信用承諾制的應用現狀與發展建議

摘?要：?信用承諾制是創新信用監管、推進社會信用體系建設的重要舉措，但在應用中仍存在制度體系支撐薄弱、應用范圍狹窄、實施規范性不夠和監管執行難的問題。結合國家對信用承諾制推廣應用的要求，為促進信用承諾制的優化完善，建議進一步加強信用承諾制頂層設計，以點帶面開展信用承諾試點工作，并完善信用承諾平臺支撐功能以期打造監管共治格局。

關鍵詞：?信用承諾?信用監管?社會信用體系?

社會信用體系建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節，需加快建立與之相適應的新型監管機制。推進信用承諾制，加強信用監管是構建以信用為核心的新型市場監管機制的重要內容。2014年6月，國務院印發的《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》提出“逐步建立行政許可申請人信用承諾制度，并開展申請人信用審查”。2019年7月，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（下稱《指導意見》），在創新事前環節信用監管中明確要求建立健全信用承諾制度，梳理可開展信用承諾的行政許可事項，書面承諾履約情況記入信用記錄，鼓勵市場主體主動向社會作出信用承諾，支持行業協會商會建立健全行業內信用承諾制度。

一、信用承諾制的意義分析??

（一）創新治理手段，實現多元共治??

傳統的監管機制主要依靠政府主體通過事中事后如行政強制、行政懲戒等手段實施，缺少事前的規制和多方參與。信用承諾制通過調動市場主體、行政機關、社會公眾的多元共治，以“柔性”方式開展事前承諾、事中檢查、事后監管，有效緩解行政主體與行政相對人之間的對立情緒，多措并舉幫助市場主體遵規守法，共建誠信市場環境。

（二）釋放信用紅利，提升服務效能??

信用承諾制進一步優化了行政審批程序，減少不必要的準入門檻，如直接取消審批事項、將行政審批制改為備案制、將備案制改為自我聲明公開、實行告知承諾制等，努力推進“放管服”改革，提高了審批效率。并且，信用承諾制在更多領域的應用更大激發了市場主體的積極性，對于提振信心、釋放市場活力、穩住經濟基本盤發揮了重要作用。

（三）推動行業自律，營造守信環境??

信用承諾制的推廣應用促進越來越多的行業協會通過簽訂倡議書、在信用網站作出公示承諾、建立信用承諾書等多種形式，向社會公眾做出承諾，引導企業落實自我管理、自我約束，通過行業性的監督管理，督促企業認真遵循行業規范、履行社會職責，共同營造誠實守信的社會環境。

二、信用承諾制的應用實踐??

信用承諾制是創新社會治理、加強事前事中事后監管的重要舉措，是推動市場主體自我約束、誠信經營的重要手段。目前，我國對于信用承諾制的類型劃分還未達成統一認識，根據應用場景的不同，信用承諾類型一般主要包括審批替代型、容缺受理型、證明替代型、主動公示型、行業自律型和信用修復型六種類型。在國家相關頂層設計的指導下，各省市和行業部門先后出臺了信用承諾制相關制度文件，并在實踐應用中作出了積極的探索嘗試。

（一）完善制度文件??

江蘇省出臺《關于進一步推進政務服務信用承諾制的通知》，將政務服務信用承諾分為誠信自律類承諾、證明事項類承諾、審批替代類承諾三類，明確政務服務信用承諾內涵、適用范圍和工作職責。湖北省出臺《湖北省信用辦關于全面建立信用承諾制度的通知》，從使用范圍、承諾內容、工作程序、歸集公示、承諾應用等方面規范、有序推進信用承諾制開展。山東省出臺《山東省全面推行證明事項告知承諾制實施方案》，進一步確定承諾事項范圍，規范工作流程并強化核查與監管。廣東省出臺《廣東省全面推行證明事項告知承諾制工作實施方案》，對行政機關辦理行政事項要求提供的證明材料實行證明事項告知承諾制，推動形成標準公開、規則公平、預期明確、各負其責、信用監管的治理模式。

（二）明確清單規范模板??

安徽省、河北省、山東省、福建省等地各有關部門結合自身職能和工作實際，確定適用信用承諾的事項清單，推行“一朝承諾、一次辦好”。湖北省21家省直部門制定了信用承諾實施細則及示范文本，規范各行業領域信用承諾書并向社會公布。江蘇省工商、稅務、工信廳、司法廳、知識產權局等部門均在相關行政審批事項中制定并公布了信用承諾書模板，提醒辦理人對提交申請材料的真實性、有效性負責并告知違背承諾后需承擔的經濟和法律后果。

（三）推動在各領域廣泛應用??

在交通運輸領域，海南省運用信用承諾制簡化行業市場主體申請市場準入時的手續，有效降低制度性交易成本，激發市場活力。在醫療衛生領域，安徽省將證明替代型信用承諾廣泛應用在意外傷害人員醫療費用報銷、參保人員異地安置辦理、生育保險待遇支付、定點醫藥機構新增申請等業務經辦中，提高了服務效能和群眾滿意度。在司法行政方面，寧夏回族自治區對人民法院決定納入失信被執行人名單的被執行人，有積極履行生效法律文書確定義務的意愿，向人民法院作出信用承諾，人民法院可暫緩錄入其名單信息，不對其適用信用懲戒。在行業協會商會方面，秦皇島市推進行業自律承諾、企業自主承諾全覆蓋并向社會公開，將信用承諾履約情況納入信用記錄。

三、信用承諾制現存問題思考??

（一）制度體系支撐薄弱??

國家層面關于信用承諾制度的規范性文件還稍顯缺乏，也僅是在《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》和《指導意見》中提及建立健全信用承諾制度，但就具體工作開展程序和規范要求并沒有詳細闡述。2020年發布的《國務院辦公廳關于全面推行證明事項和涉企經營許可事項告知承諾制的指導意見》中就各地區、各部門全面推行證明事項和涉企經營許可事項告知承諾制提出指導意見，但對其他類型的信用承諾制開展應用工作還未出臺專門的規范指導性文件。各省、各行業部門就信用承諾制的推行實施仍在探索中進行，缺少遍及全行業領域的規范性文件支撐。

（二）應用范圍狹窄??

根據《國務院辦公廳關于全面推行證明事項和涉企經營許可事項告知承諾制的指導意見》要求，氣象部門、人社部、稅務總局、司法部、民政部等部門均積極開展證明事項告知承諾制工作，各省根據《指導意見》要求也在探索建立信用承諾制，但就應用范圍而言，還未做到全覆蓋全推行，未能深入實施到惠民便企的各環節。就信用承諾制開展類型而言，目前集中于行政機關實施的告知承諾制，而依靠行業協會商會建立健全以及市場主體主動發布的專項承諾開展情況還有所欠缺，全社會協同開展信用承諾制的局面還需進一步打開。

（三）實施規范性不夠??

信用承諾信息歸集目前分散于各行業部門，但就承諾的程序、承諾書的標準以及后續的共享應用監管還存在很大差距，并未能形成規范化、全閉環的管理流程。在信用承諾信息公示方面，除浙江省、江西省和海南省，其他省級行政區域信用網站均開設有信用承諾信息公示專欄，但公示的承諾內容、范圍、時效等均未能形成統一標準，公示信息的質量也參差不齊，有些網站的承諾信息公示僅是批量上傳的信用承諾書，并未作進一步的分類和整理，公示規范性還有待提高。

（四）監管執行難??

目前信用承諾制度的應用主要集中于行政審批環節，但對信用承諾履行情況的跨部門聯動監管與懲戒實施還有所欠缺，主要歸結于承諾信息的壁壘還未打破，信息共享、業務協作機制未建立，對于信用承諾信息和違諾信息難以第一時間掌握。另一方面，當前對違諾責任人的失信懲戒力度較輕，將違諾責任人納入失信記錄后，其需要承擔的法律責任和行政懲戒與其造成的社會危害并不匹配，并且對于具體的執行機關以及懲戒措施也未能明確，造成監管執行難、執行效果差的局面。

四、信用承諾制實施優化建議??

（一）加強信用承諾制頂層設計??

推行信用承諾制，要緊緊圍繞“放管服”改革，以法律法規、標準規范、制度文件等形式，明確承諾程序，主要包括從承諾人提出申請、開展信用核查、承諾人簽署信用承諾書、限時作出辦理決定、公示信用承諾信息、開展事中事后監管等方面。各行業部門和各地信用主管部門要主動作為，緊密圍繞不同地區、不同行業特點，因地制宜地制定和實施信用承諾相關制度文件，規范完善承諾信息歸集、公示、備案、懲戒等工作，細化實施流程、形成閉環管理，有組織、有計劃地部署推進各領域信用承諾工作。信用主體必須嚴格按照政策文件規定的標準、格式、條件，實事求是主動承諾。

（二）完善信用承諾平臺支撐??

為進一步規范、協同開展信用承諾制，依托全國公共信用信息平臺體系構建信用主體信用承諾信息平臺是基礎。一是理清歸集共享信用承諾內容。充分運用大數據、區塊鏈等前沿技術創新歸集渠道，建立健全信用承諾信息歸集報送機制，實現應歸盡歸，并通過信用網站向社會公示，形成全面覆蓋各業務線的承諾信息公示“一張網”。二是主動對接信用承諾平臺。各行業監管部門要主動對接信用承諾平臺，強化信用承諾數據的深度挖掘和關聯分析，實現動態監測、實時反饋，便于事中事后監管。三是優化完善信用承諾平臺支撐能力。探索信用承諾書在線簽署、在線監管、在線反饋的閉環監管模式，為企業和自然人提供更大的便利。

（三）以點帶面開展信用承諾試點工作??

在深化信用承諾制推廣應用上，按照先易后難、先點后面的原則，先從某個省或某個部門開始，明確試點內容和標準要求，探索成功經驗后進一步全面推廣。目前有些省份在信用承諾制的工作開展上取得了不少創新成果，如江蘇省探索建立信用承諾信息歸集應用機制，形成承諾信息的管理閉環;山東省聚焦信用承諾信息歸集處理，承諾數據經標準化清洗后統一推送至信用中國、信用山東等網站;河南省著力梳理可開展信用承諾的行政許可事項清單，編制統一的信用承諾書模板。通過開展信用承諾制試點，借鑒成功經驗，探索可復制的工作機制全面推廣實施，促進信用承諾制更快更好應用。

（四）打造監管共治格局??

加強對承諾履約的聯合監管才能將信用承諾制落到實處、發揮價值。一是加強宣傳教育。采取印發教育讀本、宣貫培訓、在主流媒體和新媒體上宣傳報道等方式，培育信用主體主動承諾并進行自我約束，引導企業在信用網站等平臺主動公開承諾，接受社會監督。二是承諾信息互聯互通。依托全國信用信息共享平臺，實現信用承諾信息跨區域、跨行業、跨領域的互聯互通和交換共享，拓寬社會監督投訴舉報渠道和方式，引導多方協同監管。三是建立聯動監管機制。按照誰主管誰監管、誰接受信用承諾誰來實施監管的原則，整合監管力量，建立上下聯動、左右協同的聯動監管機制。健全完善違諾懲戒措施，將違約主體納入失信記錄，實施相關行業和市場禁入，強化違諾責任。

參考文獻：

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（陳淑敏，江蘇省戰略與發展研究中心）