疫情對法治社會的沖刷之勢，法治政府、法治城市自上而下的作用，在一體建設的同時互相做功，法治社會反哺法治城市的場景借機可以加速形成。

二、法治動員力之戰“疫”方案

從被動應急反應到疫情常態化防控，當前疫情防控已經常態化，勝利雖然可期，考驗依然還在；現階段對法治動員力的梳理、檢視，是戰“疫”過程中的自然警覺，是在回過頭看來時路時所作的查缺補漏，是反思。

（一）黨的領導在法治戰“疫”中發揮中樞作用

基于我國歷史傳統、文化傳承以及地緣特點等各種因素使然，中國特色社會主義法治呈現出與國情相結合的明顯特色，這其中就有對于國家權力運轉的中國智慧、中國方案。中國共產黨的領導是我國法治建設中至為關鍵的頂端環節。中國特色社會主義法治對法治引導功能邏輯實現所要求的穩定性與因此可能接踵而至的僵化、不靈活，在二律背反之上施加了巧妙的調和，這種調和恰好呼應了中國特色社會主義法治的“特色”，恰恰因為特色所在，所以正好是其明顯優勢所在。

我國憲法正文的第一條內容中規定了中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。黨發揮的是總攬全局、協調各方的領導核心作用，要求堅持依法治國基本方略和依法執政基本方式，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作。[7]在深圳戰“疫”過程中，中國特色社會主義法治中黨的領導的優勢得到了充分的體現。

在深圳市委的堅強領導之下，第一時間組建深圳市新型冠狀病毒肺炎疫情防控指揮部；第一時間組建疫情防控工作法律服務組，為全市依法防控疫情提供法律意見和法律服務；第一時間成立由社區黨委、社區警務室、社康中心組成的“三位一體”防控小組，將基層防控牢牢圍合在法治軌道以內；第一時間組建24小時運作的 “密切接觸者核查小組”，最大限度依法遏制疫情擴散。而在上述的第一時間亮相的動作中，疫情防控指揮部發揮了關鍵的中樞作用，法治起到定位和糾偏作用，發揮了監督作用。法治思維從這里開始層層傳導，法治方式逐級實際運作但又可以快速靈活進行調適，法治的引導功能和黨委領導有機結合并重新賦值。黨委的領導賦予了中國特色社會主義法治以形式，同時又成為中國特色社會主義法治的內容。

黨委第一時間的法治回應以及過程中第一時間的調適促生了健康的法治城市、法治社會。無論是民眾對于法治戰“疫”效果的認可，還是民眾對于法治戰“疫”的積極融入，都是對于黨委領導這一法治特色的正面回應。法治社會對于戰“疫”的回應是基于法治判斷后的整體回應，是法治在修補短板，治愈破窗效應后正向催生出來的從眾行為。這種對從眾行為的引導、對集體意識的有意塑形，一方面是法治社會自我成長的實現，[8]是在沿著法治軌道順利滑行后社會整體聯動的結果；另一方面是黨委中樞作用的發揮，是舉旗定向后整齊劃一的推進，法治城市和法治政府的一體建設，是法治規范、引導功能得以順利實現的關鍵。

（二）法治建設在法治戰“疫”中淬煉

法治的最大的考驗就是面對應急突發情況。于深圳而言，“法治城市示范”的定位要求深圳在戰“疫”中必須點亮法治的底色，得益于之前的法治城市示范建設為深圳戰“疫”積攢的法治底蘊，立法、執法、司法有條不紊高效鋪開，市民個體行為從日常在守法軌道上的穩步緩行發展為在執法與司法前行過程中的被卷入、被賦能并加速，法治社會進而對法治城市建設形成良好的反哺態勢。

密集進行的嚴格執法和高效展開的公正司法以大數據的方式鋪開，按生活經驗法則，以蓋然性優勢推斷，偶發性事件在這種大數據的呈現中會命中必然的概率，原本日常可能以意外事件形式被呈現出的法治運轉過程中的瑕疵會變得纖毫畢現、無所遁形。但當對法治戰“疫”的過去時進行結果倒推的時候，在民眾的法治記憶中卻很難發現前述瑕疵曾經成為過必然出現的大概率事件。

現實中現象級的呈現是法治在過程中被不可逆的喚起和增量推崇，法治在戰“疫”過程中扮演的是熵減作用；因此可以得出的初步結論是執法和司法行為在密集呈現的當時必然是小心謹慎的，在程序與實質正義的考量中必然是被仔細推敲過的。法治追求秩序價值，常規狀態向應急狀態的轉換、應急狀態向常規狀態的回歸以及二者的兼容不是對秩序的破壞和強行另建，它意味著秩序向秩序的平穩跳轉、過渡或者重構。

三、法治動員力之戰“疫”實效

數據反映出來的是效率和節奏，是法治城市各個鏈條各個環節運轉的速度和節奏，從速度和節奏中可以很合理、很清晰地看到法治在疫情防控中沉穩的應對和高效的推進。數據的背后則是個體的事件和行為，而事件發生的背后有其內在的法律邏輯，行為得以實施的背后更有執法和司法的慣性。這些事件和行為呈現出法治邏輯合理性的前提必然應是法治思維與法治方式作用于各個具體的節點，這些節點的疊加和串聯構架出在疫情防控過程中具象的法治深圳，這種對具象的演義和架構能力，這種被事件、行為和統計數據逆推出來的就是深圳法治在戰“疫”中的動員力。

（一）嚴格規范的執法為法治戰“疫”定調

對權力的尊重是行政權力行使時的下意識行為，權為民所用。2020年1月30日，深圳市衛健委在全國率先發布第一批確診病例的個案信息，信息中對確診患者的隱私信息完全屏蔽。[9]對隱私權的尊重是法治戰“疫”的冰山一角，在規范嚴格的程序和外觀之下是大批量的系列同類數據。截至2020年5月底，深圳衛生、環境監督執法部門共計查處涉及疫情防控的相關案件達491宗，其中無證行醫案件38宗。深圳城管高頻度組織涉食品安全執法，累計檢查攤點349334處。市場監管局組織涉疫防控醫療器械質量監管執法，檢查藥品生產企業22家、檢查醫療器械生產企業873家次，累計共檢查涉及防疫物資的市場主體18.8萬家次、藥品醫療器械相關單位3.6萬余家次，共辦理各類防疫物資案件96宗，移送公安部門6宗；公安系統查處各類涉疫治安案件460多宗、530多人。①數據資料均來自于深圳市建設中國特色社會主義先行示范區研究中心及作者對相關部門的調研。

行政行為的法治自覺得益于法治建設的前期成果，是法治思維與法治方式運用的慣性在應急狀態下的自然舒展；這種集體意識之下嚴格規范執法的法治主動為疫情防控定調。密集的嚴格規范執法行為既是法治動員力的外部表征，同時也是法治發揮動員作用以戰斗疫情，意圖牽引一切進而實現摧古拉朽的前浪和接力。

（二）公正高效的司法為法治戰“疫”護航

自2020年1月25日至5月底，全市共破獲涉疫網絡詐騙案510余宗，抓獲犯罪嫌疑人460名，繳回被騙資金人民幣1008萬元。累計受理拒不執行緊急狀態下命令案件110宗、阻礙執行職務案件17宗。[10]全市檢察系統提前介入各類涉疫情犯罪案184件，其中涉嫌詐騙案155件。全市法院共受理涉疫情案件1908件，其中民商事案件1028件、刑事案件82件、執行案件795件。深圳兩級法院依托“深圳移動微法院”微信小程序實現“云上”辦案，在疫情防控的關鍵期2月和3月在線調解案件15325件，通過多方視頻線上開庭2463次，移動庭審開庭839次，證據交換13198次，電子送達42364次。[11]

與立法和行政決策不同，司法需要以案件辦理過程輸出程序正義、以案件結果輸出實質正義或者互相滲透的形式傳遞出對民眾實現正向引導的信息。在應急狀態之下固根本、穩預期、利長遠是司法所面對的課題，現實的考驗是在疫情之下如何兼顧公平與效率，如何借助科技實現線下到線上的轉換；惟其如此，方可在保證公正的前提之下兼顧效率。結合數據、時限與結果進行反向推導，就社會秩序穩定、民眾心理安撫作用的發揮層面而言，公正與高效的司法在深圳疫情防控時實現了司法的職能歸位。

（三）及時有效的制度供給為法治戰“疫”賦能

在戰“疫”過程中深圳能夠點亮法治底色的倚仗就在于法治動員力運轉所依賴的制度慣性，在于立法的快速反應、制度產品的輸出本能，在于基于法治判斷后啟動的制度持續供給和路徑鋪設的意愿。按照法治的假定和判斷邏輯，戰“疫”在深圳自然地被依法啟動和全面鋪開，這是法治在面對緊急狀態時的本能被激發，是在突發事件應對、緊急狀態切換時城市所應具備的韌性。

2020年1月25日習近平總書記對于新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控作出“依法、科學、有序”的戰略部署。1月26日王偉中同志在深圳市委常委會會議暨市防控工作領導小組（指揮部）會議上作出“依法防控疫情”指示； 27日市司法局全面梳理政府在疫情防控中的法定職責、權限，出具關于保障疫情防控工作依法開展的方案。28日新冠肺炎疫情防控指揮部成立以統籌協調全市疫情的預防控制工作。深圳中院完成涉疫情犯罪、合同履行、房屋租賃、勞動爭議等14篇專題調研報告，制定了房屋租賃糾紛、勞動爭議案件等裁判指引，明確司法應對措施和相關案件裁判規則。市檢察院印發為疫情防控和經濟社會發展提供司法保障的意見。制度產品的供給在法治化的前提下迅速進入快車道。深圳在不同歷史時期出臺的制度，有的是創新、有的是鞏固，制度的破土出臺都契合了深圳的陽光和土壤，帶有鮮明的深圳個性，都圍繞著深圳的現實定位和未來愿景而展開，它們不是制造出來的，更像是自然生長出來的。這種自然生長的法治創造力為深圳的法治動員力貢獻了智慧和方案。比如，深圳市第六屆人大常委會在2020年2月11日迅速通過《關于依法全力做好當前新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，為實施疫情防控措施提供法律支撐。依法支持并授權政府采取必需的臨時性應急管理措施，授權各級疫情防控指揮機構可以代表本級人民政府根據疫情防控需要制定政策措施。規定可對小區、城中村、辦公樓封閉管理；因疫情防控需要通報相關人員個人信息的，要求對個人隱私信息進行加密處理。

《深圳經濟特區全面禁止食用野生動物條例》于2020年3月31日通過，并于當年5月1日起實施。規定最高可按貨值的30倍處罰非法食用野生動物及其制品的行為。同日通過并于當日施行的《關于保證〈中華人民共和國憲法〉遵守和執行的決定》，對“紅頭文件”做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”。為實現從源頭上防范和消除重大公共衛生安全風險，全面加強公共衛生領域相關法律法規建設，提升應對突發重大公共衛生事件的能力和水平，《突發公共衛生事件應急條例》于8月26日通過，《健康條例》于10月29日通過。一系列的立法制定和修改計劃在有條不紊地推進和落實。

（四）全面深度的法治宣傳和服務為法治戰“疫”接力

依法戰“疫”的意識在深圳基層深入人心，這與全面鋪開并扎根于基層的法治宣傳和司法服務密不可分。由402名律師組成的75個服務團，進駐全市74個街道和深汕合作區、662個社區提供法律咨詢服務。[12]而在律師服務團進駐之前，法治抗疫也一直在街道和社區平穩鋪開。抗疫過程中，普法宣傳和便民法律服務多措并舉，龍華區組建由律師志愿者構成的公益法律服務團，光明區組建“企業復工公益法律服務團”；鹽田街道的“磨破嘴角”口頭宣傳，梅沙街道的遠程視頻化解糾紛，福永街道的全天法律咨詢熱線；深圳國際仲裁院實現了網上立案、證據交換、調解，網上開庭的“信息化、一站式、全流程”非接觸式仲裁。前海公證處組織零跑腿、疫情不打烊，開啟“全年無休”工作制，實現365天公證服務不停步。行政復議機關采取復議申請郵寄提交措施，方便群眾不見面服務。

疫情防控期間，各類矛盾時有發生，深圳市各級人民調解組織、人民調解員堅守崗位化解糾紛。福田區在疫情發生后，迅速成立“12345熱線處理工作組”。南山區要求將特殊時期的矛盾糾紛化解在第一線，確保調解工作不斷崗。坪山區司法部門開啟在線云調解，調解員公告微信二維碼在線調解。寶安區通過思想勸導、心理疏導等方式化解情感家庭糾紛案件。互聯網+紛紛上線，從社區的多元糾紛調解、法律援助、公證服務、司法鑒定，到線上訴訟服務和網絡辦案。網上立案、網上查詢、網上開庭、網上調解，無論是線上還是線下，實現了法治一直在線，法治永不掉線。法治宣傳與服務從內容到細節到方式，都深度融入市民日常，保證了疫情過程中法治功能的正常展開和非正常狀態下的應急便利服務。

深圳戰“疫”中法治展露出強大的動員能力，法治動員力在戰“疫”中的表達隱現在數據之下的法治事件和法治行為之上，體現在事件和行為背后的法治思維與法治方式。在疫情防控形勢穩步向好的未來，或者在后疫情時代，深圳要在“雙區”驅動、“雙區”疊加下越行越快、越行越好，進而先行示范。深圳需要對法治戰“疫”中的經驗得失進行深度總結和思考，對制度和立法產出進行及時的立改廢釋，將經驗上升為規范性文件和法規進行固化的產品輸出。深圳要以法治城市的個體建設，繼續試驗以法治降低城市危險性、增強城市韌性、拓展城市耐受力的優質樣本，為中國特色社會主義法治建設發揮先行示范作用，為國家治理體系和治理能力現代化框架下的城市常態治理和應急管理提供范本，打造全球標桿城市樣本。