基于“平戰結合”思維的“城市大腦”建設研究

摘?要：?新型冠狀病毒肺炎疫情的沖擊對“城市大腦”的應“戰”能力提出了更高要求，需要在縮短反應時間、提升辦事效率、健全風險防控等方面有所突破。建議以“平戰結合”的思維統籌未來“城市大腦”建設，優化“平時”服務支撐功能，強化“戰前”風險防控能力，提升“戰時”應急響應水平，為經濟社會發展營造和諧穩定的環境，以信息化、智能化手段助推城市治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：?新冠肺炎疫情?“城市大腦”?“平戰結合”?

新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）疫情之于城市，是一次突如其來的治理大考。“城市大腦”在“戰疫”期間主動出擊，在疫情防控和復工復產等方面發揮了重要作用。2020年3月31日，習近平總書記到杭州城市大腦運營指揮中心考察時充分肯定了杭州市運用“城市大腦”在“數字治疫”方面取得的創新成果，并且指出，運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊[1]。

雖然目前疫情防控已呈現持續向好態勢，但不可否認的是，突如其來的疫情對經濟和社會造成了高強度沖擊，增大了全年經濟運行的不確定性。統籌推進疫情防控和經濟社會發展，是十分艱巨而又必須完成的任務[2]。能否有效防范和應對重大風險的挑戰是檢驗城市治理體系和治理能力現代化的重要標志之一[3]，在后疫情時代，如何將疫情防控工作中的寶貴經驗轉變為長效機制？如何讓“城市大腦”更有效的助力提升重大公共突發事件的應對水平？對這些問題的探究能夠為未來“城市大腦”的建設提供參考路徑，也對推動城市治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

一、“城市大腦”在疫情期間發揮重要作用??

“城市大腦”作為城市治理的全新工具，在平時的日常管理中對于城市運行生命體征感知、“城市病”治理、公共資源配置、宏觀決策指揮等方面成效顯著。面對新冠肺炎疫情這樣的重大突發公共衛生事件，各地“城市大腦”迅速運轉，積極應對，充分發揮在數據、技術、應用方面的優勢，助力疫情防控和復工復產工作順利推進。

（一）支撐防控決策指揮??

疫情發生后，海口市政府聯合阿里巴巴，利用“城市大腦”具備的AI大數據計算、數據互聯互通、多源融合的能力，快速搭建了疫情防控智能指揮平臺，形成了市、區、街道三級防控體系，從命令下達、執行跟蹤、摸排上報、群防群治等環節形成全鏈路閉環，實現“一張指揮大圖”掌握全市疫情[4]，提升了各類防疫場景快速落地和精準狙擊的基礎能力，有效支撐了政府部門的聯防聯控、精準施策。

（二）助力疫情聯網監測??

在春節返程高峰來臨前，杭州依托“城市大腦”的技術積累和大數據研判功能，率先在全國推出了能為傳染源（人員）的篩查、追蹤、控制和隔離提供服務的“健康碼”，上線30分鐘申請人數超60萬，上線首日訪問量超千萬，并快速在浙江、四川、海南、上海、重慶等五省市實現全覆蓋[5]，成為全國各地政府數字化防疫的標配，極大地省去了居民繁瑣的填報工作，提高了數據分析、收集的效率，在減少接觸、方便群眾正常通行的同時幫助疫情防控工作更加有的放矢。

（三）筑牢社區基層防線??

面對疫情，地處杭州市主城區的下城區，以“城市大腦+武林大媽”的實戰疊加方式織密專群結合的“防控網”。一方面在線下工作中每天發動1500余人次“武林大媽”24小時分批次值守、巡防，另一方面在線上利用“城市大腦”為網格化排查提供基礎支持。在返程高峰來臨后，下城區利用與“城市大腦”數據接入的公寓樓和小區安裝的智能安保系統，一旦符合預設條件人員返杭，并使用門禁卡回家入住時，“城市大腦”就會自動預警，并將相關人員信息及時推送到社區和物業，由工作人員第一時間上門進行詢問、登記、預檢，提高了防疫排查效率，守住了基層疫情防控的第一道關口[6][7]。

（四）助推企業復工復產??

在推進全市復工復產前夕，杭州依托“城市大腦”建設的技術儲備和經驗積累，研發了全市首個企業線上復工數字化申報平臺，具備復工申報備案、防疫措施引導、員工返工核查、健康狀態跟蹤等一體化功能，通過在政府和企業之間以及企業內部間建立起一整套責任體系、過程體系、信任體系，從而找到企業復工和疫情防控工作兩者的最佳結合點，確保在抓好疫情防控的前提下，能夠有序推進企業分類分區分時段復工復產，有效提升了企業復工率，努力把疫情帶來的不利影響降到最低[8]。

二、疫情沖擊對“城市大腦”應“戰”能力提出更高要求??

過去的2020年，讓我們非常清晰地看到了那些開展“城市大腦”建設的城市，是疫情防控效果更好的地方。疫情在突發和迅速擴散時對消費、生產、就業等方面造成了高強度沖擊，全國多地按下“暫停鍵”，只有積極應對，盡早控制住疫情，經濟和社會發展才能盡快按下“重啟鍵”和“快進鍵”。此次疫情也讓我們越來越強烈地意識到，城市應對重大公共突發事件的“戰時”能力是如此重要。“戰時”城市治理與于平時不同，更要突出一個“快”字，這也為“城市大腦”的建設提出了更高要求。

（一）統一指揮，縮短反應時間??

“戰時”要做到迅速響應，應以前方需求作為提供服務的基本遵循，只有明確需求，后方程序和預案準備才能根據需求對于平時的標準狀態進行改進，滿足“戰時”需要。但在疫情期間，由于公眾問題反應渠道眾多，并且各級政府和部門乃至街道社區都有各自獨立的信息收集渠道，一方面各部門對信息入口的信息化管理參差不齊，在某種程度上，既造成資源的緊缺，又造成資源的浪費，另一方面缺乏統一的接口也使發現的問題無法迅速納入系統流程并快速流轉，相關部門無法在第一時間有效地獲取和疫情防控相關的各種信息，難以實現部門的智能、快捷調度。

（二）協同聯動，提升辦事效率??

“戰時”工作往往涉及多個部門，防疫物資的籌措可能涉及物資儲備部門、工信、發改、財政、交通等等，需要相應地減少繁瑣和不必要的程序和層級，實現高效聯動。此次全國上下抗擊疫情，雖然體現出了遠遠高于平日的效率，但許多地區仍采用中心化的架構方式，例如防疫物資供應情況逐級上報，最后在一個終端匯總，由高層作出決策之后，再逐級下達，這種方式無法對事件進行高效處置，不能適應“戰時”緊張的抗疫需要，亟需實現向扁平化治理的轉變[9]。城市治理扁平化從事件的發現到人工的處理，省略掉了以往相對復雜的流程，決策信息流能夠更好地進行交匯，各參與主體的互動和聯系通過數據交匯變得更加緊密，可以有效減少環節和層級，實現上下呼應一次到位。

（三）預測預警，健全風險防控??

本次新冠肺炎病毒具有極強傳染性，且發生在新年及春節敏感時期，全國范圍內的人口大遷徙更是加劇了疫情極高的風險性。面對突發災害，城市的免疫力則來源于對風險的感知和預判，這就要求政府部門既要具有感知風險的速度，又要具有風險研判的科學性、準確性[10]。但是回顧疫情初期，2019年12月中旬武漢城內局部出現少數病例時，全國各地仍未能及時感知并預判此次疫情可能帶來的風險并拉響警報，大部分公眾未獲得明確警示，到了1月，武漢本地的社區仍在舉辦“萬人宴”。最終導致政府憾失遏制病毒蔓延的最佳時機，引發后續更嚴重的“并發癥”，造成了極為嚴重的損失。

三、以“平戰結合”思維統籌“城市大腦”建設??

疫情沖擊既是重大挑戰，也是優化治理體系、提升治理能力的重要契機，應從“戰疫”中擷取城市治理之道，從危機困難中捕捉發展機遇。當前國際風云變幻莫測，國內也在不斷經受各種突發情況的挑戰，以新冠肺炎疫情為代表的黑天鵝事件不會是唯一，應以“平戰結合”的思維，統籌未來“城市大腦”建設，在“平時”服務經濟社會發展，在“戰時”積極應對風險挑戰，為經濟社會發展營造和諧穩定的環境，以信息化、智能化手段助推城市治理體系和治理能力現代化。

（一）打牢基礎，優化“平時”服務支撐功能??

在體制、機制、技術上創新建設，統一數據標準，內部打破部門間、層級間、系統間的信息壁壘，外部打通與城市公共服務數據、運營商數據、互聯網數據源的數據共享通道，一網整合各類要素數據和機構人員，建立起全面、動態、實時的城市治理“數據資源池”。通過大數據、云計算、人工智能等信息技術系統梳理城市中各型各類的需求信息，特別是居民生活的最終消費、城市運行的煤電油運、企業生產的物質資源等，對城市經濟運行情況進行全方位的分析、預測、研判，為市場供給、投資、生產、儲備提供有價值的量化指導，為政府調控、布局、管理提供決策依據，為市場與政府兩個輪子的有序運轉提供協同參照和助力支撐。堅持以人為本，圍繞百姓關注的醫療、教育、社區服務等公共服務領域加速構建普惠便利的應用系統，梳理業務主線，構建業務模型，尤其要重視具體真實應用場景的設計，從用戶體驗角度優化完善公共服務流程和應用設計。加大對“城市大腦”相關新型基礎設施的投入力度，以智慧城市建設促進數字經濟快速發展，培育新的經濟增長點。

（二）科技支撐，強化“戰前”風險防控能力??

依托“城市大腦”匯集的多方關聯數據和“雪亮工程”等物聯網感知神經元，圍繞公共衛生、安全生產、交通運輸等重點行業領域、重點區域部位，實現對風險數據和預警信息的抓取。通過“城市大腦”運行過程中數據和事件的不斷累積，形成城市治理的數據庫、事件庫、案例庫，運用大數據分析、人工智能算法等信息技術，在線感知風險態勢，實現智能預測預警，把疫情防控、民生保障、社會治理等的信息控制力前移，改變過去的被動受理為主動發現處置，提升預測、識別風險的能力[11]，做到早預防早控制。

（三）調整策略，提升“戰時”應急響應水平??

通過技術創新促進管理創新，強化制度監督，健全綜合治理責任分工體系，全面梳理和明確各級各部門職責，建立跨部門、跨層級、跨區域的協同治理機制。利用“城市大腦”指揮中心的統一接口對接各種信息收集渠道和方式，將公共衛生、安全生產、消防安全等社會治理相關信息迅速高效地傳遞到系統中，并通過數字化系統流程快速流轉，向政府各職能部門派發，實現信息的集中采集、統一受理、歸口分流、聯動處置、跟蹤反饋，形成敏感、準確、高效的綜合治理體系和負反饋閉環系統，確保在“戰時”城市治理能夠實現秒級響應，提升處置風險的能力。

參考文獻：

[1]讓城市更聰明更智慧——習近平總書記浙江考察為推進城市治理體系和治理能力現代化提供重要遵循[EB/OL].（2020—04—04）[2020—08—02].http：//www.gov.cn/xinwen/2020—04/04/content_5499045.htm.

[2]王一鳴.統籌推進疫情防控和經濟社會發展[N].人民日報，2020—02—27（009）.

[3]孫杰.從抗擊疫情看國家治理體系和治理能力現代化[J].黨建研究，2020（05）：38—40.

[4]龍易強.海口搭建疫情防控智能指揮平臺[N].海口日報，2020—02—19（002）.

[5]張留.健康碼，如何從杭州“跑”到全國[N].浙江日報，2020—03—16（008）.

[6]杭州市數據資源局.打贏疫情防控阻擊戰，杭州城市大腦出擊！[EB/OL].（2020—02—04）[2020—08—02].http：//www.echinagov.com/news/273085.htm.

[7]王逸群.“城市大腦+武林大媽”下城織密阻擊疫情“一張網”[EB/OL].（2020—01—31）[2020—08—02].http：//www.tlnews.com.cn/xwpd/zjxw/content/2020—01/31/content_9005849.htm.

[8]張麗華.戰“疫”數字化大考?城市大腦如何答題？[N].杭州日報，2020—04—02（005）.

[9]王蘋，王胡林.提升城市現代化治理能力和水平的實踐進路[J].理論視野，2020（04）：82—87.

[10]王娟娟，黃金.新冠肺炎疫情是對我國數字化治理能力的大考[N].人民郵電，2020—02—20（004）.

[11]唐皇鳳，劉建軍，陳進華，黃建洪，陳輝.后疫情時代城市治理筆談[J].江蘇大學學報（社會科學版），2020，22（04）：29—42.

（劉舒揚，國家信息中心）