誰的幼兒園？

王麗娜　徐辰燁

2020年6月8日，福州市的一家幼兒園內，小朋友們在老師的帶領下做足球操。圖/中新

小區配套幼兒園到底應該歸誰所有，是否應無償移交？一年多來，福州市鼓樓區教育局和李雄虎為此展開拉鋸，并升級為訴訟。

2020年12月16日，地產開發商李雄虎拿到了福州市中級人民法院（下稱“福州中院”）的二審判決書。根據判決，他在開發地產項目時建設的四所小區配套幼兒園被判無償移交教育行政主管部門，并配合辦理過戶手續。

此案并非個例。

《財經》記者獲悉，福州此類訴訟目前已知的至少有20起，在福州的鼓樓區、倉山區、臺江區等均存在類似情況，小區配套幼兒園移交不暢后，各區教育局向開發商提起訴訟。這些開發商通過招牌掛拿地的時間均發生在2000年至2007年期間，相關部門未在土地出讓合同中明確幼兒園配建后的產權歸屬，而當時又正值中國房地產商業開發、民辦學前教育興起之時，這為如今的移交留下爭議。

如今在擴增普惠性學前教育的大趨勢下，城鎮小區配套幼兒園成為治理對象。

福州小區配套幼兒園權屬問題面臨集中性訴訟，開發商、教育行政部門，甚至還有深受入園難、入園貴困擾的小區業主們，為此展開一場“爭奪戰”。

教育局狀告開發商

家有兩歲幼童的張斌（化名），眼下正在為孩子2021年入學發愁，小區內只有一個收費較貴的民辦幼兒園，周邊小區的公立幼兒園排不上，“上個幼兒園都這么難”。這是不少新興城區業主面臨的問題。

張斌住在遠離福州市中心的烏龍江畔，他所在的小區“公園道一號”曾號稱是倉山區第一豪宅，小區總占地面積370畝，以疊拼別墅和高層住宅為主。張斌11年前選擇在此安家，看中的就是小區有配套幼兒園、休閑會所和球場等。

入住幾年后，張斌發現小區幼兒園價格翻番，目前一個月收費6000多元，而福州市普通的公辦幼兒園保育費和伙食費加起來是1000元左右。張斌夫婦都有穩定的工作，但仍感嘆“上不起”小區的幼兒園。

去哪兒上幼兒園，困擾著“公園道一號”2800戶業主們，甚至有業主多次在福州市“12345便民服務平臺”反映此事。

一名業主表示，他打算舍近求遠，將小孩送往四五公里外的一所幼兒園，但開車需要15分鐘。

業主林連勇，近年來為小區幼兒園問題四處發聲，他保存著這兩年給當地教育部門的反映信和收到的回復。2019年8月，他曾前往福州市教育局反映幼兒園的就讀難題，希望小區配套幼兒園回歸普惠園。

當時，正值全國開展城鎮小區配套幼兒園治理，以擴增普惠性學前教育，滿足群眾對幼有所育的期待。

普惠性學前教育是近年出現的新生概念，包括公辦性質幼兒園、普惠性民辦幼兒園，保育費和伙食費等實行政府指導價。

2019年初，國務院印發《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》（下稱《通知》），聚焦小區配套幼兒園突出問題。

《通知》要求，城鎮小區嚴格依標配建幼兒園，確保小區配套幼兒園如期移交。已建成的小區配套幼兒園應按照規定及時移交當地教育行政部門。各地應切實摸底排查，全面整改。隨后，福州出臺相關規定。

林連勇告訴《財經》記者，2019年9月，福州市倉山區教育局（下稱“倉山區教育局”）針對他反映的問題調查核實后，書面回復稱，小區配套園土地出讓時間在2007年之前，當時國土、規劃及建設部門未在土地出讓合同中明確該幼兒園配建后產權歸區教育局所有，造成開發商以此為理由拒絕移交區教育局用于辦學。

福州在推進城鎮小區配套幼兒園治理中，2007年是一個關鍵時間節點。2019年福州市政府印發了《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作實施方案的通知》和《福州市城鎮小區配套幼兒園移交規程》，規定了三類城鎮小區應無償移交教育行政部門。

這三類無償移交的幼兒園分別是：1993年3月7日-2007年10月1日期間取得用地批文的五城區（鼓樓、臺江、晉安、倉山、馬尾）城鎮小區配套幼兒園;2007年10月1日以后取得用地批文，且土地使用權出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書等文件約定權屬歸屬政府的五城區城鎮小區配套幼兒園;土地使用權出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書等文件約定權屬歸屬政府的長樂區、高新區及各縣（市）城鎮小區配套幼兒園。

在給林連勇的回復中，倉山區教育局提到，為推進“公園道一號”小區配套幼兒園移交，盡快回收辦成普惠園，已經委托律師起訴該小區的開發商福州海晨房地產開發公司（工商登記名稱為福州海晨建設發展有限公司，下稱“海晨公司”）。待法院判決后明確權屬再移交，這是福州市“第一例小區配套幼兒園移交訴訟案件”。

2020年7月，林連勇再次向福州市教育局反映前述問題。8月3日，倉山區教育局再次回復，鑒于小區配套幼兒園移交訴訟案件審理的復雜性，正關注其他區同類配套園的訴訟情況，積極配合法院及律師團隊繼續收集訴訟資料，“爭取訴訟成功”。

目前，這起訴訟在福州市倉山區人民法院（下稱“倉山區法院”）審理中。《財經》記者聯系海晨公司負責人未果，一名工作人員表示不清楚此案。

2020年12月11日，對這起訴訟及倉山區城鎮幼兒園治理移交等問題，倉山區教育局有關負責人對《財經》記者表示，相關工作正在推進中，暫不便接受采訪。

該不該無償移交？

“公園道一號”小區配套幼兒園訴訟案，在福州并不少見。福州鼓樓區、臺江區等地相繼提起類似的小區配套幼兒園權屬之爭訴訟。

《財經》記者查詢倉山區法院的開庭公告，僅11月21日當天就有14起倉山區教育局起訴相關開發商的所有權確認糾紛案。

在中國庭審公開網上，10月份有兩起直播案件是福州市臺江區教育局提起的類似訴訟。

開發商李雄虎親歷的案件，發生在鼓樓區，是目前已知案件中審結較為迅速的一例，2020年7月21日立案，12月16日二審判決下達。

李雄虎是福建仁文建設有限公司（下稱“仁文建設”）的法定代表人。2003年至2005年通過招拍掛，仁文建設先后拍下四個國有地塊，分別位于福州鼓樓區原厝路、梅亭路北側等地，作為商業、居住、教育的建設用地。

四個地塊均規劃配置幼兒園，占地面積3000平方米至3500平方米不等。其中有兩處幼兒園投入使用近10年，目前已改為普惠性民辦幼兒園。另一處作為開發商臨時辦公場地使用，還有一處因當地教育局不給辦理辦學許可證閑置至今。

2019年11月7日，仁文建設收到四份律師函，均來自鼓樓區教育局。律師函提出，依據1993年《福州市保護城市小學幼兒園建設用地若干規定》，新區開發和舊區改建建設單位，必須按國家規定配建幼兒園，產權移交教育行政主管部門，仁文建設應立即將四個配套幼兒園產權移交鼓樓區教育局。

李雄虎告訴《財經》記者，他理解并支持治理小區配套幼兒園，但對于是否都移交和怎么移交他有不同的意見。“幼兒園所在土地是我通過出讓方式出錢買的，幼兒園用地也算在我小區容積率里面，我有包括幼兒園地塊在內的土地使用權證，當時土地出讓合同也沒有明確約定產權歸屬，怎么能說移交就無償移交？”

因未順利移交，2020年4月19日，鼓樓區教育局再次致函仁文建設，要求配合做好小區配套幼兒園移交工作，否則將采取訴訟方式處理。7月21日，鼓樓區教育局向鼓樓區人民法院（下稱“鼓樓區法院”）起訴。

庭審中，鼓樓區教育局方面表示，仁文建設未依照前述1993年的規定，將小區配套幼兒園用房的產權登記至鼓樓區教育局名下，也未實際移交，該公司不僅違反規范性文件，還損害社會公共利益。

對此，仁文建設方面辯稱，鼓樓區教育局的訴求法律依據不足，福州市1993年的規定屬于地方性法規，不符合《立法法》等規定，關于幼兒園權屬移交的規定應屬無效。且該法規2010年修改，規定在國有建設用地使用權出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書中應明確幼兒園的權利歸屬。

李雄虎強調，福州市1993年的文件頒發時，全國商業地產剛剛萌芽，當時幼兒園建設用地主要是劃撥，具有無償性。而涉案幼兒園用地為出讓獲得，他因此認為，不應適用1993年的規定。另外，福州市政府2002年《關于社區配套用房建設使用管理的意見》還規定，小區配套用房由開發建設單位投資使用，幼托產權歸屬開發建設單位。

鼓樓區法院一審認定，涉案土地出讓于2004年，應適用福州市1993年的規定，作為產權歸屬的依據。一審判決，涉案幼兒園的所有權屬于鼓樓區教育局。李雄虎不服，其上訴理由包括該案涉及不動產物權的爭議屬于行政處理范疇，不屬于民事案件受理范圍;鼓樓區教育局根據福州市1993年的規定主張物權違反法律規定，但1993年的規定有其歷史背景，相關規定早已不適應時代發展和新時期的法律背景等。

上訴后，福州中院二審維持原判。福州中院認為，仁文建設的建設項目除應符合約定，還應符合國家、省、市有關法律、法規等，該公司理應知悉當時施行的與建設相關的地方法規。

類似的小區配套幼兒園產權歸屬訴訟，正在福州多個法院進行。福建中茵房地產開發有限公司（下稱“中茵公司”）被福州臺江區教育局起訴。中茵公司的代理律師福建科衡律師事務所律師張寧認為，當年的土地使用權出讓合同沒有明確規定配套幼兒園產權歸屬，應結合《土地管理法》等及當時福州市政府的規范性文件，認定涉案幼兒園產權歸屬。

張寧認為，應正確理解國務院2019年發布的《通知》，《通知》提出按照“一事一議”“一園一案”的要求整改，還提到回收、置換、購置的方式。

“由此可見，小區配套幼兒園并非全部無償移交，而是要根據實際情況，協商移交方式。”張寧表示。現實中，開發商多將幼兒園租賃給第三方經營，合同租約沒到期，產權移交也勢必影響到承租人的利益。

張寧還強調，加大普惠性學前教育是一項惠民工程，理應擁護，但涉及產權的移交應該合法有據，并兼顧對財產所有權的保護。

各地處理方式不一

已建成的小區配套幼兒園是否全部移交、如何移交，目前各地的做法并不完全統一。

云南凌云律師事務所執行主任李春光，給多家民間教育機構提供過法律服務。

李春光表示，全國開啟整治小區配套幼兒園后，他接到過來自各地的咨詢，“有的地方要求小區配套幼兒園限期關停。有的小區配套園因開發商不履行義務，是小區業主委員會投資建起來的，要求移交，怎么辦？還有一些是開發商當時拿地和審批時，沒有明確要求移交配套幼兒園，開發商都辦齊了各種證件。”

梳理各地繼國務院《通知》之后出臺的相關實施文件，也能看出各地執行不一。

比如，廣東省規定，以出讓方式取得建設用地，并已簽訂移交協議的配套幼兒園，應按協議移交;未簽訂移交協議的，以2015年12月31日為節點分類——之前規劃建設的配套幼兒園，根據實際情況確定是否回收，如確定不回收的，應逐步辦成普惠性民辦幼兒園;之后規劃建設的配套幼兒園，應采取措施予以回收。產權歸屬開發商、個人的城鎮小區配套幼兒園收回及補償辦法，由各地級以上政府根據當地實際情況依法依規自行確定。

云南則是對不同用地提出不同要求。建設用地以出讓方式取得的配套幼兒園，已簽訂移交協議的按照協議約定移交;以出讓方式取得用地但未簽訂移交協議的配套幼兒園，以《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》印發時間（2010年11月21日）為節點，政府根據實際情況確定是否收回。

“普惠性幼兒園覆蓋率達到80%是各地面臨的一個硬指標。”教育產業投資人鄭玉武向《財經》記者指出。福州的小區配套幼兒園移交紛爭背后，是地方急于完成學前教育發展的目標。2018年中共中央、國務院《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》提出，到2020年，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達到80%，公辦園占比達到50%。