新形勢下推動山區型城市工業轉型升級的政府路徑探究
——以三明市為例

■黃露露

（中共三明市委黨校，福建 三明 365000）

一、新形勢下工業轉型升級的重要性

黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段[1]。然而在高質量發展過程中，工業生產面臨新的形勢，有著一系列的問題。首先，產品成本不斷增加。一是隨著人口老齡化加速，“人口紅利”逐漸消失，勞動年齡人口數量減少，導致用工成本增加。二是由于經濟下行壓力增大，中小微企業較難提供抵押擔保品，銀行為了保障資金安全，惜貸慎貸，導致中小微企業出現融資難、融資貴現象，資金成本增加。三是環境整治標準從嚴，為了使工業廢棄物達到國家排放標準，需要加強清潔化生產技術的研發和處理設備的投入，導致排污成本增加。其次，生產技術水平較低。當前工業生產已經開始慢慢由依靠人工、同質化生產轉向智能化、專業化生產。同時消費也從集中、跟風式向講究個性、私人訂制的方式轉變。不僅如此，隨著生產技術水平與國際先進水平之間差距逐漸縮小，受到國外保護核心技術的制約，我國工業在生產關鍵領域始終無法獨立自主。最后，生產產能嚴重過剩。一方面，由于消費者對產品的差異性以及質量提出了更高的要求，而國內企業又無法滿足，導致生產的產品積壓在庫，而國內的消費者大量購買國外的產品，使得消費能力外流。另一方面，企業仍需向銀行大量借款，既是為了滿足日常的運營，也是為了償還舊債務，有時甚至還需依賴當地政府給予的補貼。因此在“三者疊加”下，我國工業急需轉型升級，用供給側結構性改革的方式推動工業由傳統道路向新型道路轉變，其中轉型就是要轉變工業發展方式，推動工業發展向創新驅動、綠色低碳、智能制造、消費驅動轉變；升級就是提升工業結構，優化工業的產業結構、產品結構、技術結構、組織結構等。

在全國工業面臨轉型升級的大背景下，山區型城市由于受到區位影響，資源、技術、創新能力都不如沿海城市或者中心城市，此時政府職能發揮是否充分就成為山區型城市工業轉型升級的關鍵因素。因此本文從山區型城市的視角出發，了解其工業轉型升級過程中政府職能發揮的不足，以期提出針對山區型城市工業高效轉型的對策建議。

二、政府職能在三明工業轉型升級過程中發揮不足

三明市位于福建省中西北部，是一座典型的山區城市，土地總面積為2.29萬平方千米，其中山地面積占總面積的82%。三明市也是一座老工業城市，整個城市的建設發展是建立在工業的基礎之上。從1957年三明開始“小三線”建設，直到現在三明已經形成了涵蓋鋼鐵、高端裝備、新材料、生物醫藥等38個行業的綜合工業體系。2018年，三明市工業增加值為1012.09億元[2]，對GDP增長的貢獻率已經達到近50%。因此本文選取三明市作為研究對象，通過對工業園區的實地調研，發現政府職能在三明工業轉型升級過程中主要有以下4個方面的不足。

（一）規劃統籌不夠全面

為了推動工業高質量發展，加快工業轉型升級，三明市已經陸續出臺了《三明市實施新一輪技術改造提升行動計劃（2018—2020年）》《三明市實施戰略性新興產業倍增行動計劃（2018—2020年）》以及《三明市支持裝備制造產業高質量發展政策措施》等專項政策，但是這些專項政策僅是針對某一具體產業，或者是采取某一具體措施，目前三明市缺乏一個全局、系統的工業總體規劃，包括三明市全局、各區域以及各行業等的詳細規劃。整體規劃的缺失，使得地方政府各自為政，地方企業各自發展，無法整合優化資源，形成合力，加快工業轉型升級的步伐，三明工業出現了一系列問題。一是缺乏布局規劃，產業分布較散，未能形成產業集群。例如氟精細化工產業分布在三元、明溪、清流等地，機械裝備產業分布在永安、梅列、三元、大田、沙縣等縣（市、區），林產加工產業分布在永安、寧化、沙縣、將樂、泰寧、建寧等縣（市、區）。二是缺乏行業規劃，企業各自發展，未能形成高質龍頭企業。目前全市規模工業企業有1712家，產值超百億元的企業只有三鋼集團，產值在50億到100億之間的沒有1家，產值在10億到50億之間的只有51家，制造業企業進入2019福建百強企業榜單僅三鋼集團1家。三是缺乏產業規劃，中低端產品較多，未能形成高競爭力。2017年三明市工業增加值率為19.86%，居全省末位，低于全省平均水平4.12個百分點，而增加值率低說明產品附加值低，也意味著三明產品競爭力小。除此之外，2018年全市近70%的企業屬原材料和初級產品加工行業，而75%以上工業品處于產業鏈的中低端。

（二）政策落實不夠到位

通過座談，發現企業反映政策落實不夠到位的問題主要集中在以下三個方面。一是實用性不強。三明市雖然已經出臺了多個惠企幫扶政策，但是這些政策主要是針對規模工業企業而言，而三明企業多數是中小微企業，因此政策針對性不強，比如用電、稅收等優惠政策，由于中小微企業規模小、相關財務制度不健全等問題，無法滿足申請條件，故未能享受政策的紅利。二是知曉率不高。目前，三明政府門戶網站、發改、科技、工信、商務、稅務等部門都有關于促進工業經濟發展的相關政策信息，但是由于各自為政、信息零散，且宣傳發布的渠道較單一，導致企業不能及時詳細了解相關內容，造成信息不對稱。三是兌現度不夠。有些企業反映，相關部門沒有及時將省市一些資金補助政策傳達給有關企業，導致企業沒有充足的時間準備申報材料；又或者相關部門怕履職擔責，企業在申請補助資金時困難重重，包括辦理手續復雜、審核苛刻，最終以申報材料不完整為由，拒絕為企業發放資金。

（三）要素保障不夠充足

政府為促進經濟發展的各個要素提供充足保障，從而使得經濟能夠平穩運行。在三明工業轉型升級過程中，下列2類要素保障不足顯得尤為突出。

1.人才要素。通過走訪調研用工企業發現，幾乎所有的企業都存在用工短缺的問題，不僅有普工，還包括技能型人才、高端人才的缺失。出現這個現象有3個原因，一是三明經濟發展程度不高。2018年三明市GDP僅占全省GDP的6.6%[3]，雖然機場、高鐵的開通，給三明帶來了便利和機遇，經濟得到了一定的發展，但同時沿海地區的“虹吸效應”也更加明顯。除此之外，加上北上廣深等經濟發達城市的吸引，三明各項資源競爭壓力都相應增大，人才到三明工作的熱情與動力尚顯不足。二是人才政策制定不充分。為了吸引人才來三明工作，三明已經采取了一些措施，制定相關的人才聚集政策，例如采取每月補貼、安家費、解決家屬安置等措施。但是這些措施主要針對高層次、外地人才，而對技能型、本地人才卻惠及較少。同時由于三明財政有限，政策優惠不足，工資待遇偏低，人才發展空間不大，三明人才流失嚴重。三是配套保障、基礎設施不完善。一方面是生活的配套保障不完善，包括住房安置、子女教育、醫療衛生、社會保險等方面的保障；另一方面是園區的配套設施不完善，包括園區公交、食堂、文化娛樂、供熱、供氣等方面的設施。

2.資金要素。通過走訪調研用工企業，發現大多數工業企業在進行轉型升級時都出現資金短缺的問題。出現這個現象有3個原因，一是財政資金投入不足。雖然2018年三明市工業投資增長22.6%，技改投資增長25.4%，增速分別居全省第4和第5位，位于中間，但是從投資總額來看，金額卻仍處在全省的末端。除此之外，不少企業反映政府的稅收優惠、幫扶資金、貸款貼息、創新獎勵等額度較少。二是融資渠道較單一。三明雖然是老工業城市，企業數量較多，但是大多數企業獲得資金支持的渠道仍以銀行貸款等間接方式為主，直接融資進展緩慢，上市企業較少。例如，目前三明市規模工業企業有1712家，但是包括境內A股上市、境外上市以及新三板掛牌公司合計僅在20家左右。不僅如此，債券、基金、信托、股權等多元融資方式發展滯緩。三是政銀企對接不暢。在以銀行貸款為主要融資渠道的前提下，由于當前經濟下行，銀行為了防控風險，惜貸慎貸現象嚴重。即使愿意貸款，也是將資金用于補助大型國有企業，而中小微企業較難提供抵押擔保品，甚至一些信貸產品還需國企背景的企業提供擔保，由于擔保主體的缺失以及缺少政府協助，中小微企業普遍出現融資難、融資貴的現象。

（四）政府服務不夠高效

高效的政府服務可以讓企業在轉型升級過程中事半功倍，由于三明市政府服務尚有不足，使得工業企業轉型升級受到一定制約。一是支撐企業發展平臺不健全。一方面缺少統一的綜合性服務平臺。該平臺既能整合各部門的惠企信息，讓企業及時詳盡了解各項政策內容，又能為企業辦理惠企政策的申請與審批、咨詢與答疑、企業之間的溝通、產業產品推介等業務，給企業帶來便利。另一方面高級別工業企業創新研發平臺較少。雖然三明市已經具備一些省市級創新研發平臺，但是國家級平臺仍處于培育和起步階段，企業研發能力不足，例如國家重點實驗室、國家工程技術研究中心、院士專家工作站、博士后科研工作站等。二是行政措施便企度有待提高。一方面簡政放權還不夠到位。有些企業反映投資領域審批雖經壓縮，但各種審批“要件”、程序和環節還是繁多，審批時間較長；有時同一事項不同部門標準不同，手續、流程各異，導致企業不知按哪個標準執行。另一方面檢查機械執法依然較多。有些企業反映在園區內正常生產的企業不多，而各類檢查卻都集中在這些企業，致使企業疲于應付，影響正常生產；涉企執法存在“一刀切”現象，一旦發現問題，沒有考慮原有政策的延續性，以及給予企業適當的緩沖期，就簡單依據現行政策直接關停或處罰，企業受損嚴重。

三、山區型城市工業轉型升級過程中完善政府職能的思考與建議

通過調查研究，發現三明市工業轉型升級過程中存在政府職能發揮不足的問題，也是一般山區型城市普遍存在的問題，現針對上述問題，提出如下對策建議。

（一）加強規劃統籌

一是制定工業總體發展規劃。山區型城市工業要以擺脫高能耗、高污染、低水平的發展方式為目標，盡快制定工業總體發展規劃，從城市發展目標、產業布局、區域布局、資源約束等方面進行綜合考慮，全面統籌，充分發揮規劃引領工業轉型升級的作用。可以聘請相關領域專家全布局、高標準為全市量身定制，特別是近期、中長期的發展規劃，要明確具體的發展方向、建設項目、政策措施、時間節點、工作標準等，同時要在規劃布局上體現各區域、各產業差異化特色發展。二是加強標準引領和政策制定。在大力推廣新技術、新工藝、新設備、新材料的同時，要提高工業相關能耗、電耗、水耗、排污等各項標準，引導企業向資源高效型轉型。積極推進工業清潔化生產，加強對重點耗能行業、企業的監管，對高耗能、高污染的落后設備、技術設施給予企業一定時間進行整改，若期滿仍未達到要求，予以清退[4]。三是完善跟蹤評價機制。建立一套規劃、政策跟蹤評價機制，加強事中事后監管，對頒布的規劃、政策分節點進行跟蹤，對效果進行詳細評估，并采取相應的措施，從而保證規劃能夠順利推進，保證產業政策能夠有效落實。

（二）促進政策落地

一是加大政策紅利的釋放。要從思想上高度重視民營企業，民營企業在經濟發展中具有重要作用。2018年11月，習近平總書記在民營企業座談會上對民營經濟做了一個高度的概括，他認為民營經濟具有“五六七八九”的特征，即貢獻了50%以上的稅收，60%以上的國內生產總值，70%以上的技術創新成果，80%以上的城鎮勞動就業，90%以上的企業數量[5]。因此，山區型城市在政策制定上要更惠及民營企業，而中小微企業又是民營企業的主要組成部分。建議政策制定時要盡可能將中小微企業的情況考慮在內，制定可兌現、易操作的扶持企業發展政策，特別是在稅費減免、水電費用、工程招投標等方面出臺精準實惠的舉措。二是搭建政策多元宣傳渠道。通過報刊、廣播電視、網站、微信等媒介，多渠道加強惠企政策的宣傳解讀。在落實政策過程中，盡可能不采取轉發文件照本宣科的形式，而是將文件做成圖表流程式解讀，讓企業一目了然。三是強化效能監督考評。各級政府把加快工業企業轉型升級納入行政效能監察工作重點和領導干部考核體系，狠抓懶政怠政專項整治，對企業應享優惠扶持政策而未能享的情況要進行問責、追責，健全完善干部干事容錯免責機制，鼓勵干部敢擔責、敢作為。

（三）保障要素充足

1.人才要素。一是提高區域綜合實力。區域綜合實力是引進、留住人才最關鍵的因素，因此山區型城市要大力發展自身經濟，立足于本地特色，培育自身品牌。同時要加快產業結構調整，大力發展新興產業，做大做強特色產業。要發揮山區型城市特有的生態資源優勢，將生態資源與產業相融合，培育“醫、養、游、食”經濟新的增長點。二是充分制定人才政策。堅持引進人才與用好本土人才并重，注重培養本土人才，讓引進人才和本土人才享受同等待遇政策。除了高端人才外，還需出臺技能型人才相關優惠政策，在財政能力許可范圍內，盡可能提高待遇補貼。除經濟補貼之外，還可考慮暢通人才參政議政、建言獻策渠道，以政協委員和人大代表的方式，激發人才的榮譽感和歸屬感。三是完善配套保障、基礎設施。完善高端人才住房安置、子女教育、醫療衛生、社會保險等方面的相關保障；加快推進園區公交、食堂、水電氣路等基礎設施建設，搭建文化娛樂活動場所，開設衛生醫療服務站，協調城鄉教育資源，充實園區周邊學校師資力量，便于企業職工子女就近入學。

2.資金要素。一是加大財政資金的投入。工業企業高技術、全方位的轉型升級需要大量的資金投入與財稅政策的支持。因此，政府要發揮財政的積極作用，在財政能力范圍內，加大對高端、戰略性新興產業的投入以及稅費優惠政策的力度。同時要建立支持工業轉型升級的財政投入長效機制，創新用于產品研發、技術升級、產業發展的財政資金投入方式。二是拓寬多元融資渠道。要積極幫助符合條件的企業向銀行爭取信貸資金的支持；要重點培養一批創新型、發展潛力大的企業成為上市公司，使企業更好地通過股權、債權進行融資，同時推動基金、信托、擔保等其他融資方式的發展；鼓勵引導社會資金以共同入股、分擔風險的方式參與進來。三是暢通政銀企對接機制。建設信用信息服務平臺，推動“銀稅互動”，將企業的納稅信用、納稅貢獻轉化為有價值的融資參考，解決誠信納稅企業缺抵押、少擔保、難以獲得銀行資金支持的難題。鼓勵金融機構加大對中小微企業的放貸力度，不斷創新和落實信用貸、合同貸、知識產權抵押貸等服務實體經濟的信貸產品，緩解企業融資難、融資貴的現象。

（四）強化高效服務

一是健全支撐企業發展平臺。一方面要建立企業綜合性服務平臺。將分散在各相關部門的涉企惠企公開性信息整合到一起，以便企業查詢應用。同時在這個平臺上設立政策咨詢、事務辦理、服務需求、產業產品推介等功能版塊，提高服務企業的效率。另一方面要打造高級別工業企業創新研發平臺。發揮政府組織優勢，聯合高校、科研院所以及企業，構建以企業為主體，產學研為一體，為企業提供技術支撐的服務平臺。同時大力推進國家重點實驗室、國家工程技術研究中心等研發平臺建設，為工業企業轉型升級做好智庫籌備。二是完善便企的行政措施。一方面要進一步簡政放權。梳理更新國家和省、市下放的各類行政審批項目，取消不合規定的審批前置條件，制定可容缺審批的相關事項，切實簡化審批程序、減少申報材料、壓縮辦結時限。加強各個部門協調合作，在政策制定和實施過程中共同審議、認真溝通，劃分各個部門的職責和權利，確保企業辦事時有部門可找、有標準可循。另一方面要適當減少檢查機械執法。建立完善部門執法檢查聯動協作機制，合理確定各部門年度隨機抽查的比例和頻次。同時各職能部門在執法時，需跟企業解釋清楚制定新政策的初衷和內容，并給予企業一定的適應整改時限，在政策允許范圍內，本著“重教育、輕處罰”的原則，提出整改措施和意見。