“三區”計劃在地方社會的實踐、問題與反思
——以桂林L縣為例

■羅既白

（桂林旅游學院，廣西 桂林 541006）

社會工作是以科學方法助人的專業和職業，在參與社會治理中獲得了長足發展，其中尤以民政領域社會工作發展最為顯著。截至2018年底，各地在城鄉社區、相關事業單位和社會組織等機構共開發設置了38.3萬個社工專業崗位，成立社會工作服務機構9793家，社會工作事業投入經費達61.12億元，全國持有助理社會工作師和社會工作師專業資質人員共439266人[1]。國家在2012年出臺了《邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區社會工作專業人才專項計劃實施方案》（簡稱“三區”計劃），預期在2012年至2020年，每年引導1000名社會工作專業人才到“三區”工作或提供服務，每年支持“三區”培養500名社會工作專業人才，完善社會工作制度，提高社會工作服務水平，逐步實現社會工作服務均等化。然而在經濟落后、社會問題復雜、接納程度不高的地方社會實施“三區”計劃，面臨著“社會工作專業服務和本土情境之間還存在較大的張力”[2]的適應性問題。廣西L縣實施“三區”計劃已有多年，在社會工作專業服務、社會工作人才培養、社會工作機構孵化、社會工作項目開發方面取得了一定成效，及時總結實踐經驗，有助于推動社會工作本土化，充分發揮社會工作參與地方社會治理的功能。

一、“三區”計劃在地方社會的實踐成效

L縣位于廣西東北部、桂林市西北部，屬國定貧困縣，下轄“六鎮四鄉”，共有119個行政村，1469個村民小組。現有人口18.6萬人，農業人口15.03萬人，少數民族人口12.76萬人，苗、瑤、侗、壯、漢等民族聚居。在廣西民政廳、L縣民政局的支持下，“三區”計劃于2013年正式啟動。針對社會工作發育程度較低、項目人力資源及經費有限、地方社會對社會工作認知不足的現狀，項目以點帶面逐步推進：嵌入當地民政系統、社區，運用社會工作方法開展服務，使特殊群體受益，進而提升當地對社會工作的認識，引導民政系統開發社會工作項目，孵化社會工作機構，鼓勵民政系統、社區工作人員考取職業資質證書，向專業社工轉變。

（一）基本服務架構形成

一是形成了社區社會工作服務。社工以社區高齡、病殘、失獨、“三無”、空巢等特殊老人為服務對象，搭建了社區助老服務平臺，運用社區工作方法，開展了防走失手環進社區、發放緊急與常用電話卡、制作溫馨提示牌等生活支持服務，建立了一支志愿服務隊伍，開展社區文化、宣傳、教育活動，并對社區老人進行不定期走訪；運用小組工作方法，對社區特殊老人開展健康教育、手工、繪畫等形式各異的活動充實晚年生活；運用個案工作方法，開展經濟幫扶、精神慰藉、關系調解等服務。二是形成了院舍社會工作服務。運用小組和個案工作方法，針對院舍老人開展精神慰藉、娛樂康復、健康養生系列服務，針對養老護理員開展了能力提升、職業減壓服務。此外，根據老人和院方需求，幫助社會福利院建立老人健康檔案，設計規章制度。三是形成了民政社會工作服務。社工搭建民政局聯絡站，面向低保群體開展低保核查，面向民政事業單位工作人員、社區工作者開展社會工作職業資格考試培訓等服務。“三區”計劃在城北社區、社會福利院、縣民政局搭建服務平臺，針對不同群體開展社會工作服務，形成了社會工作基本服務架構。

（二）地方政府對社會工作接納度的提升

地方政府對社會工作接納度的提升體現在兩個方面：一是縣民政局開始了向社會工作機構購買服務的探索。在各縣區開展未成年人社會保護服務的背景下，社工積極與縣民政局協調，查找政策依據，開展前期調研，完成實施方案，明確采購流程。在“三區”計劃開展的第三年，縣民政局安排專項資金，向社會工作機構采購未成年人社會保護服務項目。運作成熟后，縣民政局又將農村最低生活保障人員的調查工作納入政府購買社會救助服務范圍，極大推動了該縣社會工作事業的發展。二是注重孵化本土社會工作服務機構。在縣民政局和社工的推動下，成功孵化了2家社會工作服務中心，并開始承接當地的未成年人社會保護服務項目及社會救助服務項目。社會工作服務項目、社會工作機構均實現了從無到有，社會工作事業的發展大步邁進，印證了政府對社會工作接納程度不斷提升。

（三）社會工作職業意識得到喚醒

縣民政系統、社區接觸社工的時候，均把社工視為志愿者，或等同于“大學生志愿服務西部計劃”“三支一扶”等基層服務項目人員，對社工的角色、職業理念、工作內容、工作方法的認知存在偏差。隨著社會工作方法、社會工作內容的不斷呈現，《民政事業單位社會工作崗位設置》《關于加強社會工作專業崗位開發與人才激勵保障的實施意見》等相關政策的出臺，以及社會工作職業資格考試培訓的開展，使民政系統、社區工作人員加深了對社會工作職業的認識，逐漸意識到他們目前從事的工作是現實意義上的社會工作，產生了一定的職業認同。“三區”計劃開展以來，L縣通過社會工作職業資格考試的人數不多，但每年社會福利院、婚姻登記處、鄉鎮民政辦、社區等部門都能夠保持一定比例的報名人員，一來是希望獲得中級職稱評聘，二來是希望與醫生、會計、教師一樣獲得職業的認同。

二、“三區”計劃在地方社會面臨的問題

（一）社工團隊穩定性不足

有學者認為，薪酬體系不完善、職業前景不明朗、社會評價不積極等是影響社工人才流失的主要因素[3]。從職業薪酬來看，相比廣西民政廳購買的其他社會工作項目，“三區”計劃的項目經費僅為15萬元，但仍然須派遣4名社工到受援地開展工作。另外，每年的項目購買至下年的項目啟動間隔了4個月的空檔期，導致社工的基本收入不僅微薄，且無法保障。社工嵌入民政系統和社區中，與公務員、事業單位工作人員相比，薪酬收入落差較大，不平衡心理加劇。從職業前景看，“三區”計劃實施方案中社工的升學、就業等政策保障難以實現，如“社工報考社會工作碩士、博士同等情況優先錄取”，由什么單位落實升學政策？再如“自愿留在當地工作的社工，由當地解決配偶和子女的安置入學問題”，留在當地什么單位工作，報考公務員或事業單位有無相應優惠政策，什么單位負責解決配偶和子女的安置入學問題？這些都沒有明晰責任主體，具體政策含糊不清，導致社工的職業發展前景渺茫。從工作環境來看，L縣地處山區，是國定貧困縣，同時又是民族地區，相比城市地區，工作環境較為艱苦，需要克服語言不通、地理環境惡劣、氣候潮濕、飲食不適等諸多難題，而良好的工作關系需要社工長期駐扎才能夠實現，很多社工難以接受這樣的工作環境。在社會評價方面，社工的身份不被理解，很多服務對象、工作伙伴、家庭成員都“好言相勸”，建議社工向體制內轉行，在這樣的評價環境下工作，影響了社工的專業情懷，打擊了他們的職業自信。2013年項目啟動至今，社工流失率居高不下，一些擁有了工作經驗，與當地建立起良好工作關系的社工紛紛轉行，影響了“三區”計劃項目團隊的穩定性。

（二）項目持續程度不夠

社會工作服務的成效不像醫療服務，需要一定的過程才能夠看到成效。社會工作服務項目的購買周期均為1年，期間需要開展項目評估，以及下一期服務項目采購。“三區”計劃前一期服務結束到后一期服務的啟動時間間隔較長，而承接“三區”計劃的社會工作機構資金來源以政府購買服務為主，自身無法墊付資本維系項目運作，在空檔期只能采取關閉社會工作服務平臺、中斷社會工作服務、將社工撤離受援地等措施確保機構運營不受虧損。在此期間，社工無法觀察到服務對象和當地環境的變化，無法直接開展服務，與工作伙伴、服務對象建立起來的良好工作關系冷卻，對于項目成果的維系極為不利。此外，由于項目的經費已經完結，社會工作服務機構只有安排“三區”計劃的社工參與到其他地區的項目中去，一些社工覺得收入不穩定，也難以適應在不同地區項目之間的奔波，就此離開團隊。

（三）與其他單位的合作有待加強

貧困地區、邊疆民族地區和革命老區的經濟相對落后，缺乏規模較大的企業單位，但是機關行政單位數量不少。與其他單位合作主要在兩個方面存在不足：一是在工作層面的合作有待加強。社區是政策落實的最后環節，社工在社區開展工作時，發現其他單位的工作與社會工作服務內容有契合之處，如社區的宣傳教育，但是社工并沒有很好地將社會工作方法與其他單位的業務相結合，導致一些工作重復開展。在社會福利院服務點，社工過于注重開展微觀層面的院舍服務，缺乏與企業單位互動，從宏觀層面連接資源的能力有限。二是在開發社會工作服務項目的合作上有待加強。“三區”計劃開展至今，僅在民政系統開發了社會工作服務項目，其他領域開發不夠。據廣西境內開發的社會工作服務項目可知，司法系統、婦聯、團委、老齡委、殘聯等均有購買社會工作服務項目的先例，社工可依據政府購買社會工作服務政策，密切與相關部門的聯系，開發社區矯正、兒童保護、青少年成長、社區助老、殘疾人融合等領域的服務項目，形成影響力，進而推動全縣社會工作事業的發展。

（四）易被行政工作干預

“三區”計劃采用嵌入民政系統及社區的方式推進項目，一方面雖然較好解決了辦公場地問題和社工身份“合法化”問題，但另一方面，社工被視為民政系統和社區中一員，不可避免地要承擔行政性工作。如第二次地名普查期間，社工被安排地名核校工作，工作內容多為文字校對、信息錄入、地名釋義等，與社會工作專業毫不相干，占用了大量的時間，影響了項目的推進。再如對低保家庭的入戶調查中，社工希望盡可能多地了解情況，與服務對象建立起良好工作關系，而行政人員則認為了解概況即可，盡可能短時間內完成調查。另外，在項目的實施方案上，社會工作機構希望將幾個服務點做成精品，而地方政府則希望工作全面鋪開，形成面上的影響力。社會工作機構為建立與項目購買方長期合作的關系，勢必會接受地方政府的規訓，社會工作的服務理念、職業操守、工作方法、理論技巧可能會遭到削弱，社工有異化為行政工作人員的風險。

三、“三區”計劃適應地方社會的反思

（一）社會工作機構與地方政府需互構信任關系

在貧困地區、邊疆民族地區和革命老區，社會福利院、救助管理站、共青團、殘聯、婦聯、社區居委會等雖無社會工作之名，卻存在著社會工作之實，地方政府對外來的“三區”計劃較為陌生，不知將其以何種形式嵌入到社會福利框架中。在觀望狀態下，地方政府將社會工作服務機構的功能定位于行政工作的“助手”，“做一些錦上添花之事”，這顯然不能完全體現社會工作的專業目標。社會工作機構與地方政府之間需要構建信任關系，達到地方政府能準確引導社會工作機構發展，社會工作機構又能為地方政府排憂解難的理想狀態。第一是陌生階段，這一階段地方政府對社會工作的認識不明晰，運用行政手段過多干預社會工作項目，社工機械使用專業工作方法，身份角色混亂，工作開展較為困難。第二是磨合階段，地方政府對社會工作的認識逐步加深，大體清楚社會工作能夠在哪些領域發揮作用，能夠推行一定的社會工作服務項目，孵化一定的社會工作機構。社會工作機構在地方實踐上積攢了一定經驗，擁有一定的話語權，能夠為地方政府建言獻策。第三是互信階段，地方政府清晰認識社會工作的整體架構，能夠根據社會治理的需要精準設計長期穩定的社會工作項目。社會工作機構能夠按照專業思路設計方案和開展工作，社會工作方法逐步本土化和專業化，社會工作職業能夠得到利益相關方的認同。

（二）注重提煉社會工作地方實踐經驗

西方社會工作是在工業化和城市化進程中發展而成，建立符合地方社會實際情況、能為大眾接受、能切實發揮助人成效的本土化社會工作是社會工作發展歷程中的應有之義。衛小將認為，社會工作的深度本土化要“跳出西方社會工作理論模式的束縛，擺脫追隨歐美社會工作亦步亦趨的發展態勢。但這并非完全摒棄社會工作的專業化進程，而是要將社會工作的重心轉移到本土實踐中來，真正立足于受眾的實際需求”[4]。“三區”計劃過分強調社會工作的專業性，夸大社會工作的功能，不但不能得到地方政府和服務對象的認可，反而束縛了社工的手腳，增加了開展工作的難度。社工應該擺脫框架的“束縛”，深度嵌入到服務點中，注重對服務對象的調查，了解服務對象的實際需求，立足于服務點的現實情況，大膽實踐和總結，形成扎根于地方實踐的理論和經驗，為社會工作深度本土化提供現實依據。

（三）加強政策的支持和引導

社會工作的發展很大程度需要政策的支持。政策可以從兩個方面進行優化，一是優化政府購買社會工作服務的政策，在服務周期上，延長至2-3年，克服因項目持續性不足帶來的人才流失、成果倒退、關系冷卻、機構運營困境等問題。在項目規模上，項目購買經費向其他項目看齊，確保社工的人頭費用在5萬元/人的標準。在項目拓展上，可以整合團委、殘聯、婦聯等部門的小規模經費開發多種子項目，以維系項目斷檔期間機構的正常運作，保證社工的收入，減少社工的跨區域流動。二是優化社會工作人才保障政策。在貧困地區、邊疆民族地區和革命老區，即使存在社會工作服務機構和社會工作服務項目，其薪資收入、職業前景、社會地位均缺乏吸引力，存在招人難和留人難問題。“三區”計劃人才保障政策可以借鑒“大學生志愿服務西部計劃”“三支一扶”等基層服務項目的做法，制定參與“三區”計劃的畢業生參加當地公務員、事業單位考試的優惠政策，明確認證部門，限定最低服務年限，以此吸引廣大社會工作專業畢業生參與“三區”計劃，不僅能為當地輸送社會工作人才，還能破解“三區”計劃招人難和留人難的困局。