WTO環境例外條款之解釋適用及其困境

■毛萱

（武漢大學法學院，湖北 武漢 430072）

自由貿易推動了全球化的深入，而全球化也引發了生態環境惡化的新威脅。其二者表面上看似相互對立，但它們在根本目的上卻是一致的。“自由貿易的目的是維護一個公開的、無歧視的和公正的多邊貿易體制，但同時要提高人類生活水平和根據可持續發展的目標最佳地利用世界資源；而環境保護的目的是更好地保護和管理環境，改善所有人的生活水平”[1]。因此，應對貿易與環境問題關鍵不是取舍而在于協調。

WTO一直致力于協調自由貿易與環境，例如設立貿易與環境委員會、環境問題也一直是貿易談判中的重要問題之一等。其中，GATT第20條（b）款以及（g）款作為涉環境因素的爭端中，常被成員方援引為其采取的環境措施的正當性辯護的規定，是成員方協調自由貿易義務和國內環境政策的重要途徑。然而實踐中，該兩款解釋卻面臨難以適用，應考慮如何發展以適應國際社會對環境價值重視的需要。

一、GATT環境例外條款的規定與解釋

（一）GATT環境例外條款

GATT第20條作為一般例外條款，“確認了主權國家能夠為實現該條所列目的而行事及其重要，即使這些行為會與相關的國際貿易義務沖突”[2]。雖然在具體內容上該條并未直接明確規定有關環境的例外，但其(b)款、(g)款卻與環境保護息息相關。

具體而言，該兩款的內容分為兩部分：第一，該兩款允許WTO成員可以采取保障人類、動植物健康所必要的措施或與保護可用竭的自然資源有關，并與限制國內生產或消費一同實施的措施；第二，這些環境措施只有滿足在條件相同的各國間不構成武斷的或不合理的差別待遇，或不構成對國際貿易的隱蔽限制的條件下，與貨物貿易不符的措施才能免責。

可以說，其實際上是賦予了WTO成員“一塊合法的辨護盾牌”[3]，以證明環境措施的正當性，從而在平衡如何一方面保障各國采取環境措施的權利，另一方面又確保這些措施不被任意采用和被用作保護主義后門方面發揮重要作用[4]。不過，條文的規定終究只是紙面的內容，其作用的發揮需要實踐中的適用，“而WTO規則如何運作、實施在很大程度上依賴于爭端解決程序”[5]。

（二）兩步檢驗法的解釋方式

在爭端實踐中，對第20條的解釋往往采取兩步檢驗法。該方法來自于美國汽油標準案。在該案中，上訴機構首先分析了例外規定，其認為，“可耗竭”本意為能夠被耗盡，雖然空氣本身是不可耗竭的，但是在一定空間時間內，清潔空氣確實可以耗竭，故美國保護清潔空氣的措施是與保護可耗竭自然資源有關。對于一道實施，應當“恰當地理解為對有關實施限制措施的要求，不僅針對進口汽油的，也是針對國內汽油的”[6]。其次，對于導言的分析，便涉及對條件相同、差別待遇以及武斷或不合理程度等內涵的明確。

小結而言，爭端中對于爭議措施是否符合規定的解釋，“其不僅需要符合第20條下任一一項例外條款的要求，還需符合第20條導言規定的要求”[6]。在之后其他涉及（g）款和（b）款適用的案件中，都或多或少地援引該方法。可以說，如今也儼然成為一種解釋適用第20條的“鐵律”。“很難想象，一個涉及第20條解釋的案件，能夠大膽到不去援引美國汽油規則案所確立起來的經典解釋方法和解釋模式”[5]。

二、WTO下環境例外條款實踐：嚴格的限制解釋

然而在兩步的分析中，基于環境例外條款“例外”的身份，爭端解決機構往往總是盡最大可能對其施加嚴格條件，進行嚴格解釋，從而使得法律適用最小程度地偏離WTO的法律義務。

（一）以對“必要性”的解釋為例

對“必要性”的嚴格解釋要求所采取的措施，不僅本身是必要的，而且也不存在其他更優的替代措施。

具體在巴西翻新輪胎案中，專家組首先分析沒有什么利益或價值比人類免受健康危害更為重要，巴西采取的措施最大程度減少了由廢舊輪胎引起的危害，并且該措施對動植物生命健康的保護，也符合WTO認可的價值。在措施和目標的關系上，專家組認為翻新輪胎的禁令能減少廢舊輪胎的總量，也可以減少由廢舊輪胎的積聚引起的對人類、動植物生命健康的損害。關于替代措施，專家組認為其他關于限制翻新輪胎進口的替代措施，在如今條件下即使控制得再好仍然會對健康帶來威脅，從而不能構成替代。

由此可見，對于必要性的分析，是涉及一系列“權衡和平衡”要素的過程。通過前述幾項分析“初步認定為必需的情況下，還要得到可能存在的、既較小限制貿易又起到同等作用之替代措施的確認”[7]。而對于可替代措施，該措施不僅相較于爭議的方式能夠更好實現其保護生命健康、可用竭資源等目的，而且也與其他條款不相抵觸或是最低程度不符，如此才被認定是符合“必要性”。但事實上，“必需”措施或“必要性”有程度之分，并非僅有和“絕對必要”“必不可少”這種接近絕對的程度[2]。

（二）以對條款能否得到援引的解釋為例

在中國“稀土案”和“原材料案”中，對于是否能夠援用GATT第20條抗辯，上訴機構也是采取了嚴格的解釋。其認為雖然《議定書》第11.3條明確提及了GATT第8條，但并沒有明確針對第20條，也沒有提及作為整體的GATT，故不能適用第20條(g)款進行抗辯。這也就表明我國必須證明求諸GATT第20條抗辯的《議定書》的每一具體段落都與第20條存在文本關聯，僅僅提及GATT某一條款是不夠的。

此外，在“原材料案”對“有關性”的解釋中，我國明確提出了13項其他措施，以證明中國已經采取了一系列保護礬土和螢石的綜合措施,但均被專家組以限制開采礦物資源大部分是為了經濟和發展的目標、有些法律法規只是綱領性文件并未具體詳細地指出是為了保護耐火黏土和螢石這兩種資源等理由予以反駁。由此可見，在審查與保護資源相關性的形式關系時，專家組更多地會從涉訴法律文件的文本出發，采取的是比較刻板、機械和孤立的解釋方法,以防止成員濫用環境保護例外偏離其貿易開放義務[6]。

（三）在爭端結果中的體現

GATT時期共有7件與環境相關的貿易爭端，無一例外都是以敗訴的結果告終。到如今WTO時期，在既有的援引（b）款或（g）款的實踐中，所有規定為自己措施政策正當性辯護的締約方，也幾乎都得到敗訴的結果。不過，隨著WTO下對于環境問題的逐漸關注，在一些爭端中很多措施實際上是能夠通過了第一步檢驗，被認定為保護人類、動植物生命健康所必需，或者與保護可用竭自然資源相關。但即便如此，在涉及是否構成對貿易構成不合理差別或武斷的限制時，這些措施仍然難以通過第二步的考察。

雖然敗訴的結果在很大程度上與成員方自身采取措施的方式有關，但這種實踐中援引的困難性，實際上也一定程度地反映出了在解釋中，始終采取嚴格解釋，注重其作為貿易協定中例外條款特點的態度。

三、嚴格解釋下的難以適用及環境保護高標準帶來的挑戰

WTO的規則與實踐是以促進貿易自由化、維持多邊貿易體制為出發點，其目的在于維持成員間權利與義務的平衡。如此嚴格的解釋，毫無疑問的確賦予了原本規定較為抽象的及原則性的(b)款及(g)款以可操作性，起到了防止濫用例外規則、保障其他成員權利的作用。同時，“這也恰恰說明了爭端解決機構在解釋環境例外原則時，對于貿易自由化價值有意識的捍衛”[9]。

但是從條款適用的實踐中也可以發現，當自由貿易價值與環境價值相沖突時，利益的權衡仍然是將對自由貿易因素的考量置于環境因素之前。盡管環境考慮與WTO宗旨并不相違背，但維護多邊自由貿易仍然是首要目標。從表現上看，“兩步檢驗法”是“環境友好”的方法[5]，爭端中有許多措施能夠通過第一步檢測體現出WTO下對于環境的越來越重視。但實際上沒有為成員協調貿易與環境提供真正意義上更能效的途徑，例外條款在實踐中幾成擺設。然而，如今隨著國際社會可持續發展進程的深入，各國環境保護的力量不斷增強，環境價值的重要性也在被不斷放大，WTO下成員對于環境問題的關注也在不斷加強。在此情況下，GATT第20條(b)款及(g)款作為WTO下應對貿易與環境問題的重要條款之一要發展。但這種發展并不意味著在該兩款的解釋中完全將環境保護價值放在第一位，而是仍應在維護WTO成員享有權利與義務平衡的前提下進行。在堅持WTO規則為促進和鞏固多邊貿易體制的同時，實踐中能否將自由貿易價值和環境價值等量齊觀，給予同等的考量。

與此同時，基于全球化時代經濟的高速發展與各項技術的革新，雖帶來了如氣候變化、海洋污染、生物多樣性問題等各種環境問題，但也促使各國對環境價值越來越關注及重視，催生出各種新措施、新產品的發現和興起，例如碳關稅、碳標簽、各種新能源鼓勵政策或補貼、轉基因產品等。在此背景下，國際社會對于該兩個條款中的“生命健康”“可用竭自然資源”內涵或外延，相應的也必然發生了改變。此時，就要求條款解釋應適應國際社會的現狀，對“可用竭自然資源”等概念內涵外延應予以發展。并且，在這種環境的高水平保護發展的必然趨勢下，未來更多新形式的環境措施的出現及實施也是必然。雖然僅就環境而言，這些措施的采取當然會有積極作用，利于環境問題的緩解應對，但當環境保護與多邊貿易相交叉時，這種各國自我保護的傾向、有能力國家新環境政策的出臺、從而可能造成的潛在沖突也會越來越多。因此，在這種環境高標準、高水平保護的趨勢下，如何應對已經和未來可能出現的新產品措施所可能引發的潛在沖突，要求GATT環境例外條款與時俱進的發展。

四、發展環境例外條款解釋出路的可行性

（一）對環境因素給予更多考量的可能性

在適用解釋GATT第20條環境例外規則時，將多邊貿易和環境價值等量齊觀，并不是盲目的放開標準、放松嚴格的態度，也不是完全要將對環境保護的考慮放在第一位，而是仍應以多邊貿易為出發點。畢竟第20條（b）款和（g）款作為一般例外規則，是針對于貿易規則的例外，其最終目的是要為鞏固多邊貿易，維持WTO下成員權利與義務的平衡而服務的，而并非僅是考慮對環境問題的關注。因而，主張在解釋中給予環境價值與貿易價值等量齊觀的地位，還是要以維護多邊貿易為出發。

近年來的《全面與進步的跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《美墨加協定》（USMCA）等區域貿易協定更聚焦于當下貿易發展的需求，其中關于環境保護制度的設計體現出了在促進貿易下對于環境高水平的保護，能夠為WTO下規則適應國際社會發展的變化給予一定參考。CPTPP將環境問題的爭議納入到爭端解決機制當中，其中規定了在環境爭端中，小組中應有具備環境法律或實務之專業或經驗的成員。此外，其中也明確規定了小組可經爭端一方之請求或依職權尋求信息和技術建議，同時各爭端方應有機會對小組獲取的信息和建議提出意見；第28.13條（e）款還規定了“設立于一爭端方領土內的非政府主體向小組提交與爭端相關的書面意見,專家組應予以考慮”。

由此可見，相較于WTO下對于“法庭之友”參與的態度不明確，CPTPP下非政府組織有了更多參與權。如此，除在促進機制更開放透明外，像環境保護相關的非政府組織的參與，也將會將其對環境價值的重視帶到爭端解決中，從而為貿易爭端中環境價值的考量發揮積極作用。然而，由于CPTPP爭端解決下還尚無對相關規定的適用實踐，因此只能說，如此可能有利于在解釋時既注重貿易自由的維護，也充分考察環境利益價值，從而對環境爭端中促進貿易與環境價值的等量齊觀可能會有所幫助。

（二）合理靈活的通常解釋

一方面，在對第20條的解釋中應注重其作為規則例外，嚴格適用。但對嚴格態度的強調不是要進行刻板、機械的文義解釋。《維也納條約法公約》第31條規定適用于所有條約的“解釋通則”，并沒有為不同類型的條約之不同條款（比如例外條款）設定不同的解釋規則。所以，無論是主要義務條款還是例外條款都應該根據條約用語的平直意思進行解釋。在解釋第20條（b）款或（g）款時不僅需要考慮“例外”的特性，盡量較少程度違反WTO的義務，還需考慮文義、上下文、目的宗旨等，以避免嚴格解釋時過于刻板和機械。

另一方面，在第20條（b）款或（g）款中部分抽象性規定上，也應順應社會發展進行靈活的理解。以“可用竭自然資源”為例，既有的對可用竭自然資源的解釋，就經歷了隨著社會發展而不斷變化的過程。在美國汽油標準案中，上訴機構認為即使空氣本身不可耗竭，但是清潔空氣確實可以耗竭。此時，“可用竭自熱資源”的內涵，由20世紀40年代人們普遍認為的化石燃料等不可再生的自然資源進步到了清潔空氣。而在之后的美國海龜海蝦案中，則實現了由自然資源到瀕危的生物資源的跨越發展。正如美國海龜海蝦案中上訴機構所說，“自然資源”這一概念的含義并不是一成不變的，相反，它是一個不斷演化的概念。“可用竭的自然資源并不局限于礦產或非生物的自然資源，而有生命物種，原則上是可更新的，但在某些情況下，通常是由于人類的行為是會被用盡、耗竭或滅絕的”[10]。同樣，隨著全球化下經濟技術的不斷發展，以及對環境越來越重視的趨勢，對于“可用竭自然資源”“生命健康”以及“必要性”程度的判斷等的理解必然也會發生變化。因而，對于“必要性”下可替代措施的判斷，對生命健康外延等的解釋也仍繼續回應現實社會的發展，在具體爭端中靈活、合理且謹慎進行，以促進環境例外條款在適用中的發展。

五、啟示與結語

對于我國而言，同樣面臨應對嚴重的環境問題與自由貿易義務沖突的問題，亟需應對。從“原材料案”和“稀土案”的失敗實踐中看，除了對于條文刻板機械解釋等因素外，很大程度上在于我們自身在環境法律制度上以及在使用WTO規則上存在的不足。即使排除了《入世議定書》第11.3條與適用GATT第20條的問題，在單純判斷是否符合第20條(b)款和(g)款的規定上，我國采取的管制措施也還是不符合要求。以原材料案為例，在WTO援引GATT第20條(b)款及(g)款的相關判例中，大部分措施都能成功建立措施與目標之間的聯系，被認為是與保護可用竭資源相關的措施。然而，我國在原材料案中第一步中就被以“措施與目標無關”為由駁回。

因此，一方面我們要總結案例中的教訓，轉變固有的思維方式，注意在國內環境資源保護政策制定中，與WTO等國際規則的一致性；另一方面，在當前WTO改革的背景下，我們還應發揮國際社會中的大國作用，積極參與其中并積極提出建議，逐漸改善在WTO中處于弱勢的地位，更好維護我國可持續發展的利益。在爭端解決上，需要我國政府和學者們在國際上更多地發聲，倡導在條約解釋上的轉變，固守貿易自由價值的同時，也能夠深入考慮非貿易自由化的目標。與此同時，雖然GATT第20條規定了環境例外的規則，但畢竟WTO是促進多邊貿易發展的組織，其中應對貿易與環境問題不能只依靠WTO的規定來解決問題，也要積極參與多邊和區域貿易協定的制定。討論對于環境問題的管制合作，提出具體可執行的方法或措施。

總而言之，在生產和銷售的“全球價值鏈”的新情勢以及環境等非貿易價值越發重要的今天，如何衡量影響人類社會可持續發展的因素，處理WTO框架下的貿易與非貿易社會價值的沖突與協調是十分重要的[11]。在對環境越來越重視、各種新環境措施層出不窮的趨勢下，我們需要在堅守多邊貿易的前提下，對GATT第20條（b）款和（g）款的解釋適用予以適當改變，以順應國際社會可持續發展的需要，為各國對環境保護的關切以及貿易措施的采取在合理的范圍內提供一定適用的空間。當然，相應的WTO成員也應改變和完善其現有的環境措施方式，要公平實施，不構成歧視以有效利用這一空間。如此才能一方面有利于GATT第20條（b）款和（g）款平衡權利與義務目的的實現，促進消除環境貿易壁壘；而另一方面，通過促進協調爭端中環境與貿易的沖突關系，使二者價值都能夠得到發揮，共同為可持續的發展助力。