農村普惠金融建設中合作金融的障礙破除路徑

■魏妍萍

（蘭州大學，甘肅 蘭州 730030）

普惠金融概念源自聯合國，在2005年9月的聯合國峰會上，各國首腦相繼提出“獲得金融服務的需要，包括通過微型金融和微型信貸提供的金融服務，尤其是對于貧困者”。“普惠金融”的英文對應術語為“inclusive finance”,“普惠金融”又稱“包容性金融”，金融服務的受眾不應該僅是高端客戶群體，普惠金融要打破傳統金融體系，惠及大眾，使一些低端客戶甚至是貧困人口獲得金融服務。普惠金融以機會平等為立足點，以對有金融服務需求的社會群體提供恰當、有效的金融服務為價值所在。隨著我國鄉村振興戰略的推進，加快農業農村現代化對農村金融提出了更多的任務，農村生產對金融服務不僅從量上更從質上提出了更高要求，因此要從本源上提高農村的金融服務水平，從農村的自身特點出發建立健全金融體系，合理配置城鄉之間、鄉村內部的金融資源，更好地滿足農業現代化對鄉村金融的多樣化需求[1]。“普惠金融重點要放在鄉村”，發展農村普惠金融，深入推進金融機構專業化體制建設，為農村經濟打造多樣化的金融服務產品，緩解農民生產資金的緊缺，為農村金融發展打下堅實的基礎。

一、普惠金融下不同農村合作金融組織的發展現狀

合作金融又稱為信用合作，指在信貸服務領域，合作社社員在自愿入股、民主管理、互助互利的原則下獲取融資服務，以此改善生產和生活條件的信用活動形式。在農村地域范圍內主要是弱小的中小企業或普通農戶內部依法聯合組建的自我服務的金融組織。面對農村正規金融機構少、農民融資的渠道有限的現實困境，農村合作金融利用農村熟人社會的天然信用優勢開展內部信用合作，正因為合作金融組織屬于農民自己所有、自己管理且自己受益的金融機構，不存在不同主體間的利益不平衡問題，相比于商業金融，合作金融有更大的優勢，對普惠金融的發展具有積極的推動和促進作用。

（一）農村信用合作社

農村信用合作社曾是我國最為重要的合作金融組織，但隨著農村在2003年開始大規模改制，由此形成了現在的農村商業銀行、農村合作銀行和農村信用社聯社三類金融機構。總體而言，這些機構沒有按照真正的合作金融原則運作，2010年底原銀監會的發文更是根絕了將農村信用合作社等改造為真正的合作金融機構的前途[2]。隨著合作制商業化和股份化的改革，推動了信用社向商業化方向發展，我國農村信用社總體上已進入商業化運作模式，因而農村合作金融在原有的農村信用社框架下缺乏再生基礎，真正的合作金融已不可能在農村合作社的框架內存在，決策者也不再將農村信用社執著于“合作制”[3]，因此不再將農村信用社作為合作金融組織進行論述。

（二）農村資金互助社

農村資金互助社是我國唯一經過中國銀行保險監督管理委員會（以下簡稱銀保監會）許可的正規農村合作金融組織，由本行政區域的農戶和農村小企業基于自愿入股而組成的社區互助金融機構。自2007年《農村資金互助社管理暫行規定》放開農村金融市場準入政策以來，農村資金互助社總體發展緩慢，截至2011年年末，全國共批準成立49家資金互助社，經過實踐關停并轉，截至2016年3月全國運行的農村資金互助社僅剩48家[4]。資金互助社以其內生于農民內部的融資方式提高了農村農民的自我組織和自我發展能力，實現了農民資金上的互助共濟，滿足了農民分散化、多樣化的融資需求，更加合理地解決了農民獲得金融支持的問題，是低收入農民獲得金融服務的一個重要渠道。

（三）農民專業合作社信用合作

農民專業合作社信用合作是在農民內部資金互助業務頻頻遇阻的現實情況下發展起來的。鑒于資金互助聚集農民入股資金容易引發農村能人股東專權控制資金謀取私利的現象，農民專業合作社選擇發展態勢較好的合作社開展內部信用合作，堅持社員制原則在農民專業合作社內部開展業務，在社員自愿參加或退出的基礎上進行融資，為了防止大股東濫用資金，一改以往的資金池設置，對合作社社員吸收和發放資金都交給合作托管銀行來辦理，以第三方中立機構確保社員資金安全。

農民專業合作社具有正規金融無法比擬的優勢。IFAD研究報告顯示，中國農民來自非正規金融市場的貸款是來自正規金融市場的四倍以上，非正式信貸市場的發展程度和發展規模遠高于正式信貸。究其原因，一方面對于正規金融農村的小融資者往往存在信息不充分、不對稱的劣勢，既缺乏規模經濟優勢和范圍經濟優勢，又缺乏風險控制能力；另一方面大多數小生產者基本沒有在正規金融獲得融資的擔保條件。相反，農民專業合作社信用合作具有內在生成性，資金供求雙方信息不對稱程度小，傳統村落內部客觀存在的血緣、地緣和情緣等關系形成的聲譽評價機制對社區成員而言具有較大約束力，同時利用銀行托管資金、明確監管部門等措施，在有效降低借貸交易成本、使風險在可控范圍內方面有著無可替代的優勢。

二、農村合作金融發展的現實障礙

合作金融利率靈活、操作方便，可彌補其他金融供給不足所留下的需求缺口，對農村金融體系形成了有效的補充。目前全國正在開展多處試點工作，也逐步暴露出了合作金融缺乏法律支持體系和資金，缺乏金融監管，蘊含著較大的金融風險，成為鄉村振興戰略推進過程中的抑制因素。

（一）金融立法的缺失是我國農村合作金融發展困局的根本原因

我國農村合作金融還處在“摸著石頭過河”的探索階段，缺乏可以直接適用的合作金融法規體系使我國合作金融結構從頂層設計上開始缺失，2006年原銀監會制定的《合作金融機構行政許可事項實施辦法》已失效，規制金融行業朝著健康良好的方向發展的法律缺失對于金融子業態的發展造成了根本性限制，缺乏系統完善的合作金融法規體系作為保障是我國合作金融發展陷入停滯或困境的根本原因。首先，我國傳統合作金融組織—農村信用社異化為商業金融組織的根本原因是我國缺少《農村合作金融法》（以下簡稱《合作金融法》）[5]。盡管《農民專業合作社法》對農民生產合作社和供銷合作社進行了規制，但是農民的信用合作依舊無法可依，作為服務三農的信用合作金融機構，農村信用社規制不宜適用《商業銀行法》，又沒有《合作金融法》可以適用，因此農村信用社回歸合作金融陷入尷尬境地，農村信用合作組織的市場準入與市場退出機制、法人內部治理、外部監管都缺乏信用合作法律的規制與引導。其次，我國農村資金互助社等新型農村合作金融出現組織渙散、組建形式粗陋等問題也是根源于缺乏法律的規制與保護。農民專業合作社等的產生與運作沒有可適用的合作金融法進行監督和規制，原銀監會生搬硬套商業金融機構的監管手段，將很多新型農村合作金融組織排除在合規范圍外，打擊農民積極性[6]。上述情況表明，農村合作金融組織的發展有其特殊性，需要有系統專門的合作金融立法與配套的扶持政策來保障。

（二）風險防控措施不足導致農村合作金融保障機制缺失

維系合作組織運作的關鍵在于社員信用，合作社內部成員自愿入股，成員需求資金在股金額度內實行信用制度，但是對于超過股金借款需要其他社員用股金擔保，股金總額大于或等于借款金額，實行自擔、互擔和共擔責任，借款利率高于商業銀行利率，這對于資金規模有限、缺乏金融專業知識的農戶來說實則負擔過重。加之農業自身風險高，自然災害或者病蟲害問題的不可避免與控制，又對于這部分的風險缺乏負擔機制，貸款風險往往是通過技術性手段來避免損失或者以社員間的信用擔保為機制，對于大規模不可避免、不可控制的風險事件，貸款已經面臨巨大的風險，又沒有風險控制手段來保障貸款資金的安全。另外，合作社社員之間信任缺失也普遍存在，雖說有社區聲譽懲罰機制作為約束，但僅是道德約束，并沒有有效的法律制度保障，一旦社員之間產生信任危機，農戶間將面臨著巨大的風險壓力[7]。

（三）監管不到位致使非法借貸問題頻發

農村合作金融組織作為農民出資、農民參與、農民受益的初級階段的合作金融，多處在試點和探索階段，需要政府的支持和干預，同時其層級聯系比較松散，農民組織的自發性要求政府權力介入控制有度。一方面，部分地方政府出于政績考慮鼓勵合作組織擴張發展，強加賦予其某些政府管理部門的職責；另一方面，新型農村合作金融發展屬于新生事物，體系不成熟，監管成本高，對新農村建設的成果見效慢，地方政府易產生放任自流的做法，從而導致新型合作金融組織中發生政府監管過度或監管真空的情況。在實踐運作的過程中也產生了一些違法現象，合作組織違背中央文件“對內不對外，吸股不吸儲，分紅不分息”的原則，存在借貸對象超出成員范圍、承諾較高利息的問題，有的合作社還將農民的互助資金直接用于合作社規模化生產項目，甚至向成員發放生活借款或用于項目投資。部分個人和組織既沒有合作社法人資格，也沒有產業作為依托，冒名進行非法借貸、高息借貸[8]。

合作金融與農民生活生產息息相關，如果不盡快對違法違規現象加以有力規制，不僅會損害農民利益，嚴重破壞農村信用環境，也會挫傷農民生產積極性，影響農業可持續發展。

三、農村合作金融破除障礙的路徑選擇

（一）加強合作金融法律規制建設

面對我國合作金融立法缺失帶來的種種制約，要想激發農村經濟活力，穩定農村合作金融秩序，就必須加速我國農村合作金融立法并出臺相應的配套政策予以扶持。充分借鑒國際成熟的合作金融立法技術和實踐經驗來完善我國的相應法律法規，學習其合作金融理念與立法技術，尤其是日本的農村合作金融法律制度。從發達國家合作金融的法律演變中吸取經驗教訓，梳理和考證《合作金融法》體系層級，立足于我國農村實際，明確農村金融組織的使命與宗旨，理清我國農村合作金融組織在發展中遇到的各種難題，合理界定業務范圍，從合作金融組織的法律地位、市場進入與退出機制、組織內部治理結構風險控制以及外部監督管理方面做出技術性安排[9]，為我國合作金融機構的產生與持續發展奠定堅實的法治基礎。其中農村合作金融的監管涉及到整個合作金融體系的安全與穩定，在監管中應該保證金融業經營的安全性，科學構建監管體系，形成中央與地方的層級制約，保證金融業競爭的平等性，避免在監管過程中盲目干預，設身處地地為勞動生產能力著想，努力維護金融秩序。

（二）健全新型農村合作金融組織的風險保障機制

我國農村合作金融的癥結在于農村信貸體系中的關鍵性機制缺失，首先是信用機制缺失導致農村信用體系難以建立；其次是農業保險機制缺失導致農戶和農村金融機構都面臨較大的自然風險。因此，降低農村合作金融貸款風險的關鍵在于通過機制構建農村合作金融體系的風險降低、轉移分散。首先，組建農村信用互助協會。以社會學中的信用為基礎，由政府將分散的、個體的農村信用整合起來，成立行業自律組織，通過市場運作引導合作金融組織將更多資金用于農業支持，農戶之間形成互相監督、互相約束的自律組織。其次，建立農業保險保障機制。地方政府應積極協調保險公司與農村信用互助協會合作，鼓勵保險公司開辦專門針對農村信用互助協會會員的險種，進一步增強農戶抵御風險的防范能力[0]。

（三）完善新型農村合作金融的政府監管體制

對農村合作金融的監管無論從監管體制選擇上、還是監管方法選擇上，都是一項涉及面廣、政策性強、工作難度大的專業性監督管理工作。我國農村合作金融組織的監管從以下幾個方面開展：第一，健全監管法規框架。合作金融形式復雜，涉及農民切身利益，需要地方政府借助剛性手段處理問題，不斷提高立法質量，加強法規執行的監察力度。目前新型農村合作金融組織是基于地緣性聯系的熟人信用而建立的組織，社員范圍穩定，由地方法規進行金融風險監管操作上具有便捷性。第二，建立符合實際情況的審慎會計制度。合作金融監管當局要在審慎會計原則基礎上，實施審慎監管。第三，完善社會中介體系。可借鑒德國等國的經驗，充分運用社會審計人員實施審計和監督。地方金融監管部門可以按照監管機構的要求，委托社會審計力量開展定時定點審計和專項審計，緩解監管當局人員力量不足和獨立性不強的問題，從而提高檢查結果的公允性，對金融監管部門不穩妥的業務活動和不健全的內控機制起到遏制和監督作用。第四，進行充分的信息披露，提高信息透明度。通過各種信息的傳遞，結合農戶內部的道德評價、聲譽影響機制，引導和影響金融機構的決策行為，實現農村合作金融監管由直接干預管理向主要依靠自我約束機制的間接監管轉變。

四、結語

我國處于社會主義初級階段的基本國情，決定了必須有廣泛的各類合作社經濟，即合作社金融。要將普惠金融的重點放在鄉村，結合廣大普通農民群眾的實際，讓惠農信貸政策落地落實，運用示范引導的方法，把分散的家庭承包戶重新組織到各類資金互助社等合作組織之中，將農村金融內生于農民，適應社會化大生產的發展要求，使農戶在組織中獲得科技支持、生產資料供應和產品銷售渠道融通，增強市場的競爭力。同時，不斷發揮農民合作組織農民之間的信用與監督優勢，積極完善農村合作金融，規范農村合作金融走上正軌，使商業金融、政策性金融和合作金融相輔相成，相得益彰，發揮信貸資源的最大效用，以此激發鄉村發展活力，為鄉村金融發展奠定堅實基礎。