“十四五”時期終身教育面臨的主要問題與發展路向

李 捷,黃旭升

“十四五”時期是我國全面開啟社會主義現代化強國建設新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的首個五年。我國開始進入高質量發展階段,教育的戰略地位更加凸顯。在各級各類教育都進入內涵式發展的新時代,[1]終身教育發展也面臨著新挑戰和高要求。中共中央、國務院發布的《中國教育現代化2035》,為終身教育的發展明確了“構建服務全民終身學習的現代教育體系”的目標與任務。為實現這個長遠目標,需要立足當前,厘清終身教育面臨的挑戰與存在的不足,貫徹落實黨中央關于“十四五”時期教育改革發展的決策部署,推動終身教育高質量發展。

一、“十四五”時期我國終身教育發展的時代背景

(一)經濟高質量發展的要求

“十四五”時期我國進入新發展階段,在全面建成小康社會和加快推進社會主義現代化建設進程中,我國經濟進入高質量發展階段。經濟發展方式轉變、產業結構調整升級、創新驅動發展戰略的實施以及建設更加有序、文明、和諧的社會,需要全民提高思想道德、科學文化素質和學習、運用、創造知識的能力。同時,高質量發展意味著社會發展層次的巨大提升,“十四五”時期是我國經濟由中等收入階段邁向高收入階段的轉換時期,越來越多的人意識到終身學習是每個人重要的權利和新的生活方式,期望通過教育獲得新的知識,提升綜合素質,培養專業能力,發展興趣愛好,提高個體品位和生活質量,社會成員對教育的需求呈現多層次多樣化態勢。因此,構建終身教育體系,加速推進全民學習、終身學習的學習型社會建設,是現代社會對教育提出的新使命。努力滿足和落實廣大人民群眾的教育新需求,不僅有利于廣大社會成員充分實現自身的價值、改善生活品質,也是教育提供高素質人力資源,服務于以國內大循環為主體、國際國內雙循環相互促進的新格局,推動經濟和社會更高水平、更有質量的發展,促進國家發展和進步重要戰略的基本體現。

(二)新一輪科技革命的推動

以人工智能、生物科技、基因、量子信息等新興科技為主導的第四次科技革命已經到來。新材料、新技術、新發現更新換代周期明顯縮短,新興產業不斷涌現,對教育人力資源供給能力與供給結構提出新的要求,人們需要以正規學習、在崗培訓或非正規學習、碎片時間學習等各種各樣的學習形式,更新升級自己的知識結構和技能結構,以適應勞動力市場的更迭,自主學習、終身學習已成為內生性需要。而信息技術、人工智能技術的飛速發展,使人們的生產、生活方式發生了顛覆性改變,也向傳統的教育觀念、教育教學內容和方式方法、教育體制機制發起挑戰,特別是慕課、翻轉課堂、微課教學、直播教學等智能學習平臺和資源的開發成為各級各類教育資源建設的重點。

(三)人口結構的變化

終身教育服務于人的成長與發展,必須緊扣作為社會經濟發展基礎變量的人口變動情況來規劃和實施。[2]從年齡分布上看,2019年年末,全國內地總人口14 億人,0—15 歲人口為 2.49 億人,占比17.8%,16—59歲人口為8.96億人,占比64%,60歲及以上人口為2.54億人,占比18.1%。[3]未來5年,我國人口規模總數依然保持增長態勢,但出生人口、勞動年齡人口規模都將逐步下降,老年人口快速增長,人口總量增速放緩。0—15歲人口到2025年將減少至2.41億,15—59歲的勞動年齡人口規模年均減少348萬,65歲及以上人口占總人口的比例在“十四五”期間將上升2.3個百分點,[4]我國老齡化發展全面提速,步入深度老齡化社會。要紓緩并真正解決人口老齡化給社會經濟等方面帶來的不利影響,需要我國大力發展終身教育中的老年教育,通過老年教育提高老年人整體素質,實現健康老齡化,緩解人口老齡化給社會經濟和現代化建設帶來的發展壓力。

從人口流動上看,“十四五”期間我國城鎮化水平將進一步提高,大量農業轉移人口落戶城鎮,成為城市新移民。2019 年末,我國城鎮常住人口8.48億人,常住人口城鎮化率為60.60%,戶籍人口城鎮化率為44.38%,同時,還有眾多的進城務工人員帶來的勞動力轉移,在全國就業人員7.75億人中,農民工總量2.91億人,占全國人口數的20.8%,這個總量和比例在“十四五”時期還將提高。這些涌入城市的農業人員,為了完成職業上、崗位上的轉換,需要重新學習新的知識,訓練新的技能,需要終身教育發揮促進就業和脫貧攻堅方面的重要作用,為廣大勞動者,特別是失業者、低技能者、貧困人群等弱勢群體提高知識水平提供職業培訓。[5]

(四)后疫情時代的契機

截至2020年底,世界依然處于新冠肺炎疫情常態化階段,雖然疫情的變化存在諸多不確定因素,但相信我國必將在“十四五”時期戰勝疫情,走進后疫情時代。公共衛生突發事件使教育進入非常發展時期,也給后疫情時代終身教育轉型發展、創新發展帶來了新的契機。

首先,更加明確了終身教育作為一項“面向每個人,適合每個人”的社會事業的定位。之前,教育在更多人的意識中只是人生特定階段中的正規學校教育,即使國家倡導終身學習的理念,積極創建學習型社會,也有很多人不了解自己的學習需求,加之多年的教育改革將培養對象只限定于“學生”身份,只注重傳授書本知識,甚至狹隘到將考試升學奉為學習的圭臬,忽視了將之還原為“人”的培養與教育。當疫情突然降臨,普通民眾在科學知識、醫療衛生保健知識、法律制度常識、危機下的情緒調節能力、復雜信息環境下的價值判斷能力和獨立思考能力[6]等方面出現了缺失,使得終身教育在疫情之下及后疫情時代更加體現了其社會價值,能更好地滿足每個社會成員在防疫知識、身心健康、親子關系、勞動技能等多方面的學習需求。

其次,“互聯網+終身教育”新時代提前開啟。疫情之前,“互聯網+教育”的教學模式已在大中小學廣泛應用,但學校教育之外,除了國家開放大學,社會教育、老年教育、社區教育等終身教育機構的數字化資源積累和線上教學模式都比較薄弱,疫情常態化后,雖然線下依然是主要形式,但后疫情時代,終身教育數字化資源的數量、質量有待進一步豐富和提升,推送針對性以及在線教學支持服務能力也需要進一步探索和加強。

最后,社區教育的地位得到提升。社區是疫情防控第一線,社區教育在疫情防控政策、科普知識、人文藝術、公民素養、養生保健等宣傳教育方面,具有天然的優勢。后疫情時代,社區教育與居民的連接將更加緊密,并在促進社區融合、助力社區治理中充分發揮功能與作用。

二、“十四五”時期我國終身教育發展面臨的主要問題

我國終身教育體系的構建始于上世紀末國家相關政策的出臺,經過20多年的發展,已形成一定規模。進入新時代,作為滿足人民日益增長的美好生活需要重要內容之一的終身教育,在理念普及、資源配置覆蓋面、內部銜接的靈活性及社會的適應性等方面還存在薄弱環節和短板。

(一)理念認識待普及

從世界范圍看,終身教育理念提出已經達半個多世紀,我國雖然起步晚,但是終身教育、終身學習受到了政府的重視,在多個文件中強調了終身學習的重要性。目前,整個社會對終身教育,特別是構建服務全民終身學習的教育體系的理解還沒有形成全面而深刻的認識,民眾對終身教育的需求意識不足。終身教育領域存在“馬太效應”,即受過良好教育的人參與終身學習的意愿更高,學習能力更強。到“十三五”末期,我國的高等教育毛入學率已達到51.6%,進入了普及化階段,新增勞動力平均受教育年限達到13.7年,但是全國勞動年齡人口平均受教育年限是10.7 年。[7]受到受教育程度和經濟收入的限制,許多人終身學習的理念薄弱,學習動機不明顯,認為學習只是青少年時期的事情,且是一勞永逸的,或者學習的目的只是通過考試獲取文憑或資格證書,對于現代社會日新月異的變化的認可程度和參與程度較低,特別是老年群體、殘疾人群體、邊遠農村地區人群等弱勢群體,終身學習需求不強烈,期望值不高。以老年教育為例,我國60歲以上的老年人參與學習的比率僅有3.3%,相較于全國的老齡人口總量,參與度并不樂觀。[8]

(二)資源配置待優化

1.資源覆蓋存在區域差異

資源分布失衡是影響終身教育發展的重要因素之一。我國幅員遼闊,但區域發展很不平衡,優質終身教育資源種類和數量分布不均,存在著地區差異,特別是廣大農村、邊疆和少數民族地區及特殊群體獲取合適的學習資源有限。在中西部地區,學前教育普惠性資源不足,據教育部基礎教育司的不完全統計,我國2.65萬個鄉鎮中,很多沒有配建幼兒園,中西部地區17.4萬個超過1,500人的大村中,有7萬個沒有幼兒園,占比40.5%。在城市中,老年教育可以通過老年大學和各類老年學校、社區活動、老年協會等開展,而在農村,由于地域面積廣,村落分散,人員集中難度大,形成老年教育資源覆蓋率低的局面。信息化教學模式實現了教育資源的跨區域共享,但貧困地區的教育信息化基礎設施建設明顯弱于發達地區。貧困地區學校網絡教學環境建設滯后,設備運維缺乏保障,運維技術人員不足,在偏遠地區、深度貧困地區的部分學校尚未聯通互聯網。

2.資源質量有待提升

我國進入高質量發展階段,對于教育質量的追求成了各級各類教育發展的重中之重。終身教育涵蓋范圍廣,包含學前教育、學校教育、成人教育、老年教育、企業教育、社區教育、家庭教育等多種形式,但與學校教育相比,非學歷教育的教學環節、教學質量受關注程度不高,缺乏質量監控機制。在“互聯網+”環境下,高品質終身學習資源的建設還不能滿足廣大學習者的需求。

(三)制度機制待完善

1.政策法規體系保障不到位

目前我國還未出臺全國性的終身教育法規,在省市層面,除了福建、上海、河北、太原、寧波等地頒布了地方性的終身教育法規,其他各省市目前缺乏在專門的終身教育方面的立法。在終身教育領域,尚未形成一套完整的政策體系,沒有明確終身教育發展的目標與方向,資源供給、機構設置、師資建設、經費投入等政策保障不到位,會造成各級各類實體教育機構在辦學過程中面臨場所設施、經費、編制、師資等困難。

2.重點領域制度不完善

首先,終身教育體系“立交橋”尚未貫通。終身教育體系是一個龐大、復雜的社會系統工程,服務全民終身學習的終身教育體系涵蓋各級各類教育,具有“點多線長”的特點 。目前我國終身教育體系的基本框架比較完整,但是教育層次或類型之間存在壁壘,促進各級各類教育縱向銜接、橫向溝通的終身教育“立交橋”尚未貫通。在學校教育系統內部,橫向連接上,基礎教育、高等教育與職業教育之間缺乏有效的溝通與銜接;縱向貫通上,現代職業教育體系還未形成,中職、高職、應用本科和專業學位研究生教育之間上升通道還不順暢。在各類教育對接上,學校教育、社會教育與家庭教育之間的互動沒有得到合理的規劃和指導,政府職能部門多頭管理,造成教育機構重復建設,教育資源沒有得到整合與有效利用,沒有發揮各自在終身教育體系中應有的作用。

其次,目前的招生考試制度阻礙了廣大社會成員接受多樣化的教育,特別是職業教育還沒有建立起國家層面統一規劃設置的、能為考生提供充分選擇機會的高考制度。各級各類學校的學籍管理制度不靈活,沒有以學習者為中心。

再次,學習者學習成果認定和轉換通道不通暢。雖然早在2016年9月教育部就頒布了《關于推進高等教育學分認定和轉換工作的意見》,明確提出促進各級各類教育的相互銜接和溝通,但目前國家教育行政部門沒有制定相關工作條例或辦法,省級教育行政主管部門或高校也缺乏全面、規范、可操作的學分認定和轉換實施辦法或細則,相關程序、辦法、概念等多有模糊混亂之處,在各類高等學校之間難以開展廣泛性的學分認定和轉換,高等職業教育、繼續教育等學分與普通高校學分對接轉換更是困難重重。[9]

最后,國家資歷框架建設尚處于摸索階段。作為我國終身教育體系的根本制度保證,國家資歷框架的構建十分復雜,既涉及教育體制和學習制度的改革,又涉及人力資源管理和評價制度的創新,還與各類教育、培訓機構的活動密切相關。其中學分銀行具有儲存和兌換學分的功能,目前缺乏經過充分論證與系統研究的完整認證標準體系,未形成跨領域、跨部門的協調機制,導致學習者學分的認定、互認、轉換和積累困難。

三、“十四五”時期我國終身教育發展的路向分析

面對新形勢和新目標,“十四五”期間,我國終身教育改革發展將抓住關鍵點和主要矛盾,突破時空限制,補齊短板,使優質資源的共享和“人人皆學、處處可學、時時能學”成為可能,終身教育高質量發展將呈現出以下趨勢:

(一)推動終身學習理念更加深入人心

《中國教育現代化2035》提出構建服務全民終身學習的教育體系,這是黨和政府做出的重大戰略部署。終身學習強調將學習融入人的一生中,構建終身教育體系不僅是教育界、教育者的事情,更是全社會、全民的事情,因此,在“十四五”時期,各級政府和教育主管部門將集聚各方力量廣泛開展輿論引導和教育宣傳,發揮傳統媒體和數字技術、互聯網技術、移動通信技術等新媒體的綜合優勢,使全民終身學習和建設學習型城市(社區)教育發展理念深入人心;通過各種渠道和學習活動,營造全民學習環境,如每年的終身學習周系列活動,引導公民積極參與終身學習,推廣學習型社會建設中涌現出來的先進經驗和建設成果。[10]

(二)優化提升教育資源供給

終身教育為全民提供基于成長、職業等不同目的的各級各類教育機會和學習資源,為打造面向每個人的教育,滿足不同學習者個性化需求,“十四五”期間,我國終身教育供給能力不斷提升,資源更加豐富。

1.開放大學轉型升級

作為我國終身教育的主要平臺、在線教育的主要平臺,國家開放大學在2020年迎來了新發展,教育部印發的《國家開放大學綜合改革方案》提出,經過5年左右時間,實現學歷教育和非學歷教育并重發展,信息技術與教育教學深度融合,建成技術先進、功能強大、面向全民的終身教育平臺。[11]因此,在“十四五”期間,國家開放大學會以現代信息技術為支撐,整合共享優質教育資源,創新教育教學模式,創建匯集各種線上、線下教育資源的一體化“終身學習大平臺”,為社會成員提供更加靈活便捷、公平開放的學習方式和多層次、多樣化的教育服務。

2.社區充分發揮基層組織作用

終身學習和日常生活密切相連,社區作為居民的生活場所,擁有培訓中心、圖書館等其他學習機構無法擁有的距離優勢。“十四五”期間尤其是在后疫情時代,社區將進一步發揮基層組織作用,拓展社區教育資源供給,加大現代化軟硬件設施的投入,充分開展青少年教育和老年教育等,推動社區教育的制度化,同時將社區教育融入社區治理,以教育服務供給保障和改善民生,提升防控疫情能力,化解社會矛盾沖突,達到社會安定有序。

3.貧困地區與特殊群體的資源投入水平提升

為保證全民能隨時隨地享受均等資源,貧困地區和特殊群體接受終身教育的機會與權利將會備受關注。“十四五”期間,雖然城鄉二元結構影響依然存在,但城鄉資源差異會逐漸縮小,對于革命老區、民族地區、偏遠地區和貧困地區將實行精準教育扶貧,提高鄉村的硬件設施供給水平,增加學習場所,改善學習環境,加強師資力量配備,促進教育資源投入的均衡發展。

對于農村從業人員和進城務工人員等弱勢、邊緣群體,將提供更多的學習資源和機會,通過企業與教育組織幫扶合作等多種形式,加強轉崗培訓和就業、再就業培訓,滿足學習需求,增強創新創業能力。針對失業人員和殘智障人員,采取政府買單、街鄉組織、教育機構培訓的方式,通過開展職業技能培訓、心理疏導,幫助失業人員就業創業,幫助殘疾人員克服心理障礙。[12]

4.信息化資源助推學習個性化

移動學習平臺建設得到強化。2019 年教育部發布的《教育部關于深化本科教育教學改革全面提高人才培養質量的意見》、《關于促進在線教育健康發展的指導意見》和2020 年國務院辦公廳印發的《關于以新業態新模式引領新型消費加快發展的意見》都明確提出積極扶持發展在線教育,推動各類數字教育資源共建共享。新冠肺炎疫情襲來,促使信息化教學進入常態化。“十四五”期間,各級政府、相關單位會繼續支持教育信息化基礎設施建設,基于“互聯網+”和5G 技術推送優質學習資源向農村、邊遠、貧困地區輻射,促進城鄉均衡,[13]真正意義上實現學校網絡教學環境全覆蓋。

數字教育資源公共服務體系不斷完善,助推智慧教育示范區建設。大數據、云計算、區塊鏈、物聯網、人工智能等信息技術會得到廣泛應用,充分保證資源的數量和質量,通過翻轉課堂、移動學習、大數據、慕課、直播等教育新模式,構建多層次、多渠道的自主網絡學習平臺,使每一個公民都能清晰知曉身邊的學習資源,達到便捷獲取學習機會的目的,滿足終身學習者的精準化、個性化、多樣化學習需求。

5.教育質量提升獲得保障

“十四五”時期,終身學習作為人民群眾日益增長的美好生活需要之一,人們對享有高質量的終身教育充滿了期待,各級各類終身教育機構會更加注重辦學質量和流程規范,充分考慮學習者需求,提供完善的支持服務。地方的教育管理部門會加強終身教育辦學質量標準研制,并納入當地教育督導評估體系。通過采用現代教學技術手段與評價標準,定期開展對教育培訓機構、學習者個人的學習服務監測評估,動態監控終身教育資源配置、學習需求、學習成果、制度供給等成效,挖掘和發現學習者個性化需求,通過政策調整、實踐指導,促進教育機構或辦學機構和學習者的契合與對接,為學習者提供適切性的學習資源,[14]保障終身教育質量的提升。

(三)加強保障制度建設

1.健全完善政策法規體系

法律制度的完備是國家文明進步的標準,也是規范終身教育發展的重要保障。法律制度的完善,能夠明確各級政府責任、權利和義務,減少終身教育體系構建的隨意性和盲目性,更好地對各個部門進行統籌協調,形成良好的運行機制。由于經濟發展的不均衡以及地域發展的不平衡,國家層面終身教育法的制定和實施還會有一段醞釀時間,但更多的省份將在“十四五”期間,結合終身教育新形勢發展要求,出臺終身教育綜合改革指導性文件,全面推進終身教育事業持續健康發展。

2.融通教育體系銜接機制

“十四五”期間,各級各類教育溝通銜接將進一步打破各種教育類型與形式之間資源融通的制度壁壘,加深終身教育立體化、高效發展。突出的融合體現在以下兩個方面:

一是學校、家庭、社會協同育人機制進一步健全,這是《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確要求的。全國各地的社區家長學校、家庭教育指導中心、網上家長學校將加大家長培訓力度,提升我國家庭教育水平;中小學也將通過家長學校、家長委員會、邀請社區和企業顧問等方式,倡導校外各方參與教學和管理;職業院校和高校將與學生家庭加強聯系,邀請行業、企業構建協同育人機制。[15]

二是職普融通機制更加完善。本科層次職業教育試點將穩步推進,符合條件的中國特色高水平高職學校建設單位試辦職業教育本科專業,更多具備條件的普通本科高校向應用型轉變。通過產學研用結合的途徑適度擴大專業學位碩士、博士培養規模。通過“雙證融通”項目,學歷教育與職業培訓之間進一步融通,學歷教育在校生獲得職業證書、擁有職業證書人群接受高等教育更加便利。

3.深化招生考試制度改革

職業技術教育、高等教育、繼續教育將統籌協調發展,在普通教育和職業技術教育的不同通道上深入改革考試招生制度。按照《國家職業教育改革實施方案》,中職、高職和應用型本科的縱向銜接關系將進一步明確,逐漸形成職教體系內部升學制度,使不同性格稟賦、興趣特長、素質潛力的學生從中考、高考競爭壓力下解放出來,享有更多樣的教育選擇和更暢通的學業提升通道,為應用技術技能人才繼續學習和職業生涯發展奠定基礎。部分試點省份會探索“職教高考”制度,完善“文化素質+職業技能”的考試招生辦法,為學生接受高等職業教育提供高職單招、3+2考試、五年一貫制、對口單招、競賽獲獎、注冊入學、特定人群免考文化素質課等多種入學方式和就讀機會。職業院校將探索分類招考和注冊入學制度,中職學校在招生方面,會積極招收初高中畢業未升學學生、退役軍人、退役運動員、下崗職工、返鄉農民工等,為絕大多數城鄉新增勞動力接受中等職業教育提供機會。

4.完善學籍管理和彈性學制

構建服務全民終身學習教育體系的核心理念,是堅持“以學習者為中心”,完善學籍管理和彈性學制,充分滿足多樣化人才終身發展的成長需求。未來,職業院校會契合用人單位的用人需求及生產要求,采用小學期培養等彈性學制;高校則為學生根據自身創新創業等需求彈性控制畢業時間提供便利。學籍管理更多體現以人為本,在信息化技術支持下,將建立終身學習電子學籍檔案,記錄學習者獲得的正規教育、非正規學習等各類學習成果。

5.暢通學習成果認證積累轉換體系

“十四五”期間,我國國家資歷框架和學分銀行等制度建設將取得新進展,多樣化的學習成果將得到恰當的評價。學分認定工作將由點及面,循序進行。我國上海、浙江、北京、江蘇、福建、云南、陜西、廣東等許多地區已經開展了學分銀行制度建設實踐的探索,[16]對于學分積累與互認制度積累了經驗。為落實《中國教育現代化2035》和《國家職業教育改革實施方案》中提到的“建立健全國家學分銀行制度和學習成果認證制度”相關任務要求,我國部分地區和學校將會在政策指引下先行先試,在同一類型、同一層次、同一區域的教育機構之間實行學分認定,然后再經過磨合與整合,制定建立涵蓋各類教育的資格標準,逐步、漸進地完成整個國家范圍內各級、各類高等教育機構之間學分認定和轉換,最終實現整個社會的學分認定和轉換。[17]