新時代基層信訪工作的“福田模式”

深圳市福田區信訪局課題組

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要“改革信訪工作制度”。中辦、國辦印發的《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》指出，推動信訪工作制度改革，要“著力從源頭上預防和減少信訪問題發生”“進一步暢通和規范群眾訴求表達渠道”“健全解決信訪突出問題工作機制”“全面夯實基層基礎”“切實加強組織領導”。2017年，習近平總書記對信訪工作作出重要指示，“要切實依法及時就地解決群眾合理訴求，注重源頭預防，夯實基層基礎，加強法治建設，健全化解機制，不斷增強工作的前瞻性、系統性、針對性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程”。①《習近平：千方百計為群眾排憂解難 不斷開創信訪工作新局面》，中國政府網，2017年7月19日，http://www.gov.cn/xinwen/2017-07/19/content_5211804.htm。在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，深圳市福田區信訪局發揚敢闖敢試、敢為人先的改革精神，有計劃、有步驟地建立和完善了基層信訪的“1+1+1+n”模式，在原有的人民調解室和“訪前法律工作室”的基礎上，創設“心訪工作室”，深化推進“三室融合”，并建立了跨體制內外的若干責任部門和社會組織協同工作機制，開創了福田信訪工作高質量發展的良好局面。

一、福田區信訪工作“1+1+1+n”模式的形成和發展

（一）創設“心訪工作室”，形成“1+1+1+n”基本布局

2020年，福田區在先期成功試點的基礎上，在區和10個街道，共12個駐點全面鋪開“心訪工作室”，通過購買服務方式引入第三方心理咨詢機構，組建專業心理咨詢師團隊進駐“心訪工作室”，搭建了專業心理咨詢師參與基層信訪工作的平臺。“心訪工作室”的全面鋪開，標志著福田區信訪工作“1+1+1+n”模式布局基本形成，福田區在創建“訪前法律工作室”，做強“法治信訪”之后，進一步給信訪加“溫度”，打造“溫情信訪”。

1.“心訪工作室”的雙服務群體及現實動因

“心訪工作室”主要為兩大群體服務，第一類服務群體是信訪人。為信訪人提供專業心理服務是基層信訪工作精準化、精細化的創新舉措。在日常信訪活動中，部分信訪人情緒激動、思想偏執、抵觸心理與逆反心理比較嚴重，對信訪工作人員的解釋和勸導不理睬，堅持無理要求，對信訪接待人員進行言語攻擊，有時甚至采取靜坐、呼喊口號、嚎叫、拉橫幅、堵塞政府機關大門等行為給政府施壓，突發、疑難、遺留信訪問題尤其如此。從心理學角度來看，信訪人的這些異常心理或情緒障礙的形成有其特定因素，部分信訪人往往遭遇了生活環境的重大改變，如社會生活受挫、人際關系受損、利益喪失等，極易觸發心理上的應激反應、消極情緒和挫折感；一旦信訪過程遭遇挫折，會進一步導致心理異常和情緒失控。“心結”解不開，必然會阻礙矛盾化解的進程，降低信訪工作的效率，從根本上來看，也不利于人民群眾的訴求得到妥善有效的解決。因此，“心訪工作室”的設立可以說是切實從群眾利益出發，是為群眾排憂解難的有力舉措。

“心訪工作室”服務的另一重要群體就是信訪工作者。引入專業心理咨詢師為信訪工作者提供心理關愛服務是黨和政府“以人為本”的重要體現。由于當前信訪工作要直面大量社會矛盾的利益沖突，新、舊矛盾復雜交織，合理訴求與不合法訴求復雜交織，廣大基層信訪工作者肩負著巨大工作壓力的同時，還充當著信訪人的“出氣筒”，信訪工作者心里時刻繃緊著一根弦。因此，對基層信訪工作者的心理關愛事關信訪工作隊伍的穩定和持續發展。

2.“心訪工作室”的三重服務及工作機制

“心訪工作室”針對信訪人和信訪工作者分別提供三重服務。具體來看，“心訪工作室”對信訪人的服務包括：一是訪前心理測評。各駐點心理咨詢師配合信訪接待員，引導信訪人填寫《健康關愛表》，了解來訪事項，根據“知、情、意”心理健康三原則對信訪人進行初步心理健康測評和篩選。二是訪中心理疏導。通過一對一面詢、危機干預、心理健康知識科普等多元化形式為信訪人及其家屬提供及時專業的心理服務，完成“五個了解”，即了解心理狀態、家庭情況、溝通偏好、支持系統和信訪訴求，以及“一個心理風險評估”，幫助信訪人平復情緒，化解心結，引導信訪人更加客觀、理智、合理地反映訴求，從合理合法渠道解決問題。三是特殊個案跟蹤。心理咨詢師按照“一案一策”的原則，對信訪事件分門別類，建立心理服務檔案，并篩選出重點個案，對重訪戶、纏訪戶、鬧訪戶或有必要登門回訪的重點案件，制定介入方案，協同信訪工作人員實施登門回訪或其他形式的心理輔導和心理咨詢服務，幫助信訪人走出困境，糾正錯誤認知和行為偏差，有效降低重訪次數，協助解決信訪難題。

“心訪工作室”對信訪工作者的服務也包括三個層面：首先是為信訪工作者提供自我心理調適指導服務。基于心理測評專家對信訪工作者的專業心理測評和分析評估，為信訪工作者建立心理檔案，并通過學習工作坊等形式，幫助信訪工作者掌握助人心理自我療愈的基本技能，提升信訪工作人員情緒管理和心理調節能力；其次是為那些在工作中感到較大壓力、有焦慮緊張情緒的信訪工作者提供一對一心理疏導服務。通過學習“心理保健操”或采取危機干預等方法，幫助他們緩解心理壓力，避免產生心理疾病；第三是定期開展心理健康知識、社交心理、情緒壓力管理、有效溝通、社交關系技巧等心理疏導技能提升培訓，提升信訪工作者日常工作的溝通技巧和接訪能力，幫助其保持專業、良好的工作狀態。

為了讓“心訪工作室”有序有效地開展，福田區還建立了較為完善的《福田區心訪工作室工作機制（試行）》，通過六大機制來讓“心訪工作室”發揮作用，具體包括：心理評估機制；早期預警機制；危機干預機制；聯動處置機制；社區信訪人及信訪工作者服務機制；專業系統的服務保障機制。“心訪工作室”的六大機制既有系統性，又有針對性。其中心理評估、早期預警、危機干預和聯動處置機制，能夠及時發現信訪人的心理異常和情緒障礙，并進行評估、疏導和匯報，并聯動各責任部門進行應急處理，有利于從源頭解決問題，防止突發性、重復性問題發生，實現小事不出社區，大事不出街道，及時就地解決矛盾糾紛；社區信訪人及信訪工作者服務機制則指的是“心訪工作室”不僅為信訪人服務，也為信訪工作者服務；而專業系統的服務保障機制則能夠確保心理咨詢師規范開展服務并保證其服務質量。

3.“心訪工作室”的價值和成效

“心訪工作室”配合人民調解室的工作，讓駐點心理咨詢師參與接訪過程，對信訪人的心理狀況變化做到早發現、早評估、早疏導，在此基礎上做到早匯報、早預警、早解決，有利于把問題解決在源頭，防止類似案件重復發生，針對性地解決了基層信訪工作中因信訪人的異常心理和情緒障礙所帶來的工作低效和無序問題。“心訪工作室”還兼顧了對信訪工作者的心理撫慰和心理建設。通過引入專業心理咨詢師為他們提供心理關愛服務，既能滿足他們的心理支持需要，也能讓他們更好地理解心理學技巧并運用到實際的工作生活當中，有利于信訪工作者的持續發展，提升了信訪工作隊伍的專業性，體現了黨和政府“以人為本”的發展理念。

自2020年5月至2020年10月底，福 田 區12個駐點“心訪工作室”共接待來訪群眾4402人，安撫情緒激動群眾1901人，受理訪前心理咨詢數287件，成功參與調解信訪案件454件，疏導分流涉法涉訴案件至法律途徑387件。為信訪工作者提供個體心理疏導70人次，服務153人次。①數據來源：深圳市福田區信訪局。“心訪工作室”推行的溫暖信訪和專業服務，也贏得了信訪人的肯定。心訪工作室的心理咨詢師通過及時介入、傾聽接納、建立信任、專業指導、持續跟進的方法路徑，既讓信訪人感到“舒心”滿意，也提升了基層信訪工作的“溫度”。

（二）推進“三室融合”，完善“1+1+1+n”工作機制

從2014年8月，福田區在全國率先試點創設“訪前法律工作室”，并逐步將“訪前法律工作室”打造成福田信訪工作的“金字招牌”，到2020年5月，福田區在區和10個街道人民來訪接待廳創設“心訪工作室”，創新性地將心理咨詢師引入信訪工作，福田區信訪局有計劃、有步驟地推進了“三室融合”，即在人民來訪接待廳中融合人民調解室、“訪前法律工作室”以及“心訪工作室”，讓信訪工作者、律師、心理咨詢師聯合接訪。

1.“三室融合”的基本內涵

“三室融合”變原來的信訪工作者“單一接訪”為信訪工作者與專業律師、心理咨詢師等“聯合接訪”，其推行有法律和政策依據。國務院《信訪條例》第13條提到：“信訪工作機構應當組織相關社會團體、法律援助機構、相關專業人員、社會志愿者等共同參與，運用咨詢、教育、協商、調解、聽證等方法，依法、及時、合理處理信訪人的投訴請求。”《深圳經濟特區信訪條例》第四十七條也明確提出“信訪工作專門機構可以邀請律師、心理咨詢師、相關領域專家、社會工作者、法律援助機構進駐聯合接訪場所，為信訪人和信訪機構提供法律和其他專業服務”。

“三室融合”凝聚了三方合力，是福田區信訪局組織社會專業力量參與信訪工作的有效嘗試。“訪前法律工作室”的律師以“第三方”專業視角解釋和告知信訪人“能否辦理”和“如何辦理”，從而引導信訪人通過法定途徑解決訴求，逐步實現“應訴與應訪的分離”，讓福田區的“法治信訪”更有成色；而“心訪工作室”的心理咨詢師同樣從“第三方”角度充當了信訪工作人員與上訪人之間的“緩沖墊”，讓信訪人的情緒和言行回歸理性，打造了福田區“溫情信訪”的暖心形象；對于當事人不愿走法律途徑而自愿申請人民調解解決的，由“人民調解室”的工作人員依法及時搭建平臺組織調解，并引導其進行司法確認，推動案件有效辦結，推動了福田區“效能信訪”的建設。

“三室融合”還強化了人民來訪接待廳的綜合服務效能。人民來訪接待廳的專業律師和心理咨詢師為居民提供優質、便捷、免費的法律和心理服務，更加容易與信訪人建立起信任關系，從而更好發揮“窗口”作用，提升人民群眾的滿意度。在人民群眾認可度進一步提高的基礎上，人民來訪接待廳通過各“窗口”作用，積極引導和幫助來訪群眾通過終端設備在網上反映信訪訴求，讓“數據多跑路，群眾少跑腿”，進一步推進了“訪轉網”工作，也為人民群眾提供了便利，節省了信訪成本。此外，律師和心理咨詢師還可以在訪中調解和訪后評估中積極發揮專業作用，為人民群眾提供法律咨詢、專業調解、專業心理疏導等服務，極大地提升了人民來訪接待廳的綜合服務水平，增強了人民群眾的獲得感。

2.跨體制內外的協同工作機制

福田信訪工作“1+1+1+n”模式，是在“三室融合”的基礎上，進一步聯動若干責任部門，開展聯合接訪。為增強和完善黨對信訪工作的領導，更有效地凝心聚力、形成合力，確保“1+1+1+n”模式更好地發揮效能，福田區還建立了跨體制內外的協同工作機制，即在體制內，成立由區委區政府辦、紀委（監委）、編辦、政法委、信訪局等共同參與的協同工作小組，確保黨委統一領導，共同推動有權處理的行政機關解決信訪問題，同時完善信訪聯席會議制度，強化部門聯動協作，構建起一套集領導包案、案審機制、系統辦理和信訪救助“四位一體”的信訪積案攻堅模式，以及領導干部接訪下訪和區—街道—社區三級矛盾排查機制；在體制外，積極引入社會公益慈善組織、志愿法律服務機構等參與信訪，并建立定點聯系群眾的排查制度等，充分發動社會力量，更加有效地預防和及時、就地化解矛盾。

跨體制內外協同工作機制的建立，讓福田信訪“1+1+1+n”模式具備了長效工作機制。通過這種工作機制的保障，人民來訪時，接待廳的信訪干部、心理咨詢師和訪前律師一是可以進一步同若干責任部門聯合接訪，及時就地解決信訪問題，減少因程序流轉導致的效率降低，確保快速有效解決群眾合理合法訴求；二是可以依托“三級”排查機制和定點聯系群眾制度，逐步將服務向社區延伸，做到“小事不出社區，大事不出街道”，盡早地預防和化解矛盾；三是可以參與“四位一體”攻堅，發揮專業力量助力拔除“釘子案”、化解“骨頭案”、調處“荊棘案”，以及協同多種信訪救助方式妥善解決“無頭案”。綜上所述，通過跨體制內外的協同工作機制，福田信訪“1+1+1+n”模式實現了體制內外多元主體的融合，最大限度地凝聚各方合力，推動化解各類矛盾糾紛，切實維護了人民群眾合法權益，維護了社會和諧穩定。

（三）開創了福田區信訪工作高質量發展的新局面

信訪工作的高質量發展，要堅持以人民為中心的發展思想，既要有發展的效率，又要有發展的質量。福田信訪工作的高質量發展，具體表現在兩個方面。

一是信訪工作成效大幅提升。主要體現在主要工作指標數據的明顯好轉。首先，積案化解率明顯提升，2020年共化解重點積案6宗，化解率達40.8%，較上年提高10.3%。網信占比率也逐年上升，2020年1至10月共處理網上信訪事項5828件，占全部信訪事項90.37%，同比提升200.72%。與此同時，集體訪數量明顯下降，2020年到市、區集體信訪254批1983人次，同比批次下降48.89%，人次下降83.57%。重復訪占比同樣明顯下降，2020年到區重復訪事項202批596人次，重復率占比32.53%，同比下降15%。此外，纏訪鬧訪行為次數也下降了，2020年區、街道人民來訪接待廳未發生一起纏訪鬧訪等極端事件。①這一系列數據都說明，福田區信訪工作形勢逐年好轉。

二是信訪工作滿意度有所提高。2020年納入滿意度評價的信訪件中，群眾滿意率達95%，連續兩年達到90%以上。滿意度的提升，與“1+1+1+n”聯合接訪模式提供的精準化精細化服務是分不開的。2018年9月，沙頭街道駐點心理咨詢師協同信訪工作人員接待了一起11人的農民工群訪，信訪人個個情緒激動，原因是他們未能按照前次信訪調解的結果拿到欠薪，心理咨詢師通過耐心傾聽以及尊重、共情等技巧，與農民工們建立了信任，使他們逐漸平復了情緒，并認識到“非理性”不利于解決問題。最后，信訪工作人員、心理咨詢師會同訪前律師和勞動保障所的工作人員共同調解，讓矛盾雙方協同一致，最終也讓包工頭同意當場支付了欠薪。②《創建“心訪工作室” 打造有“溫度”的信訪》，《南粵信訪》2018年6月。“1+1+1+n”聯合接訪模式及時、高效地化解了矛盾，有效保障了信訪人的合法權益，自然能夠得到信訪人的認可。

二、經驗與啟示

總結基層信訪機制改革的經驗并發揮引領示范作用，有利于我國信訪工作在“十四五”時期開好局、起好步，向更高目標，更高水平邁進。福田信訪工作“1+1+1+n”模式，將“心訪工作室”與原有的人民調解室、“訪前法律工作室”進行深度融合，并在黨委統籌領導下，聯合若干責任部門，創立跨體制內外協同工作機制，探索了一條高效、有力且能及時、就地化解社會矛盾，讓黨中央放心、讓人民滿意的基層信訪新模式。

堅持黨建統領。習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的重要講話中強調：“必須堅持黨對一切工作的領導，不斷加強和改善黨的領導，是我國改革開放40年積累的首要根本經驗。”信訪工作必須堅持和完善黨的領導，必須不斷增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”。福田區信訪局深入學習貫徹黨的十九大、十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，始終以習近平總書記關于加強和改進人民信訪工作的重要論述作為根本遵循，在思想上統一認識，不斷提高政治站位，增強基層信訪工作的政治責任感和使命感；在戰略策略上堅持黨委統一領導，推動上下協同、各方協同，確保了全區上下在推進信訪工作機制改革中共下“一盤棋”。

堅持目標引領。2005年，國務院新修訂的《信訪條例》明確指出，信訪的首要目的是“保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系”。在當前我國社會主要矛盾發生變化，基層信訪工作面臨一系列新問題、新形勢的情況下，推進基層信訪工作機制改革，一個重要目標就是要進一步密切黨和人民群眾的血肉聯系，必須堅持將這一目標作為信訪工作的著眼點，在統籌謀劃和頂層設計上下功夫。福田信訪工作“1+1+1+n”模式緊密圍繞了新時代信訪工作的任務目標，準確把握了當前信訪工作的一系列重大辯證關系，堅持黨的群眾路線，堅持以人民為中心，做出讓人民群眾滿意的信訪工作，增強人民群眾的獲得感、幸福感，進一步鞏固了黨和人民群眾親密無間的魚水關系。

堅持問題導向。新時期我國社會主要矛盾的變化必然帶來新的社會問題，新的社會問題也必然通過信訪渠道得到反映。2016年習近平總書記就做好信訪工作，妥善處理信訪突出問題作出重要指示，強調“要綜合施策，下大氣力處理好信訪突出問題，把群眾合理合法的利益訴求解決好”。③《習近平就信訪工作作出重要指示》，新華網，2016年4月21日，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-04/21/c_1118698018.htm。這說明信訪工作要以問題為著力點，在補短板、強弱項上精準施策、持續用力。福田區信訪局積極推動工作下沉，貼近人民群眾，切實了解人民群眾所面臨的實際問題，并針對基層信訪工作中的兩大突出問題，創新設立“訪前法律工作室”和“心訪工作室”，推動信訪工作者、律師、心理咨詢師聯動若干責任部門工作人員聯合接訪，以精準化、精細化信訪服務為群眾解急難，進一步做強做實了福田區的法治信訪、溫情信訪、責任信訪和效能信訪。

堅持改革創新。習近平總書記對于信訪工作還明確要求，要“加強法治建設，健全化解機制，不斷增強工作的前瞻性、系統性、針對性”。黨的十八屆三中全會決定指出，“改革信訪工作制度”。這是新時代黨和國家對信訪工作的新要求、新任務。隨著社會經濟的快速發展，信訪工作既要解決老問題，也要解決新問題，這些問題事關人民群眾的切身利益，事關社會的和諧穩定，必須辯證地看待這些問題，從系統性、戰略性的高度，增強風險意識，強化底線思維，推進改革創新。福田區作為深圳的中心城區，一直在改革一線、發展一線、攻堅克難一線勇當尖兵。面對困擾信訪工作的難題難點，福田區信訪局自覺運用改革思維謀劃和推動工作，勇于解放思想，大膽探索實踐，綜合運用多種新手段和新辦法，創新工作機制，系統解決了困擾基層信訪工作的難點難題，進一步鞏固和凸顯了特區信訪工作的先行示范作用。

堅持提質增效。推進新時代信訪工作的發展，必須繼續堅持以人民為中心，堅持質量第一、效率優先。福田信訪工作“1+1+1+n”模式在推動“三室融合”的同時，建立跨體制內外的協同工作機制，促進內聯外通，形成凝心聚力、提質增效的工作合力，從三個方面推進了福田信訪工作的高質量發展：一方面從優化現有工作機制和方法出發，組織社會力量參與信訪工作，增強了信訪工作的成效，信訪工作主要指標數據都有了明顯好轉；另一方面從人民群眾的切實需求出發，提供精準化、精細化服務，滿足了人民群眾的需求和期待，提升了人民群眾對信訪工作的滿意度，增強了人民群眾的獲得感、幸福感；福田區信訪局還建立了一套長效工作機制，提升和壯大了信訪工作專業隊伍的力量，為福田信訪工作邁入新的發展時期開創了良好局面。