政府數字化轉型賦能營商環境優化的內在邏輯及路徑

孫明貴 吳棋

摘?要：?擁抱數字時代已成為推動經濟發展的共識。在這一過程中，政府的數字治理能力、數字化轉型程度也深深影響著區域商務便利性和經濟效率。研究表明政府數字化轉型賦能營商環境的內在邏輯在于，通過數字化提升政府效能、市場效率和社會協同力，從而對營商環境中的政務、法治、市場和社會服務等環境要素產生賦能。研究發現政府數字化轉型賦能營商環境優化的主要挑戰及問題為處理公私治理結構、技術準備及流程設計，故提出從主體層面考慮利益相關者訴求、技術作為主要實現手段以及功能設計層面確保堅實基礎的賦能路徑，更好地實現兩者之間的協同發展。

關鍵詞：?數字經濟?數字政府?營商環境優化?內在邏輯?

一、引言??

2019年在國際經濟環境復雜嚴峻、國內發展任務艱巨繁重的背景下，我國數字經濟依然保持了較快增長，數字經濟增加值規模達到35.8萬億元，占GDP比重達到36.2%，各領域數字經濟穩步推進，質量效益明顯提升?？傮w上看，我國數字經濟規模不斷擴張、貢獻不斷增強，數字經濟在國民經濟中的地位進一步凸顯。[1]

由此，越來越多的學者注意到推動電子政務建設或政府數字化轉型在當前背景下對于整體經濟建設的重要作用，且在優化營商環境層面有特殊意義。學者梁銘之（2018）認為，優化營商環境最關鍵最重要的一環是提高政府行政服務的質量和效率。互聯網技術的運用，無疑能顯著提升行政服務的質量和效率。因此加強電子政務建設，提高電子政務服務能力，打造透明化、高效化的現代政府治理體系，與優化營商環境目標具有一定的耦合關系。[2]類似地，許多學者開展了有關數字政府與營商環境之間的探討分析，并給出了不同的分析思路與視角。

針對政府數字化轉型如何賦能數字經濟，從而帶動新形勢下營商環境優化這一問題，文章將進行深入的探討分析，梳理政府數字化轉型與營商環境優化之間的內在邏輯關系，就不同國家地區經濟體對相關問題與挑戰的應對與戰略舉措，歸納政府數字化轉型優化營商環境的具體影響路徑與內容，提出可行的作用路徑，并給出未來政府數字化轉型賦能營商環境優化的發展方向。

二、營商環境??

營商環境的前身可以落腳到“制度至關重要”（Institutions?matter）假說上，這一假說已經得到大量跨國文獻的實證檢驗。即具有更好的“制度”、更有力的產權保護、更少的政策扭曲的那些國家，將比其他國家更富裕（Knack?and?Keefer，1995;Acemoglu?et?al.，2001;Easterly?and?Levine，2003;Rigobon?and?Rodrik，2005;Fabro?and?Aixalá，2009;董志強，2012）[3][4][5][6][7][8]。隨著現代經濟活動復雜性逐步加大，有關制度對經濟增長的影響也開始包含更多的內容。越來越多的機構與學者開始關注影響私營部門發展的總體制度環境，由此產生了營商環境這一重要概念。這一概念最早出現在2001年，由世界銀行針對發展私營部門的新戰略需要，開發出了一套衡量和評估各國私營部門發展環境的指標體系，即企業營商環境指標體系。在該指標體系的基礎上，營商環境漸漸被視為一個動態系統與有機整體。[9]The?Donor?Committee?for?Enterprise?Development（簡稱DCED）認為營商環境是政策、法律、制度、規則等要素的復雜融合體，是落實政府政策、支配商業活動、影響企業運營的重要依托。Benn?Eifert等（2005）提出營商環境是影響不同行業和企業經營效率的政策、機構、基礎設施、人力資源、地理環境等。[10]Francis?Munier（2008）對中國的商業環境進行研究，提出“GUANXI”（“關系”）是其重要組成部分，企業與政府以及企業之間以關系為紐帶進行溝通交流并建立聯系，“關系”是中國營商環境建設的重要影響因素。[11]國內學者對營商環境的理解界定也基本與國外保持一致，將營商環境視為一個綜合的環境體，例如宋林霖（2018）認為營商環境可理解為在一定時期內，某一經濟體政府為改善國內經濟以及拉動對外貿易，通過政治、經濟、法治及對外開放等多領域的系統改革，所營造的影響投資主體從事商業活動的政治環境、經濟環境、法治環境以及國際化環境等各種環境的有機復合體。[12]楊繼瑞和周莉（2019）提出，營商環境是企業在開設、經營、貿易活動、納稅、關閉及執行合約等方面遵循政策法規所需的時間和成本等條件，可以細分為政府環境、法治環境、市場環境、國際化環境、企業發展環境和社會化服務環境等。[13]劉江會（2019）提出構建以SMILE指數為基礎的新指標體系（S指Society?Environment社會環境、M指市場環境Market?Environment、I指創融環境Innovation&Finance?Environment、L指法制環境Legal?Environment和E指政務效率Efficiency?of?Administrative?Environment）。[14]

由此可以看到，營商環境尚未有一個十分統一和簡明的概念定義，在實踐的演進過程中內涵愈加豐富，且綜合各學者的研究結論可以看到，營商環境事實上就是泛商業性質的各類外部環境影響因素的組合，企業作為商業活動的經營主體，是營商環境這一生態之中生存和發展的生命體，真正塑造和提升營商環境整體生態環境的，還是政府這一把控經濟社會各項制度建立與發展的管理與服務機構。因而接下來將詳細介紹營商環境的優化主體——政府。并探討數字經濟背景下，政府開展數字化轉型對營商環境優化的作用與意義。

三、政府數字化轉型

政府數字化轉型可以追溯到較早期的電子政務（E—government）研究范疇。事實上，電子政務目前只出現短短十多年時間，但已經歷三代變革。第一代電子政務主要在1995年以前，以政府內部的辦公自動化和管理信息系統的建設為主要特征，第二代電子政務延續到2001年，主要以網絡技術為基礎，大力推動政府部門之間的協同工作和信息資源共享，并面向社會公眾提供統一的政務服務?，F在已進入第三代，主要目標是在政府信息支撐的基礎上，利用知識管理和客戶關系管理技術建立基于網絡的分布式政府結構，通過“一站式政府”服務中心提供跨部門的政府業務服務，從而提高政府的決策和服務能力[15]。

早期的電子政務研究大多歸類于公共管理領域，體現為治理理論的延伸與發展。在國外，圍繞數字政府，學者有多種不同的方式進行表述與說明，例如Digital?government（數字政府）、數字治理（Digital?governance）和信息時代治理（Information?Society?era?governance）。而早期的研究大多以政府治理實踐作為切入點，探究電子政務的形成與發展，代表性的成果為諾蘭（1979）的階段增長模型，即預測電子政務的發展階段將從在線信息（Online?Information）、溝通（Communication）、交互（Transaction）、集成（Integration）到轉型（Transformation）/參與（Participation）/數字民主（Digiatal?Democracy）逐步演化。同時，也有學者從數字政府的應用和推廣角度出發，研究數字政府如何更好地服務公民與私營部門的需要，典型的理論模型包括技術接受模型（Rogers，2003;Venkatesch?et?al.?，2003）、利益相關者理論（Freeman，1984;Freeman?&?Phillips，?2002;Freeman，?Wicks，?&?Parmar，?2004）以及價值共創理論（Vargo?&?Lusch，?2008），結合這些理論模型論證如何更好地實現政府數字化轉型實現多方共贏。國內的學者則大部分集中探討分析政府數字化如何服務于政府治理的優化，對照中國數字政府建設過程，總結出數字政府階段政府治理的中心任務，例如徐夢周（2019）按照我國數字政府建設的幾大階段，將政府數字化轉型過程歸類為政務電子化、政務網絡化以及政務智能化，論證當前的任務要求是結合具體場景和目標進行數據開放與共享。[16]羅賢春等（2019）以信息鏈的視角，說明電子政務正由電子政府向“智慧政府”轉變，以提供更加智能、高效的決策支持系統和創新應用模式。[17]進一步研究政府數字化轉型應用與推廣的學者則會從G2C（政府與公民）和G2B（政府與企業）的角度進行分析評價，討論如何提升公民和企業的滿意度，并進一步就政府數字化轉型如何服務經濟社會運行展開相關探討。例如李艷（2019）就遼寧錦州的智慧政務調研提出了如何更好服務于營商環境優化的相關意見建議。[18]馬亮（2014）就企業對電子政務的滿意度這一議題，收集中國30個大城市的相關數據進行實證分析。[19]

總體而言，政府數字化轉型是一個以公共管理研究范式為主，揉合了信息技術、企業管理和社會經濟等議題的復雜議題。因此，對該議題也有包括社會學、經濟學和管理學等多種研究角度，因而政府數字化轉型這個多元治理問題與營商環境這一有機環境體在很多層面上具有相互作用與影響的關系。

四、政府數字化轉型與優化營商環境的邏輯關系??

政府數字化轉型與營商環境都是兩個內涵豐富的概念體，這兩個概念體之間產生影響關系的基礎在于政府數字化轉型這一動態過程可以對營商環境包含的環境要素產生提升與作用。無論是政府數字化轉型過程中釋放的價值效益、產生的最終結果還是涉及的主體與客體，在轉型過程的起點、節點與終點上，政府數字化轉型與營商環境優化之間都具有耦合與連接。首先是政府數字化轉型的執行主體與開展營商環境優化的執行主體完全一致。營商環境優化的中心任務就是持續深化體制機制改革，釋放市場主體活力，營造高質量、高水平，法治化、便利化和國際化的營商環境，這往往是由政府主導，服務社會經濟發展水平。而政府數字化轉型的執行主體也是由政府部門結合經濟社會工作發展需要，開展數字化、智能化改革，故兩者在執行起點上，是由同一個主體進行主導和把控的。

其次是政府數字化轉型釋放的價值效益能對營商環境的各個環境要素產生優化與促進，甚至在很多實際表現，營商環境優化舉措借助數字手段實現往往和政府數字化轉型相統一。

綜合理論和實踐研究，文章歸納和總結了政府數字化轉型的三大邏輯關系：

（1）政府數字化提升政府效能進而優化營商環境中的政務環境和法律環境。例如，以杭州市作為典型，其在全國率先啟動企業設立、變更、注銷、備案等所有商事登記事項“一網通辦”，極大地提升了政府效能，有力地促進了政府治理體系和治理能力現代化，為企業節約辦事成本，提升發展活力，為數字經濟發展營造了國際一流的政務環境。廣東省肇慶市通過加快“數字政府”改革建設工作，全力推進“多證合一”備案信息申報系統建設，有效節約了企業辦事成本，從而減少制約創業創新的不合理束縛，打造了便利寬松的創業創新環境和公開透明平等競爭的營商環境[20]。

（2）政府數字化轉型增強市場機制的協同效率，進而優化營商環境中的市場環境和融創環境。例如，徐夢周（2020）以青木昌彥的“市場增進論”為理論基礎，認為數字政府主要是解決數字經濟帶來的市場體系協調問題，政府數字化轉型能夠有效地促進社會主體之間的信息聯系與溝通效率。學者劉淑春（2020）也研究發現政府開展信用數字化建設，能有效建立起市場主體融資信用信息共享機制，推進公共信用信息服務平臺與金融信用信息基礎數據庫的信息共享以及信息交換，打通公共信用信息服務平臺與市場化征信系統，從而完善金融市場環境。[21]

（3）政府數字化轉型能打造一個高效的數字化平臺提升與調動社會協同力，進而促進營商環境中的國際化環境和社會服務環境。這一邏輯更加集中于協同治理和主體交互與合作。例如，馬崢（2017）聚焦于貨物通關和口岸管理，強調電子政務系統可以借助計算機和互聯網技術來超越時空局限性，優化既有政府組織運作結構和政務操作流程，為跨國電子商務企業提供高效、快捷、公平的政務服務，有效節約跨國電子商務企業的制度成本，提升其國際競爭力[22]。Klievink等（2016）發現政府可以通過基于治理和創新的網絡化方法，而不是基于分層治理的方式在數字化轉型過程中發揮激勵、參與等多種作用。其結論表明，公私合作平臺在橫向（相互作用的組織之間）和縱向（多個政府機構共享服務）進行了集成，平臺治理權分配給公共和私有方，在自治和控制之間取得平衡，為企業和政府機構都提供了好處，提升了社會總體運行效率。[23]

總結來看，政府數字化轉型順應經濟發展需要，一方面能提升政府治理總體經濟社會工作的效率和質量水平，另一方面能進一步助力數字產業化和產業數字化，帶動數字經濟快速發展，其最終結果就是大大提升與促進整體經濟社會發展水平。與此同時，良好的營商環境是吸引商業聚集、釋放投資潛能、提高整個國家信譽度和影響力、推動經濟發展的基礎性要素，也是經濟社會治理工作的重要環節。[24]兩者導向的最終結果也是相互配合與促進的，故政府數字化轉型與營商環境優化之間存在不可分割的邏輯關系，且政府數字化轉型能在多個層面為營商環境優化提供系統的行政支撐。

五、政府數字化轉型優化營商環境的問題與挑戰??

在政府數字化轉型優化營商環境的過程中還存在許多問題與挑戰，解決他們是實現政府數字化轉型優化營商環境的前提舉措。

政府數字化轉型在優化營商環境過程中必須要做好三個方面的準備：信息技術準備、服務治理流程準備、人力資源儲備。通過比較不同收入水平、不同電子政務發展水平的國家，Almeida&Zouain（2016）發現低收入國家要加強技術準備，中等收入國家要加強人才儲備與技術準備，高收入則要加強流程設計。[25]具體執行上面，還有研究人員提出要為企業聯合開發和使用政務平臺提供正確的激勵、開展數據定義和系統接口的標準化、在公私治理結構中分配決策權。其特別強調政府數字化轉型要注重對公私治理結構的關注，認為政府部門需要匹配有關數字治理運作的相關能力，并讓平臺參與各方都意識到并承認數字化潛在的優勢，企業不僅僅參與平臺，還要能在公私平臺上施加壓力，這樣才能讓平臺朝著正確的方向發展。

進一步地，北京大學課題組（2020）提出當前我國政府數字化轉型在空間、內容和執行層面存在五大問題：第一，地區間發展不平衡的現象明顯，中心城區和經濟發達地區的投入資源相對充裕，而欠發達地區則存在較大的數據資源差距。第二，建設數字政府的意識觀念尚不到位，許多政府部門并沒有意識到建設數字政府的真正價值與意義，而只是走形式、充政績。第三，服務創新重點與實際需求不匹配。各地公共服務事項的差異性大，缺乏統一、規范的標準，導致跨部門、跨地域事項難辦理，行政成本高、效率低。第四，保障數字政府運行的體制機制仍不完善，大數據管理機構職責認定尚不清晰，未能完全實現項目、資金、數據的歸口管理。第五，數字政府的信息安全防護還有待加強。[26]除此之外，還有學者衡容和賈開（2020）提出當前數字經濟背景下，政府治理產生了倒逼、錯位和重新定位的三大外在挑戰。其中，“倒逼”是指面對網約車等新業態的出現，既要兼顧發展需求，又要平衡各方利益，存在現實的治理壓力。“錯位”是指數字經濟時代使得幾乎人人都能以極低的成本成為經濟鏈條中的一環，創造了幾近無限的供給，政府主管部門無力應對線上監管對象的龐大規模，存在監管錯位。最后，“重新定位”是指，隨著數字經濟的深入發展，“一站式”窗口服務、政府網上服務大廳等服務整合、協同治理的方式得到熱議，政府在數字經濟時代下面臨著“重新定位”的任務與要求。[27]

總體而言，目前圍繞政府數字化轉型過程中的治理結構設計、制度框架安排、數據資源統一、基礎設施建設、人力資源準備與培訓等幾大方面都需要進行考量和解決。結合內在邏輯聯系以及相應的問題與挑戰，便可以提出相應針對性的優化路徑與策略，給出政府數字化轉型與營商環境優化之間應該梳理與保障的不同維度層面的內容，從而更好地實現數字化治理對營商環境的優化賦能。

六、政府數字化轉型賦能營商環境的路徑與策略??

綜合前面政府數字化轉型對營商環境優化的具體邏輯關系、產生的問題與挑戰，可以逐步提出保障政府數字化轉型提升營商環境的影響作用路徑。具體而言主要分為三大板塊：

（1）在政府數字化轉型優化營商環境的過程中，首先需要關注主體層面的價值處理。政府數字化轉型與營商環境優化都是兩個復雜的有機體，在賦能過程中也涉及到多種利益主體。因而首先要強調對涉及到的主要利益相關者的關系處理，這是保障政府數字化轉型落實到相應營商環境優化的重要前提。例如，有馬亮（2014）就中國30個大城市的電子政府情況進行實證研究，分析企業層面和政府層面的不同變量對實現電子政務有效過渡的影響，得出企業對電子政務的滿意度既與企業自身技術準備和感知利益有關，在很大程度上也與企業對政府提供的公共服務和營造的投資環境是否滿意相關。如果政府提供的公共服務質量得不到有效提升，政府營造的投資環境無法讓企業感受到“親商”的氛圍，那么電子政務將難以令企業滿意。[28]Rose等（2018）研究發現，電子政務實踐者和政策制定者需要區分不同利益相關者群體的價值并妥善溝通，并揭示了需要進一步細化各種利益相關者的具體角色，以深入對利益相關者群體子類別的理解，如不同行政級別（地方、區域或國家）方面的差異。由此，在政府數字化轉型對營商環境環境優化這一系統工程里，需要詳細針對涉及到的相關主體開展利益分析，讓數字化轉型真正落實到解決實際問題，服務主要對象。[29]

（2）在政府數字化轉型優化營商環境的過程里，要做好技術準備與發展。數字化手段是政府數字化轉型隊營商環境優化路徑中不可缺失的工具。政府需要首先就如何發揮數字化手段的最大優化效率，從基礎設施、數據統一和網絡搭建以及人才儲備等角度進行預先準備，從而彌合數字鴻溝以及數據孤島等問題。其中，Klievink等（2016）提出要進一步發展公私合營的平臺需要解決數據定義和系統接口的標準化，解決實際運營過程中的運行效率和數據整合障礙。Das等（2017）通過收集2002—2008年的面板數據，擬合了一個混合效應回歸模型研究富裕水平、信息通信技術（ICT）基礎設施、人力資本和治理水平的變化如何影響全球電子政府的成熟度。結果表明，隨著人均國內生產總值（GDP）的提高和信息通信技術基礎設施的改善，電子政府的成熟速度更快。[30]Adam等（2020）借助技術組織環境框架理論，將影響電子商務數字經濟發展的因素分為技術層面、組織層面和環境層面，通過基于全球135個國家的二手數據構建結構方程模型進行實證檢驗。研究表明，缺乏足夠的技術基礎設施、社會經濟發展以及缺乏國家ICT戰略會阻礙一國電子商務的進程。

（3）在政府數字化轉型優化營商環境的過程里，要完善功能建設。政府數字化轉型賦能營商環境是一個系統工程。在協調好主體關系、做好技術準備之后，最重要的一環就是做好功能設計。應該基于公開準入、平等接入和平臺共治的思路實施政府數字化轉型對營商環境的優化。公開準入是指藉由政府數字化轉型帶來的數據共享和數據開放，提升整體營商環境透明度，從而激發營商環境的活力與水平。平等接入要求政府提升公共資源供給能力和供給水平，為不同社會主體平等參與經濟活動提供基礎設施資源、數據資源、金融資源、教育資源等，通過網絡基礎設施的普及，普惠金融的實現和在線資源的豐富，以助推更多社會主體被納入經濟體系，減輕地區發展不平衡、不全面。最后平臺共治強調的是搭建整體數字化公共治理生態，首先要基于數字轉型總體發展框架優化配置戰略發展資源，著力構建上下統籌的數據治理體系、協調一致的數據共享整體性聯合體和簡約高效的數據交換共享機制，防止地方政府濫用權力臨時上馬或重復建設問題。其次要有步驟地引導地方政府部門間簽訂數據共享與信息公開協議，明確數字化治理創新后期運維管理責任。[31]

綜上所述，政府數字化轉型與營商環境優化之間具備不可分割的內在邏輯聯系。當政府數字化轉型逐個解決動態過程發展中的主體協調、技術發展以及功能建設方面的障礙和挑戰之后，就能產生提升政府效能、提升市場活力以及促進社會協同力的公共治理優勢。而實現這些治理優勢的最終結果，也將導向對營商環境當中的政務、市場以及社會服務環境等不同環境要素的賦能與優化，達成政府數字化轉型與營商環境的協同效應。

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〔本文系教育部人文社科研究規劃基金一般項目“企業家營商環境感知模型及其對創新創業意愿的影響”（項目編號：17YJA6300）研究成果〕

〔孫明貴（通訊作者）、吳棋，東華大學〕