優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的地方立法路徑
——以鎮(zhèn)江市為主要研究對象

■婁秉文

（江蘇大學(xué)法學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013）

如何在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的新突破，打造更具優(yōu)勢的法治化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，關(guān)系到鎮(zhèn)江市高質(zhì)量發(fā)展的全局。市政府工作報(bào)告“2019年重點(diǎn)工作”中指出：“全面破除民營企業(yè)發(fā)展障礙，消除市場準(zhǔn)入、行政審批、政府采購、招投標(biāo)等領(lǐng)域的隱性壁壘，降低企業(yè)成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，讓民營企業(yè)放開搞活。大力保護(hù)民營企業(yè)合法權(quán)益，建立健全民營企業(yè)合法權(quán)益保護(hù)機(jī)制，讓民營企業(yè)放心經(jīng)營。”[1]為此可以在充分研究上位法基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對民營企業(yè)發(fā)展的調(diào)查研究，結(jié)合鎮(zhèn)江實(shí)際情況，時(shí)機(jī)成熟時(shí)可以制定民營企業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例。

一、現(xiàn)行民營企業(yè)立法上的缺漏

眾所周知，制定民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持不抵觸的原則。地方立法必須維護(hù)國家法律制度的統(tǒng)一，不得違反憲法、法律和行政法規(guī)。推動高質(zhì)量發(fā)展，需要依法立法，努力營建良好的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”制度環(huán)境。從制度供給的走向看，需要將習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)思想中新發(fā)展理念等理念要素貫穿到今后經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中，貫徹“依法立法”理念，提供體現(xiàn)新發(fā)展理念的一系列法律制度，推進(jìn)地方改革開放再出發(fā)和深化發(fā)展。這些是繼續(xù)加強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需重點(diǎn)領(lǐng)域立法，努力營建法治化的“營商”環(huán)境。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是興國之要，發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)。中國特色社會主義進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代。這個(gè)新時(shí)代的基本特征是，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從快速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段[2]。

目前，國有經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)都有相應(yīng)的立法保障。1979年，國家頒布了《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》。《外商投資企業(yè)法》于1986年頒布。《中外合作企業(yè)法》于1988年頒布。然而，目前國家尚未制定《私營企業(yè)法》或《私營經(jīng)濟(jì)法》《非公有制經(jīng)濟(jì)法》和《促進(jìn)私人投資法》。歸根結(jié)底，立法是解決民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的最重要途徑。只有通過立法，才能保護(hù)私營企業(yè)的合法權(quán)益，以法律的形式保障私營企業(yè)作為市場主體的平等地位。相關(guān)法律只有《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》，缺乏相應(yīng)的專門法律法規(guī)來滿足民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。迫切需要改善立法制度，從而促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。現(xiàn)行的《中小企業(yè)促進(jìn)法》并沒有在促進(jìn)私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮全面作用。首先，中國市場經(jīng)濟(jì)的雙重結(jié)構(gòu)不是大公司與中小企業(yè)之間的對抗，而是非公有制與公有制之間的關(guān)系。其次，公司的規(guī)模是動態(tài)變化的概念。私營企業(yè)的規(guī)模不是確定其法人地位的直接因素。僅僅通過利用公司的形式和規(guī)模來代替其產(chǎn)權(quán)，就不可能促進(jìn)私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三，民營企業(yè)的擴(kuò)張范圍比中小企業(yè)要大，無法完全解決。

因此，我們需要新的立法理念來鼓勵、引導(dǎo)和促進(jìn)私營經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展。值得制定一項(xiàng)特殊的“促進(jìn)私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展法”，將私營經(jīng)濟(jì)納入私營經(jīng)濟(jì)的法律保護(hù)框架中可以進(jìn)一步擴(kuò)大利益范圍。從既有制度建設(shè)舉措看，主要側(cè)重于促進(jìn)投資、增加企業(yè)數(shù)量，規(guī)范改進(jìn)的目標(biāo)是“資”，重點(diǎn)是資金這一生產(chǎn)要素，因此制度設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)為吸引更多的資本進(jìn)入提供條件和機(jī)會。立足于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境視角來看，立法目標(biāo)針對的是“發(fā)展”，重點(diǎn)是通過法治建設(shè)、制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)各種生產(chǎn)要素的高效配置，不僅要為民營資金引進(jìn)提供機(jī)會和條件，更強(qiáng)調(diào)為技術(shù)創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、貿(mào)易便利、企業(yè)發(fā)展壯大等提供便捷透明的制度框架、廉潔高效的監(jiān)管機(jī)制和有序競爭的市場環(huán)境，充分發(fā)揮市場對生產(chǎn)要素配置的決定作用，在根本上增強(qiáng)鎮(zhèn)江市對資本、人力資源、高新技術(shù)和信息的吸納能力。

二、立法要求：加強(qiáng)調(diào)查研究，確保立法針對性

地方立法應(yīng)突出地方特色的立法特點(diǎn)，充分體現(xiàn)當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，這就要求我們對地方民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題加強(qiáng)調(diào)查了解，分析存在的問題，并提出解決之道。

（一）堅(jiān)持問題導(dǎo)向

人民代表大會作為一級立法機(jī)構(gòu)，主要通過具體的立法活動影響民營企業(yè)發(fā)展關(guān)系的建立和優(yōu)化。有必要放棄對過去的廣泛而全面的立法思路，而人大立法的有關(guān)主題應(yīng)認(rèn)識到立法活動不能涵蓋經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的所有方面。

1.人民代表大會將客觀的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展現(xiàn)狀充分納入立法方面，重視立法的領(lǐng)導(dǎo)作用，確定需要緊急處理的方面，并通過標(biāo)準(zhǔn)化的立法程序解決具體問題，有意識地作出限制。

2.人民代表大會應(yīng)認(rèn)真對待廣泛的立法問題，例如有的地方大而全立法，內(nèi)容存在空洞條款，微觀層面的可操作性不足。因此，應(yīng)堅(jiān)持改進(jìn)立法方向，以便使立法高效、詳盡和全面。有必要結(jié)合現(xiàn)在的實(shí)際情況，包括不適應(yīng)過去的客觀形勢，通過立法、改革、廢除等多種形式，完善當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境問題的法律法規(guī)，從而提升地方性法規(guī)的指導(dǎo)性和應(yīng)用性。

（二）加強(qiáng)研究，爭取地區(qū)特色

地方人大常年研究分解工作，闡明幾個(gè)階段，例如需要每月和每個(gè)季度完成的研究任務(wù)，并建立幾個(gè)研究小組以覆蓋社區(qū)、企業(yè)，村莊和其他地區(qū)。可以派遣人員進(jìn)行研究，調(diào)查當(dāng)前發(fā)展過程中各類公司面臨的內(nèi)部和外部問題，并找到問題的焦點(diǎn)。它總結(jié)并糾正了使用科學(xué)研究方法收集到的問題，闡明了法律的方向，并為創(chuàng)建市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境奠定了基礎(chǔ)。特別是有必要增加地方人大代表的參與。人民代表大會代表非常了解各行各業(yè)意見，也最了解存在的問題。為充分利用人大代表與商業(yè)實(shí)體廣泛聯(lián)系的優(yōu)勢，須定期組織代表進(jìn)行調(diào)查和執(zhí)法檢查活動，以創(chuàng)造民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境為抓手，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，作出評論，提供建議，并采用核心監(jiān)督、后續(xù)監(jiān)督等方式，加強(qiáng)對重大提案的監(jiān)督，營造民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展新環(huán)境，有效提高核心問題成功率和滿意度，充分調(diào)動代表工作績效的積極性。擴(kuò)大公眾，特別是各種社會團(tuán)體的有序參與，動員各種社會力量，特別是社會組織，參與法治環(huán)境的建設(shè)，以發(fā)展法治和私營經(jīng)濟(jì)，從而在廣泛的公眾輿論和社會基礎(chǔ)上使制定地方性法規(guī)更加科學(xué)和民主。

（三）適時(shí)確定法規(guī)立項(xiàng)

在實(shí)踐中的項(xiàng)目審批階段，必須充分了解當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、政治、法律制度，文化、習(xí)俗、民間條件等立法協(xié)調(diào)要求，切實(shí)將地方法規(guī)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。這種結(jié)合可以解決該地區(qū)的實(shí)際問題，包括影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的項(xiàng)目，反映了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的規(guī)律，并在立法計(jì)劃和規(guī)劃中體現(xiàn)大多數(shù)人的意愿。

三、立法前提：構(gòu)建權(quán)利與權(quán)力的協(xié)調(diào)統(tǒng)一體系

權(quán)利是權(quán)力的起源，權(quán)力是權(quán)利的支持。權(quán)利與權(quán)力的協(xié)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)地方政府立法的權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。在過去的地方立法中，我們注重加強(qiáng)公共權(quán)力和履行公民義務(wù)，但還不足以防止濫用權(quán)力和實(shí)施公民權(quán)利。在實(shí)踐過程中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往擁有大權(quán)，小責(zé)任，更多懲罰和更少的服務(wù)。為此，在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法中，有必要實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)制立法到基于權(quán)利的立法的過渡，從管理型立法到服務(wù)型立法。在構(gòu)建和諧社會的過程中，政府的合理定位至關(guān)重要，不能缺席，不能越位，甚至不要錯(cuò)位。市場提供需求，企業(yè)創(chuàng)造財(cái)富，政府優(yōu)化環(huán)境。這是地方立法必須遵守的“鐵律”。為此，地方立法必須為政府機(jī)構(gòu)提供必要的手段，確保政府在創(chuàng)造平等的市場競爭環(huán)境，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，改善分配制度和社會保障以及加強(qiáng)政治領(lǐng)域充分發(fā)揮其公共服務(wù)職能。通過遵循這些立法指導(dǎo)原則，我們可以建立一個(gè)公平合理、科學(xué)設(shè)定、程序嚴(yán)謹(jǐn)、控制有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。為了在法律層面上進(jìn)行制度創(chuàng)新，政府可以改變其職能，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，防止部門的權(quán)力濫用，并通過所謂的地方立法來確定部門的利益。

樹立“法無禁止即可為”的理念。地方立法是打造法治化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的重要途徑。應(yīng)以地方立法權(quán)為抓手，強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域的立法工作。在市場準(zhǔn)入領(lǐng)域，可以實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式，取代民營經(jīng)濟(jì)主體投資的逐案審批制管理模式，僅對特別管理措施目錄列明領(lǐng)域內(nèi)的投資實(shí)施準(zhǔn)入許可，大部分民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入將不再進(jìn)行審批。借鑒上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和做法，建立市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，明確列出禁止和限制投資和運(yùn)營的行業(yè)、公司等，并建立綜合的市場準(zhǔn)入制度予以執(zhí)行，創(chuàng)造更加公平合理的市場環(huán)境。“負(fù)面清單”管理模式大大減少了行政干預(yù)的空間，也符合改革精神：權(quán)力下放和行政審批減少。此外，否定名單管理制度的最大意義是減少原始的行政許可和行政審批程序，減少行政資源的過度集中，減少政府的行政成本，并最終減少私人資本自由流動的制度障礙。

要規(guī)范知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，實(shí)施商標(biāo)品牌戰(zhàn)略，助推經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級。大力發(fā)展品牌經(jīng)濟(jì)，是滿足消費(fèi)需求升級的內(nèi)在要求，也是提高發(fā)展質(zhì)量和效益的重要方向。一是要推進(jìn)商標(biāo)注冊便利化。拓寬商標(biāo)申請渠道，實(shí)行商標(biāo)網(wǎng)上申請，完善可注冊商品和服務(wù)項(xiàng)目，提高商標(biāo)審查效率，為市場主體注冊商標(biāo)提供更多便利。二要加強(qiáng)商標(biāo)品牌培育。支持企業(yè)實(shí)施商標(biāo)品牌發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)對中小企業(yè)自主商標(biāo)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)商標(biāo)品牌培育指導(dǎo)，做好自主商標(biāo)品牌海外保護(hù)，提升商標(biāo)品牌國際競爭力。三要加大商標(biāo)侵權(quán)監(jiān)管力度。加強(qiáng)馳名商標(biāo)、地理標(biāo)志、民營經(jīng)濟(jì)主體標(biāo)專用權(quán)保護(hù)，嚴(yán)厲打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為，強(qiáng)化品牌商譽(yù)保護(hù)。切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)馳名商標(biāo)，地理標(biāo)志和民營經(jīng)濟(jì)實(shí)體的專有權(quán)，加強(qiáng)對長期商標(biāo)的注冊和保護(hù)，打擊侵權(quán)假冒行為，有效控制市場環(huán)境。在過去的法律中，《鎮(zhèn)江市香醋保護(hù)條例》第15條指出：生產(chǎn)者獲得了使用集體商標(biāo)和地理產(chǎn)品專用標(biāo)簽的權(quán)利，應(yīng)建立與集體商標(biāo)和地理產(chǎn)品專用標(biāo)簽有關(guān)的管理體系，并規(guī)范和使用集體商標(biāo)。僅獲得在地理標(biāo)志產(chǎn)品上使用特殊商標(biāo)的權(quán)利的生產(chǎn)商，不應(yīng)在顯眼位置使用“鎮(zhèn)江香醋”一詞，以免與“鎮(zhèn)江香醋”的集體商標(biāo)相混淆，該規(guī)定有效地預(yù)防了這一群體的商標(biāo)侵權(quán)案件的發(fā)生。

四、立法目標(biāo)：推動地方法治政府職能轉(zhuǎn)變

中共中央總書記習(xí)近平要求各級黨委和政府落實(shí)要求，以建立新型的行政和商業(yè)關(guān)系，使私營企業(yè)的發(fā)展成為重要任務(wù)，致力于私營企業(yè)和私營企業(yè)家的發(fā)展。并指出，需要投入更多的時(shí)間和精力，促進(jìn)企業(yè)家不斷成長，經(jīng)常聽取私營企業(yè)的反饋和要求，必須首先采取行動并積極主動地解決實(shí)際困難，尤其是在私營企業(yè)面臨困難和問題時(shí)。

改善民營經(jīng)濟(jì)的法制發(fā)展環(huán)境，依法治國是與服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變密不可分的。在為發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造法律環(huán)境的過程中，地方人大應(yīng)當(dāng)重視促進(jìn)地方政府的建立和職能轉(zhuǎn)變。有必要更好地發(fā)揮政府的作用，以充分發(fā)揮市場在資源分配中的決定性作用，并保持公平貿(mào)易和自由競爭。如果一家公司不合理，受到行業(yè)限制，市場失靈，政府必須履行其義務(wù)，依法行使市場監(jiān)督權(quán)，并保持公平正義。監(jiān)管人員必須嚴(yán)格遵守法定主體、法定權(quán)力、法定程序的原則，并明確區(qū)分政府和市場。各級政府必須遵守所有被監(jiān)管者的平等地位，公平競爭和平等保護(hù)的原則。在建立服務(wù)型政府和法治的基礎(chǔ)上創(chuàng)新監(jiān)管制度和機(jī)制，建立健全信用監(jiān)管制度，消除監(jiān)管盲點(diǎn)。當(dāng)政府對市場資源進(jìn)行宏觀控制時(shí)，它們必須充分考慮企業(yè)必須面對的經(jīng)濟(jì)和行政成本，改變觀念，放棄全能政府的概念，逐步放松市場控制并降低行政權(quán)力。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極履行一次性通知許可事項(xiàng)所需材料的職責(zé)，以減輕交易對手的行政負(fù)擔(dān)。

其核心是廢除對行政審批制度的法律改革：首先，必須廢除非行政許可的批準(zhǔn)權(quán)。作為行政許可的衍生權(quán)，行政審批必須在法律的約束下進(jìn)行，并且必須遵守法律程序。關(guān)于濫用行政機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)權(quán)的問題，行政機(jī)關(guān)有必要自行啟動，科學(xué)掌握政府職能，分配政府任務(wù)，限制政府行政權(quán)力。服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變不僅源于這一理念，還需要有效提高行政管理能力。對于需要撤銷批準(zhǔn)權(quán)和下放批準(zhǔn)的事項(xiàng)，可以建立檢查表制度，科學(xué)評估建立批準(zhǔn)權(quán)的必要性。為與該行業(yè)和地區(qū)的業(yè)務(wù)相關(guān)的政策建立“一站式”全面服務(wù)平臺。

五、立法宗旨：推進(jìn)社會誠信體系建立

信息是整個(gè)市場監(jiān)督過程的關(guān)鍵組成部分。沒有信息共享就不可能有信用監(jiān)督、聯(lián)合監(jiān)督或聯(lián)合懲罰。建立完整的社會信用體系是促進(jìn)市場規(guī)范有序運(yùn)轉(zhuǎn)，降低交易成本，促進(jìn)市場活力和創(chuàng)新的決定性因素。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)以立法權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，建立信用制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制度，加強(qiáng)信用信息記錄、收集、處理、公開和運(yùn)用全過程的管理。完善市場主體信用歷史，建立行業(yè)信用信息記錄、收集和共享的交換機(jī)制。建立信任激勵和對市場參與者不誠實(shí)懲罰的機(jī)制。建立和完善各行業(yè)不信任行為懲戒制度和“紅黑名單”制度，完善工業(yè)市場準(zhǔn)入和退出信用審查機(jī)制。為各個(gè)市場實(shí)體建立產(chǎn)品安全和質(zhì)量信用檔案，并改善關(guān)鍵產(chǎn)品的安全跟蹤系統(tǒng)。在這方面，該領(lǐng)域的立法至少應(yīng)從以下幾個(gè)方面開始。

（一）建好用好企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)

結(jié)合實(shí)際應(yīng)用情況，完善企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)功能，形成鎮(zhèn)江統(tǒng)一的企業(yè)信息大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)“一張網(wǎng)”全覆蓋。

（二）要加快信息歸集進(jìn)度

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府部門涉企信息統(tǒng)一歸集公示工作實(shí)施方案的復(fù)函》文件要求，堅(jiān)持“誰產(chǎn)生、誰提供、誰負(fù)責(zé)”，克服“只想要不想給”的思想，將涉企信息歸集到企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)部門間信息實(shí)時(shí)傳遞和無障礙交換。

（三）加強(qiáng)信息互認(rèn)互用

完善跨部門、跨地區(qū)、橫向縱向聯(lián)通的信息交換共享機(jī)制，推動部門內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同、部門之間執(zhí)法聯(lián)動，減少企業(yè)信息的多頭報(bào)送、重復(fù)報(bào)送，切實(shí)提高審批監(jiān)管效能，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。必須強(qiáng)調(diào)的是，這項(xiàng)工作不是工商部門一家的事，各級政府、各相關(guān)部門都要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，加大協(xié)調(diào)配合和推進(jìn)力度。客觀來講，聯(lián)合懲戒并未完全達(dá)到預(yù)期效果。地方立法可以明確相關(guān)部門，對違法失信企業(yè)實(shí)施聯(lián)合懲戒，必須嚴(yán)格依法執(zhí)行。要將企業(yè)信用信息納入金融信貸、政府采購、工程招投標(biāo)、土地出讓、榮譽(yù)授予等工作的審批程序，對違法市場主體加大信用約束力度，強(qiáng)化“一處違法、處處受限”的震懾作用。

（四）強(qiáng)化對市場主體的信用約束

重點(diǎn)在市縣兩級建設(shè)“三個(gè)數(shù)據(jù)庫，一個(gè)平臺”，包括社會法人、自然人、金融信用信息和綜合信息共享服務(wù)平臺的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。積極建立更加規(guī)范、范圍更廣的“黑名單”制度，包括與黑名單管理中的市場經(jīng)濟(jì)秩序和消費(fèi)者權(quán)益直接相關(guān)、需要懲戒的違法行為。