環境保護行政執法與刑事司法銜接監督機制探討

■杜 寧，董鵬程

（北京交通大學法學院，北京 100044）

一、問題提出

案例：繼2014年之后，寧夏地區于2019年11月份再次出現騰格爾沙漠被污染問題，公開信息顯示，經對污染現場進行調查，在美利林區共發現14塊污染場地，總面積約12萬平方米，污染土壤的厚度在20厘米到4米多。作為責任企業，美利云公司此前曾數次被查出環境污染問題。生態環境部（原國家環境保護總局）2003年公布的污染查處函件顯示，美利云將大量嚴重超標的廢水直接排入黃河，對黃河上游造成嚴重污染。此外，2016年2月和2016年6月，美利云曾兩次被中衛市環境保護局行政處罰。

此類環境污染事件頻頻爆出，不得不反思我國現行的環境保護制度，筆者試從環境行政執法與刑事司法方面來剖析環境保護現狀，可以試探討以下問題：第一，我國目前環境保護“兩法”銜接制度法律規定是否完善；第二，我國環境保護“兩法”銜接制度構建方面是否健全；第三，我國環境保護“兩法”銜接存在何種問題，并反思其問題根本原因。

近年來，我國在環境保護“兩法”銜接方面不斷地進行探索。依據現行法律法規規定，環境行政執法與刑事司法銜接機制是指行政機關在對企業或者個人進行環境問題查處時，發現有涉嫌犯罪的案件或者有關情況，依法向刑事司法機關進行移送。在實踐中，環境違法行為呈現“四多四少”現象,可見環境保護“兩法”銜接不暢的問題依舊存在，銜接工作的薄弱環節、瓶頸問題凸顯。造成環境保護“兩法”銜接不暢主要原因是：行政機關的執法力度不足、地方保護主義、案件移送困難、證據轉化規則模糊等等。進一步究其原因根本，筆者認為是環境保護“兩法”銜接監督機制的缺失。換言之，監督機關難以掌握行政機關、公安機關處理案件的信息，對于環境保護案件詳細情況、立案情況知之甚少，同時監督機關的監察意見與監察方式剛性不足，無疑加大了環境保護“兩法”銜接的監管難度。

二、環境保護行政執法與刑事司法銜接監督機制的現狀

（一）環境保護“兩法”銜接監督機制規范性文件

該監督制度首次提出于國務院整頓市場經濟秩序這一舉措中，具體到環境保護領域，國務院、最高人民法院、最高人民檢察院以及各部委對于環境保護“兩法”銜接監督問題進行多次規范。本文以環境保護“兩法”銜接監督機制為例，《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合工作的意見》該從行政機關以及行政人員層面，對于環境保護“兩法”銜接進行規定。《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》此環保綜合規定，不僅提出對于環保部門的監督，也提及對于信息共享制度的監管問題。《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》從環境損害鑒定結果進行監管，從證據層面對環境保護“兩法”銜接進行規制。

（二）環境保護“兩法”銜接監督制度分析

1.重大環境污染案件督辦制度

對于區域內發生的重大污染案件建立督辦制度，環保部門和公安部門聯合執法，對于案件最新進展及時向社會進行公告[1]，兩部門在進行相互監督的同時，加強了社會監督的力度。但筆者認為此種制度存在一定的缺陷，此制度檢察、監督缺乏常態化，目前主要適用于對生態環境造成嚴重影響的環境污染案件，以及給社會公眾造成惡劣影響的環境污染案件，在實踐中對于未產生嚴重影響的環境污染案件，尚未納入到此督辦制度中，此制度并非常態化的制度，并不能對大多數環境污染案件起到監督的作用，此制度適用范圍存在一定的局限性。

2.環境聯席會議制度

各級環保部門和公安部門、檢察院、法院建立聯席會議制度，旨在共同協商環境保護“兩法”銜接事項，制定打擊環境污染犯罪措施，通報環境污染查處以及犯罪處罰情況，進一步加強對環保部門、公安部門在辦理環境污染案件的監督。聯席會議一般會定期召開，對于當前環境污染犯罪形勢進行集中研究討論；如遇到重大緊急的環境污染案件，可召開緊急聯系會議。該制度很大程度整合了環境行政與司法資源，也加大了對于環境污染案件懲處的監督力度。筆者認為，此種制度符合環境保護需求，既可提高行政機關效率，又可最大程度保障行政相對人合法權利。但在實踐中，此制度在信息共享方面，會出現各部門信息不對稱、信息滯后的情況，所以在環境污染案件的調查過程中，如某一部門不能及時跟進案件，這樣會阻礙對于環保部門、公安部門在辦理環境污染案件的監督，因此應當加強信息共享平臺的建設。

三、環境保護行政執法與刑事司法銜接監督機制問題分析

目前該監督機制存在諸多問題。筆者將從案件追訴的內部監督、外部監督以及對基礎工作的監督等三方面對環境保護“兩法”銜接監督機制存在問題進行分析。

（一）追訴案件內部監督機制不完備

1.環境行政執法監督不到位

為進一步規范環境保護“兩法”銜接機制，保障銜接工作的順暢，嚴懲環境犯罪行為，推進生態文明建設，《環保行刑銜接工作辦法》第二章對于何時可以啟動監督程序進行概括性的介紹，并未涉及到相關部門拒絕執行檢察機關的檢察建議時，將會出現怎樣的后果。

在環境保護“兩法”銜接制度中，檢察機關對于環境機關的執法行為缺乏監管，在查閱很多案件后，發現重大的環境污染案件通常由大型企業造成，政府機關對于這些企業都會進行一定的保護，如若環保部門對這些企業的污染事件進行詳細調查，對于查處情況進行如實上報，并對應當移送案件進行移送，必然會造成部分企業的關停，大多數情況下當地環保機關會選擇以罰代刑的方式。那么檢察機關如何對行政機關執法過程進行監管，通過何種方式進行監管，尚處于探索階段。

2.環境污染案件移送監督失靈

目前，我國環境保護“兩法”銜接案件關于不移送的監督，法規和文件中進行了規定。環境保護“兩法”銜接制度中負有監督職責的是檢察院、監察機關以及政府機關。檢察監督在案件移送方面出現失靈的問題，主要原因在于：（1）檢察監督滯后性。一般來說，環境污染案件往往具有間接性、復雜性、長期潛伏性，當出現嚴重后果時，才會引起檢察機關對案件進行關注；（2）檢察機關的監督手段缺乏強制性。我國地方檢察機關在很大程度上受制于地方政府。檢察機關在發現環保部門應當移送而拒不移送案件時，檢察機關可以向環保部門提出檢察建議，但檢察建議不具有強制性，環保部門可不予采納。檢察機關還可以將環境污染案件通知公安機關[2]，檢察機關沒有被賦予實質性權利，對于環境污染案件移送監督也就隨之落空。

3.公安機關立案缺乏監督

環境污染案件移交公安機關，公安機關的案件處理情況主要由環保部門以及檢察機關進行監督，對于立案情況的監督基本處于失靈的狀態。第一，探究環保部門對于公安機關是否立案的監督。如環保部門對于公安機關的決定有異議，可以通過行政復議或求助于當地政府。首先，在上述情況進行行政復議，公安機關糾正當時決定的幾率微乎其微。其次，環保部門向當地政府報告案件情況，通過發布行政命令的方式，對公安機關進行監督，上文中我們提到，地方利益的牽扯是污染企業受當地保護的重要原因，寄希望于政府機關日常監督是不可行的。

第二，探究檢察機關對于移送給公安機關的環境污染案件的監督。在此環節中，檢察機關的監督居于主動地位，檢察機關發現有應立案而未立案的情況，可以要求公安機關說明理由，檢察機關認為理由不成立的，應當通知公安機關立案。如果公安機關依舊不立案，該如何處理。可見，檢察機關的監督手段依舊是柔性的，檢察機關的監督效果不理想。

（二）追訴環境污染案件外部監督機制不健全

對于環境污染案件追訴的外部監督主要是通過社會團體和組織、公民對各機關活動的合法性所進行的檢查、監察、督促，外部監督不具備法律效力，當然也不具備法律執行力，但是其可補充檢察機關的監督缺漏，對于環境保護“兩法”銜接具有重要意義。

外部監督的方式有以下幾種：社會團體與組織進行檢舉，公民對于環境污染案件進行檢舉，社會媒體進行報道（輿論監督）。就目前我國外部監督的發展情況來看，社會輿論監督最為普遍，環境污染案件在經過媒體記者不斷跟進報道的情況下，引起足夠多人的關注后，相關機關才進行案件情況的調查，這無疑向廣大人民群眾傳遞一種信號，當出現環境污染案件時，只有通過媒體的聲音才可以獲得關注，外部監督才可以奏效。筆者認為，我們應當反思為何普通的社會團體或個人的聲音很少被聽見？其主要原因在于：第一，環境污染案件情況對社會公布不及時、不完整，這就導致社會公眾對于環境污染案件的監督落空；第二，社會公眾向有關機關進行環境污染案件檢舉途徑不通暢，有部分檢舉揭發環境污染案件的公眾還會遭到報復，這不得不讓我們反思是否建設更加完備的外部監督渠道。

（三）追訴環境污染案件信息共享工作不扎實

1.信息共享機制建設流于形式

目前，一些地區正在積極推進環保部門、公安部門以及司法機關共同參與的信息共享機制建設，例如廣東省、吉林省均積極推動環保部門和檢察機關工作聯動機制和案件通報制度。在實踐過程中，全國通過該平臺進行案件移送、案件追蹤的情況并不普及，反思其主要原因在于：第一，信息共享平臺的建設暫無統一標準，根據各地方的實際情況和需求進行構建，這就需要發揮各個地區的主觀能動性，構思如何搭建適合本地區的信息平臺，加之環境案件信息、共享范圍等重要信息尚不明確；第二，有部分地區為所謂“政績”而草率搭建平臺，至于平臺的運營管理、實際效果暫不考慮，使得信息共享平臺建設流于形式。

2.共享機制信息滯后

目前，部分地方在當地積極推動下建立較為完備的信息共享系統，但在信息共享平臺上進行案件備案、案件移送、案件通報的情況依然很少，平臺上面很多信息具有嚴重的滯后性，究其原因在于，這些信息共享平臺缺乏制度化與規范化運作:第一，信息錄入出現無序行為，例如，錄入不及時、不規范等行為，現行法規中沒有相應的責任條款，因此對于環保部門、公安部門不能形成有效約束；第二，信息共享后缺乏互動與交流，如尚未建立聯席會議制度、證據咨詢制度等配套保障制度。這些問題減損了信息共享平臺的工作效果，阻礙了環境保護“兩法”的銜接[3]。

四、完善環境保護行政執法與刑事司法銜接監管機制

環境保護“兩法”銜接制度中出現很多問題，在現有的制度框架下，建立有效的監督機制可在很大程度上解決實踐中出現的問題，完善環境保護“兩法”監督機制可以彌補現行的環境保護“兩法”銜接制度，筆者提出以下幾點建議。

（一）完善追訴環境案件的內部監督機制

1.強化監察機關的行政監察權

黨的十八屆四中全會明確指出，要加大對公權力的約束力度，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究，堅決打擊有法不依、執法不嚴、違法不究行為。根據相關法律規定，各級監察機關應當按照法律、法規、決定、命令的規定，對于公務人員以及行政機關任命的其他工作人員進行行政監察。

筆者認為，通過強化行政機關的監察權，可以很大程度解決上述內部監督中提到的問題。第一，應當進一步明確紀檢監察機關在環境污染案件“兩法”銜接監督工作中的地位。現行的黨章、監察法中對于紀檢監察機關的地位均有明確規定，當時在環境“兩法”銜接制度中，紀檢監察機關參與度比較低，這就造成了在環境保護“兩法”銜接中，該機構沒有實質參與，就談不上起到監督的作用，筆者認為，在環境保護“兩法”銜接制度中應當將紀檢監察機關納入到監督體系中，在實踐中，明確其在環境案件追訴中的監督地位。第二，健全紀檢監察機關責任追究機制，問責法治化是問題的關鍵[2]，應當詳細明確地啟動問責機制，做到問責法治化，問責標準的固定化，可以將以下幾種情況作為問責的前置條件：區域內重大污染案件、地區內生態環境持續惡化、應對環境污染案件不力引發群體性事件、連續兩年地區內主要污染物總量減排任務沒有完成等，根據各地方實際情況，制定具體的監管流程，將每項工作落到實處，這樣才可以將行政監察權真正運用到生態環境保護上。

2.賦予檢察機關有效的監督權

上文中提到檢察機關對于公安機關立案問題的監督，根據現行法律規定，檢察機關對于公安機關是否立案具有監督權，檢察監督效果不理想。筆者認為，檢察機關可以通過介入的方式，對于環境污染案件的追訴進行監督。2014年最高檢掛牌督辦4起騰格里沙漠污染環境案件成效顯著，重要原因之一就是檢察機關的提前介入[4]，對于環境污染案件的調查、取證、立案等環節都進行實質性參與，很大程度避免了關鍵證據的丟失以及地方機關的保護。

檢察機關在移交之前就介入到環境污染案件的調查中，賦予了檢察機關更加有效的監督權。同時，應當意識到兩個問題：第一，目前檢察機關提前參與環境污染案件缺乏明確的法律授權，根據環境污染案件頻發情況與強化檢察監督要求，我國可探索建立污染環境案件提前介入制度，確保檢察機關在法律框架下參與重大污染環境案的偵查，力求做到參與而不干預，指導而不包辦，檢察機關應當在參與的時間、方式上進行慎重考量，對于環境污染案件進行有效監督；第二，檢察機關在參與環境案件的調查過程中發現有徇私枉法的行為，應直接向人民政府提出檢察建議，建議其責令公安機關立案、并查處有關違紀人員，人民政府接到檢察建議后，應將其交由監察部門調查。以上兩種機制建設可以有效落實檢察機關的監督職權，對于環境保護“兩法”順暢銜接起到積極作用。

（二）完善追訴環境案件的外部監督機制

由于生態環境和人民的生活息息相關，對于環境污染案件的監督，外部監督是非常重要的組成部分之一，作為最簡單高效節省資源的監督方式，面對目前公眾資源信息不對等，參與途徑不通暢的狀態，筆者認為可以通過以下兩種方式進行改善：第一，可以通過向公眾開放信息共享平臺的制度，向公眾公布法律法規允許公布的部分，對于環境污染企業的行政處罰亦或最終的刑事判決應當在平臺進行公布，接受公眾的監督；第二，暢通社會公眾監督渠道，當公眾發現環境污染案件時，可以通過電話、網絡平臺、信件等方式進行舉報[5]，可以通過保護舉報人個人信息的方式來鼓勵實名舉報，檢察機關對于實名舉報的公眾應當進行登記，在對環境污染事件進行調查或者處理后，應當以公告或者個人回復的方式予以回應。

（三）完善追訴環境信息共享的監督機制

在黨的十八屆四中全會中提到，應當建立信息共享、案件通報、案件移送的制度。在對環境保護“兩法”銜接制度進行探究后，發現一套完善信息共享機制是環境“兩法”銜接的工作保障，依托共享平臺，無論是紀檢監察機關、檢察機關亦或人民群眾都可以通過環境信息共享制度對于環境污染案件進行監督。

筆者認為，應當從兩方面對于信息共享制度進行完善：第一，信息共享機制的建立應當根據各個地方的實際情況進行，以聯席會議為例，該地區是否需要建立聯席會議制度，召開會議的條件，會議內容是否在平臺公開，哪些機關可以有權限查閱會議內容，如何保障在確保有效監督下完成環境“兩法”銜接工作，筆者認為，應當由檢察機關進行牽頭涉及，根據之前查辦環境污染案件進行設計，保證紀檢監察機關、檢察機關、公眾對于案件的監督。第二，應當確保網絡平臺的使用，可以根據每個機關監管的內容不同，針對對應機關開放案件不同環節，但一定要確保平臺數據的更新，應當配合專門的人員對網絡平臺進行維護，以提高信息共享的使用價值。

五、結語

我國生態環境正處于逐步改善的階段，環境保護行政執法與刑事司法銜接這一制度為我國環保事業提供了助力，但我們應當正確認識環境保護“兩法”銜接中監管不力的問題，應加強實踐探索和理論研究，完善監督機制。筆者通過梳理法律法規、借鑒相關文獻、結合實踐案例，對我國環境保護“兩法”銜接監督機制提出一些建議，以期解決實踐中存在的部分問題。