“監管沙箱”模式對海南自由貿易港離岸金融監管的啟示及對策

王淑敏 ，李艾玲

引言

離岸金融是設立在一個國家境內，與該國家本土金融體制相區分，不受該國家金融法律及法規的管制，主要是非居民之間的金融交易和財務活動。①何念如：《離岸金融：定義、類型及實踐》，載《區域金融研究》2017年第11期，第17頁。從國際實踐出發，世界上多數自貿港（區）為順應經濟全球化的發展都配備了相應的離岸金融市場。但離岸金融市場的建立是一把“雙刃劍”，離岸金融因其“兩頭在外”的自然屬性，必然會帶來相應風險?；诤Ｄ献杂少Q易港境內關外的法律地位，具備開展離岸金融創新業務的先天優勢。采用何種模式更適宜海南自由貿易港，并被載入未來“海南自由貿易港法”值得我們深思。在這方面，英國等國的“監管沙箱”模式具有一定的先進性?；诖?，本文通過比較域外各國“監管沙箱”模式，說明對海南自由貿易港的啟示，為“海南自由貿易港法”立法提供合理的建議。

一、“監管沙箱”模式對海南自由貿易港離岸金融監管的必要性

基于海南自由貿易港具有境內關外的法律地位，在這一區域內從事離岸金融活動，與一般區域內的離岸金融業務有所區別，表現在自由的離岸業務環境與適當的風險監管的辯證統一。

（一）“監管沙箱”模式為海南自由貿易港離岸金融提供更加寬松空間

1. 海南自由貿易港的金融創新需要離岸金融業務

中國共產黨中央委員會和國務院于2020年6月1日公布了《海南自由貿易港建設總體方案》，該方案一方面支持跨境資金流動自由便利，構建多功能自由貿易賬戶體系。另一方面，支持推進服務貿易，破除境外交付、消費等壁壘，實施與跨境貿易服務相配套的資金支付與轉移制度。①《海南自由貿易港建設總體方案》第9條，第10條。建立海南自由貿易港作為自由貿易區的最新版，為發展離岸金融業務提供了額外的機會。目前，國內具有開辦離岸金融業務的銀行均已在海南設立分支機構開展離岸金融業務。

2.“監管沙箱”具有監管優勢

“沙箱”由計算機信息技術方面傳布而來，它提供了一個虛擬的執行環境，允許用戶在其中運行或執行其他軟件程序，如此一來，即使軟件中存在惡意程序，也將會被其檢測出來，檢測出來的惡意程序會被迅速安置在臨時文件中，立即喪失了對計算機的實質性傷害。②李仁真、申晨：《監管沙箱：擁抱Fintech的監管制度創新》，載《遼寧大學學報（哲學社會科學版）》2018年第5期，第107頁。

首先，“監管沙箱”具有獨立性。從“沙箱”到“監管沙箱”，其不同之處在于：“監管沙箱”提供相對獨立的試驗環境，規定一系列的試驗標準和要求，然后對金融創新產品進行基于真實金融市場的試驗，該金融產品只有完全達到監管要求才算試驗成功，方可投入到金融市場。一方面，這樣的監管方式有助于為創新產品提供迅速投入市場的機會，保持金融市場創新活力。另一方面，“監管沙箱”在保證試驗結果有效性的同時，始終將測試風險約束在可控范圍內，以確保消費者權益及維護金融市場穩定。

其次，“監管沙箱”具有便利性。一是在有效防范金融風險的前提下，提供更加便利的平臺。金融企業在這一自由的平臺中模擬測試，不用擔心觸犯監管規則；二是為金融監管機構與金融企業搭建了合作溝通的橋梁。針對不同企業提供多種方案，并派以專員及時溝通；三是“監管沙箱”對進入測試的金融產品進行實時監控，從而有效地防范和化解不確定風險。而當前海南自由貿易港離岸金融風險的防控工具顯然不能妥洽現代金融發展與風險防范之間的平衡。

3. 海南自由貿易港離岸金融存在風險，需要“監管沙箱”守住底限

根據學者評估，我國離岸金融一般風險分為幾類（見表1），其中，信用風險為首要風險。③陳云英：《海南自貿區（港）離岸金融的風險防控研究》，載《中國集體經濟》2019年第35期，第83頁。這主要是離岸金融“兩頭在外”的自然屬性使得離岸金融活動雙方具有“非居民”的性質，廣泛的外延大大增加了金融監管的難度。

表1：我國離岸金融一般風險類型④ 童士清：《自由貿易區離岸金融風險監管研究》，載《科學發展》2019年第8期，第37頁。

利率風險離岸金融業務由于市場利率變動導致的離岸金融業務收益或價值損失。市場風險 匯率風險 匯率變動導致的離岸金融業務損失。股票價格風險 離岸客戶貸款質押股票價格變動帶來的風險。資產價格風險 離岸金融業務所持有的各類抵押資產價格變動帶來的風險。法律風險（1）離岸銀行在決策時未充分考慮到離岸客戶所在地的法律；（2）離岸金融業務經營活動中因內部系統、人員或外部因素帶來的風險；（3）其他風險轉化而來的法律風險。操作風險 （1）離岸銀行內部職員違反法令和銀行規則的行為；（2）離岸金融服務處理過程中的業務錯誤等風險。

（二）海南自由貿易港現行的離岸金融監管模式的弊端

基于現行的離岸金融監管模式過于嚴格，不利于海南自由貿易港寬松的金融環境，主要存在以下問題：

首先，采用嚴格的事前準入監管體制，限制金融牌照的發放范圍。目前，我國離岸金融市場業務主要體現于離岸銀行業務，以離岸銀行的資質為例，國內目前僅有四家具備從事離岸金融業務資格的銀行：交通銀行、平安銀行、上海浦東發展銀行和招商銀行。①辛繼召：《海南離岸金融怎么做：引入金融機構、建設大宗商品及離岸貿易交易所》，http://news.10jqka.com.cn/20181017/c607577 290.shtml，下載日期：2019年11月8日。事實上，監管機構并未向同樣具有經營離岸金融業務資格的外資銀行發放專門牌照，這似乎限制了某些具有實踐經驗且客戶資源豐富的外資企業在離岸金融領域大展拳腳的機會。

其次，金融產品進入市場之前缺少專業測試機制，專業人士才能尚未充分發揮。按照海南省公布的第二批 5個自由貿易先導區制度創新成果：海南省不單單第一次開創了“候鳥”人才工作站，還創建了“候鳥人才服務網”在線服務平臺。這些站點和平臺為海南自由貿易港的建設籌備了關鍵的人才補充。根據相關數據表明，全省已經聯系掌握了171名“候鳥”院士，②李磊：《重磅！海南發布第二批5項自貿試驗區制度創新成果》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1630493779595076601&wfr=spide r&for=pc，下載日期：2020年2月29日。其中不乏金融領域的專家。但現階段，他們在海南自由貿易港離岸金融監管方面發揮的作用尚不明顯。

再次，缺乏監管機構與金融機構的良性合作監管機制，風險顯露時無法矯捷銜接。作為監管機構，海南省地方金融監督管理局負責貫徹執行自貿試驗區和自由貿易港政策措施。但目前海南省地方金融監督管理局與開辦離岸金融業務的銀行之間缺乏協調配合，導致無法及時調整其發展狀態，亦無法有效遏制其已經產生的不良后果。

最后，缺乏上市金融產品追蹤機制，金融風險驟不及防。目前海南省金融產品提供主體仍限于銀行業，為了對大型銀行海南分行，海南銀行，海南省聯社等銀行機構提供的金融產品進行監管，海南省公布了《海南?。〞盒校┿y行業金融機構小微企業金融服務工作考核評價辦法》（以下簡稱為《辦法》）。其對金融機構的追蹤監管具體來說有以下幾個方面：其一，考核時間間隔較長。該《辦法》采取年度考核和日常考核結合的方式，而日?？己艘惨约径葹閱挝唬邸逗Ｄ鲜。〞盒校┿y行業金融機構小微企業金融服務工作考核評價辦法》第3條。無法對金融產品進行實時監控；其二，監管機構人員不足。每年初的定期檢查監管機構都會聘請第三方中介協助監管，不免有“巧婦難為無米之炊”之嫌；其三，事后追蹤不足。該辦法規定年度考核連續兩年不合格的企業應退出小額貸款市場，但在實踐中尚未有 1起由監管部門強制退出的案例，而監管部門往往在金融產品出現問題時才驚覺其已不同程度地波及到金融市場的安全性。

綜上所述，基于離岸金融難以監管的自身特點及現行監管制度不達時宜的掣肘，探尋與離岸金融活動相契合，并能夠推動離岸金融產品創新的監管體制便成了海南自由貿易港發展離岸金融業務的關鍵所在。從而在世界范圍內的監管模式搜尋中，或許能夠得到一些啟示。

二、“監管沙箱”模式辨識及各國模式比較

始于英國的“監管沙箱”模式對于其他國家具有引領和示范作用，新加坡和澳大利亞緊隨其后，分別創設了各自模式。

（一）“監管沙箱”模式

本節通過闡述英國、新加坡和澳大利亞的典型“監管沙箱”模式，并進行對比，以期為自由貿易港適用“監管沙箱”提供有益思路。

1. 英國模式

為了均衡金融創新和監管，英國金融監管機構（Financial Conduct Authority，以下簡稱為FCA）于2015年正式創設了“監管沙箱”，并出臺了相關使用指南，主要對以下有所指導：

首先，規定測試的對象主要包括：（1）希望通過市場許可的企業；（2）已經通過許可但其產品或服務還未經測試的企業；（3）其他輔助金融服務機構開展業務的科技企業。

其次，“監管沙箱”的操作流程（見圖1）大致分為以下三個階段：一是申請階段。企業向FCA提交“監管沙箱”試驗的申請，由FCA來決定申請人的產品或服務是否能夠達到“監管沙箱”測試的審核標準。審核標準主要包括：（1）測試產品或服務是否屬于金融行業；（2）測試產品或服務是否顯著創新；（3）測試產品或服務是否有益消費者；（4）確有在沙箱中測試的必要；（5）測試企業對測試產品或服務足夠投入，并了解相關法規，能夠采取措施降低有關風險。二是確認階段。如果上述企業通過了申請審核，FCA將指定專門的聯系人與該企業協商沙箱測試的方案，包括制定參數、保護消費者權益等內容。①邊衛紅、單文：《Fintech發展與“監管沙箱”——..基于主要國家的比較分析》，載《金融監管研究》2017年第7期，第85頁。三是后續階段。企業開始測試，由FCA對測試情況持續監測。如果出現可能的風險，監管者會對測試隨時叫停。測試結束后，企業須在四周內將測試報告提交給FCA審核。假如最終報告得到批準，企業能夠決定是否將該產品或服務升級到金融市場。②FINANCIAL CONDUCT AUTHORITY:Regulatory Sandbox,http:www.fca.org.uk/publication/regulatory-sandbox.pdf,下載日期：2019年11月13日。

圖1：“監管沙箱”操作流程

由此可知，英國“監管沙箱”模式的特點可以歸結為以下幾個方面：其一，規定測試適用范圍。英國“監管沙箱”模式將測試對象主要設定為希望得到許可或已經許可但尚未測試其產品或服務的金融企業；其二，保護消費者的權益。FCA在審核金融創新企業的測試申請時，始終把測試企業的產品或服務能否讓消費者受益擺在第一位；其三，監管機構全流程地參與了測試。也就是說，從金融創新企業開始測試到測試結束，監管機構都全流程地參與了測試活動，可以對在測試中出現的問題及時把握并及時采取規避措施。

2. 新加坡模式

這一模式源自英國模式，但結合本國國情有所改良。自“監管沙箱”推出以來，新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore，以下簡稱為MAS）也隨之出臺了《監管沙箱指南》。在該指南中，MAS將“監管沙箱”的適用范圍限定于金融科技（FinTech）領域，明確提出了利用“監管沙箱”制度為金融科技企業提供一個相對安全的測試環境，在這個測試環境里，監管機構可以暫時放寬對測試產品和服務的法律監督，也就是說，注冊到沙箱中的金融科技企業，在事先提交申請的條件下，被允許從事可能與現行法律和法規發生沖突的業務。①Monetary Authority of Singapore:FinTech Regulatory Sandbox Guidelines,http://www.mas.gov.sg/~/media/Smart%20Financial%20Cen tre/Sandbox/FinTech%20Regulatory%20Sandbox%20Guidelines.pdf,2019-11-13.另外，MAS也會根據測試結果調整相關的監管規定。

由此可見，新加坡的“監管沙箱”模式相較于英國又多了兩項特點：其一，將沙箱測試范圍縮小到了金融科技領域；其二，加強監管機構與金融企業之間的合作。如果測試企業通過了申請審核，管理局將指定專門的聯系人與該企業進行充分溝通，并最終確定沙箱測試的方案。另外，監管機構也會根據沙箱測試的結果，相應地調整監管制度。尤其后者，彰顯其及時調整的靈活性，最為值得借鑒。

3. 澳大利亞模式

澳大利亞在“監管沙箱”中引進了“白名單”模式值得關注。換而言之，創新企業提交的測試申請在個別情況下澳大利亞證券投資委員會（Australian Securities and Investment Commission，ASIC）未必一一調查，這進一步提高了“監管沙箱”的測試效率。此外，澳大利亞也是唯一一個允許符合標準的金融科技企業在一年內無需金融許可證就能銷售其基本金融產品并提供簡單投資服務的國家。②Australian Securities & Investments Commission:Testing fintech products and services without holding an AFS or credit license,htt p://download.asic.gov.au/media/4420907/rg257-pub lished-24-februrary-2017.pdf,2019-11-13.這有效地加快了金融產品的上市時間，促進了初創金融科技公司的發展。

實際上，在澳大利亞獲得金融執照的法律規定不僅要求金融科技企業雇傭律師和其他高科技人才，還需要企業調整一部分資源以滿足金融創新和企業發展的要求。另外，考慮到整個授權過程最多可能需要18個月，這對新興企業來說無異于雪上加霜，更不利于企業籌措集資。是以，在這種環境下金融創新企業的發展舉步維艱。

（二）典型“監管沙箱”模式比較

根據前文，現將上述國家的“監管沙箱”模式加以比較，以此為海南自由貿易港離岸金融監管提出有益啟示。

表2：“監管沙箱”模式國家對比① 表格內容由作者整理所得。

結合前文，總結出域外“監管沙箱”具有以下特點：其一，全流程的動態監管。“監管沙箱”旨在從傳統的金融市場“嚴進”或“嚴罰”的事前市場監督轉換為覆蓋事前、中、后的動態監督，即注意放松事前管理、注重事中金融業務的市場反應，并及時作出相應調整，事后的管理亦由“懲罰性”轉為“監督性”，最大限度地避免不必要的市場動蕩。其二，專業性測試。以上三種典型模式均體現金融測試“專業性”的共性。其三，良性的合作監管機制。“監管沙箱”打破了傳統的監管機構主導監管模式，而是創立一種合作監管模式，加強監管機構與金融機構之間交流合作，在測試過程中，兩者經過充分的溝通，最終才確定測試方案，這樣最大程度地保障了測試結果的有效性；另外，針對測試結果，監管機構亦能根據測試結果做出監管政策的調整，而非強制讓金融機構適應監管要求。其四，追蹤監督?？v觀三種典型模式，金融監管均遵循市場的資源配置作用，監管機構“有所為”，亦“有所不為”。“有所為”即積極促進金融科技的創新和發展，注重風險防范；“有所不為”意味著監管機構絕不會事先介入市場自由配置，但通過跟蹤和監督，密切關注上市金融產品的發展動向，保證風險可控。其五，適當放松監管的“試點”機制。與傳統金融不同，金融科技的發展日新月異，初創金融科技企業更急需將金融產品投入市場，監管機構應綜合考慮被試驗產品而設置適當放松的監管情境，使更多的創新金融產品能夠進入市場，為金融市場注入無限活力。

三、域外“監管沙箱”模式的啟示及“海南自由貿易港法”的建議

結合上文，下文主要從將事前監管改為全程動態監管、專業性監管、開展良性合作監管、追蹤監管以及適度監管理念等方面來探討對海南自由貿易港離岸金融監管體制的啟示，對于“海南自由貿易港法”中引入這一機制，提出合理建議。

（一）域外“監管沙箱”模式的啟示

1. 將事前監管改為全程動態監管

通過試驗，可以準確地預測風險，將監管力度移至業務活動之中，即實現動態監管。試驗前，只有自身盡到調查產品安全義務及達到試驗各項資格的金融機構才可提交申請，達到資格的試驗方與監管機構充分合作達成試驗方案，這意味著最大可能地保障金融產品試驗的可操作性。試驗中，強調設定適當的保護情境，以保障消費者權益，并且在試驗過程中及時調整措施，確保試驗能夠有效實施。測試后，監管機構應確保企業完全踐諾或解決對測試客戶的當前義務。是以，“監管沙箱”全程動態的監管體制彌補了目前海南金融領域傳統監管的缺陷，有利于維護金融系統的整體穩健。

2. 專業性監管

“監管沙箱”對金融風險測試和風險防范具有相對的專業性：其一，感知風險的高敏感性?！氨O管沙箱”針對隱蔽性高、傳染性強、傳播快等金融風險問題有較高的探視和感知能力；①李丹丹：《探索金融科技創新監管工具》，http://egs.stcn.com/news/detail?id=528866，下載日期：2019年12月6日。其二，測試風險的規范性?！氨O管沙箱”制定了完備的測試產品監管規則，針對不同企業分配專門測試人員進行監測分析和評估工作，改善了金融監督的針對目標，更加滲透和專業；其三，風險防范的引導性?！氨O管沙箱”在正確引導金融機構依法合規保護消費者權益的前提下，運用現代信息技術進行信息公開、產品公示、社會監督等柔性管理方式提質增效，營造安全、開放的金融發展環境。

3. 開展良性合作監管

“監管沙箱”模式開啟了監管機構與金融機構之間的良性合作監管機制，可闡述為兩個方面：其一，測試前的交流溝通。監管機構與金融機構經過交流溝通后共同確定測試方案，這樣不僅可以兼顧金融機構的需求，更重要的是能夠確保試驗的可操作性；其二，試驗過程中以及試驗后，監管機構亦會根據試驗反應作出監管政策調整，而非強制金融機構適應監管要求。換言之，金融機構會根據測試結果修改自己的產品，而監管機構亦會做相應的監管調整。以英國為例，在第一批測試中約有1/3的企業在其產品或服務正式上市之前，基于在沙箱中所獲得的經驗對自身的商業模式進行了修改。②張雯：《英國啟動監管沙箱一年來的進展與結論》，http://m.sohu.com/a/214297754_481893，下載日期：2019年11月11日。為保護消費者權益，FCA也與金融企業配合制定了相應的防范措施，設置了退出預案。

4. 追蹤監管

“監管沙箱”中對金融創新產品的監管主要體現在申請審核、協調測試及追蹤監督三個階段。在前兩個階段，監管機構與金融機構處于合作關系中，監管機構能夠及時把握金融機構的運行動向，在最后的追蹤監督階段中，監管機構也會根據測試后的風險境況作出管理規劃，以時刻保證風險可控。

5. 適度監管理念

“監管沙箱”模式的提出傳達了清晰的監管底層邏輯，也就是認識到金融創新是促進有效競爭，給市場帶來裨益的重要門徑，嚴格的監管體系對金融創新的發展徒勞無益，通過“監管沙箱”模式，一方面讓金融創新產品可以在監管機構的特殊許可下，低成本地快速進入市場；另一方面也可以及時調整不達時宜的監管制度，讓其反服務于金融創新。因此，監管機構對金融市場的監管“過早”或“過遲”都不利于離岸金融的健康發展，只有適度監管才能達到金融創新最大化與風險防范的內在平衡。

（二）“海南自由貿易港法”的立法建議

筆者通過梳理以上域外“監管沙箱”模式對于海南建設自由貿易港離岸金融監管體制的經驗啟示，對于“海南自由貿易港法”中引入這一機制，提出以下建議。

1. 規定全程動態的“監管沙箱”

在海南自由貿易港引入“監管沙箱”機制，首先，建議“海南自由貿易港法”規定“監管沙箱”的定義，劃定“監管沙箱”適用范圍。其次，對于“監管沙箱”的測試主體加以要求。具體總結如下：（1）要求進入“監管沙箱”的法人、自然人及非法人組織在進入測試前都要到監管機構完成注冊、登記和備案的法律程序；（2）要求參與測試主體在測試前簽訂遵守法律法規、維護消費者權益的承諾聲明；（3）對參與測試主體的市場份額、地位、商事活動加以審查，防止濫用“監管沙箱”寬松的測試環境，惡意破壞離岸金融市場的正常秩序。最后，建議“海南自由貿易港法”規定“監管沙箱”完整的測試流程，實現海南離岸金融市場有法可依，科學監管。

2. 建立風險防范專業機制

首先，對風險的高度敏感是風險防范機制的基本要求。建議運用新興的金融科技技術，與時俱進，高效感知、預測金融風險；其次，監管規范是風險防范的重要保障。一方面，建議“海南自由貿易港法”應以“多原則、少規則”規范金融組織的權利義務?？剂磕壳凹拔磥砗Ｄ献杂少Q易港將采用的金融監管體制，明確離岸金融市場參與者和金融監管機構的權利和義務，制定金融風險預防和管理目的等重要事項的原則規定；與此同時，金融監管部門應制定“監管沙箱”的規范性文件，引導金融機構科學參加沙箱測試，并在風險防范方面發揮作用。

3. 建立監管機構與金融機構的合作機制

首先，回顧海南自由貿易港離岸金融當前的金融監管體系，不難發現，引入“監管沙箱”的首要步驟就是明確監管主體。目前，離岸金融領域仍由中國人民銀行、證監會和銀保監會負責統領管理，與此同時，由于地緣位置及信息獲取等方面的特別優勢，海南地方金融監督管理局似乎更能及時檢測離岸金融風險，因此，建議“海南自由貿易港法”厘定監管部門之間的職能邊界，避免測試企業盲目求索。其次，明確監管機構與金融機構之間合作的形式，包括簽署合作備忘錄，內容涵蓋離岸金融產品的市場準入標準、市場準入方案，保證切實可行。最后，對于從事“監管沙箱”測試的監管機構內部人員，要求其獲得相應的技術資格，保障測試及溝通的有效性。

4. 建立風險追蹤機制

在構建“監管沙箱”模式的同時，對被測試產品風險追蹤系統進行完善確有必要?！昂Ｄ献杂少Q易港法”應規定監管者追蹤監督金融產品進入測試及投入市場后的方式，包括制定管理規劃，涵蓋金融產品的市場投入、銷售、盈利等方面的管理。與此同時，使用區塊鏈技術，記錄金融商品的流通過程，形成完整的信息鏈，以保證金融產品的來源可查、去向可追，有責可究，助力金融監管機構風險監控。

5. 適當放松監管的“試點”機制

發展離岸金融，需要立法者、執法者以及監管機構重點考慮金融創新與合法合規之間的平衡關系，在實際操作層面，可以優先授權信用良好、實力基礎較為雄厚的金融企業作為試點單位，在引入“監管沙箱”機制的同時，適當放松對監管“試點”的監管力度，根據測試的具體情況，逐步優化和完善“監管沙箱”機制的本土適用。同時，建議“海南自由貿易港法”放寬對于經“監管沙箱”測試之后進入真實金融市場的離岸金融產品監管，釋放金融機構更多自由。

四、結語

通過對比“監管沙箱”模式在各個國家的實踐，探析“監管沙箱”模式對海南自由貿易港離岸金融監管的啟迪，提出“海南自由貿易港法”如下建議：一是規定全程動態的“監管沙箱”，明晰測試流程；二是建立風險防范專業機制，運用新興金融科技技術加強風險感知，規范監管規則；三是建立監管機構與金融機構的合作機制，明確相關監管部門的職能關系，規定監管機構與金融企業之間合作的形式；四是建立風險追蹤機制，形成完整的信息鏈條，助力金融監管機構風險監控；五是適當放松監管的“試點”機制，賦予金融機構更多自由。