重新認識“中心城市”

李鐵

什么是中心城市？雖然現在這個概念在社會上用得很多，但是如何科學地作出界定，還是有必要認真的研究和分析。

中心城市在國際上普遍存在。關于中心城市的提法，已經不是什么新問題了。無論從歷史到現在、國內到國際，自打有了城市以來，特別是進入近現代社會以來，所謂的中心城市一直存在。例如，18世紀的法國巴黎和英國倫敦，20世紀的美國紐約和日本東京，都是當時世界上最著名的中心城市。

在中國，雖然城市化起步較晚，但過去歷史上的都城，可以說是國家的政治中心，稱其為中心城市并不為過。而在經濟發達的江南地區，揚州、蘇州、杭州等城市，同樣可被稱為中心城市。而從民國時期一直到1949年新中國成立以后的一段時間，中國由于人口眾多，各類中心城市也比較多，僅直轄市就有十幾個，省會城市也都是當時各省的政治經濟中心。

從這個意義上來說，中心城市無非就是通過人口規模、政治和經濟以及文化地位，在一定的區域范圍內甚至是全國范圍內，發揮要素聚集的功能，并對周邊的經濟和社會發展起到一定帶動作用的城市。

但是，近些年關于中心城市的概念又被一些地方城市政府和學者熱炒，提出不僅要發展中心城市，甚至要發展世界中心城市、環球中心城市、國家中心城市等等。

中心城市的概念被無限放大，這其中潛藏著對中心城市或有意或無意的誤讀。

中心城市概念為何被熱炒？

中心城市并不一定都是大城市。中心城市既然通過要素的聚集功能，對周邊起到輻射和帶動的作用，那么多大人口規模的城市算是中心城市呢？這其實并沒有明確的界定。

我記得在上世紀90年代，一批全國政協委員和中科院院士就提出過建議，認為京九鐵路沿線發展相對落后，建議通過發展中心城市帶動周邊農村地區經濟的發展。他們當時提出的所謂中心城市，人口規模也就在50萬到100萬人。可見，那個時候除了省會城市和一部分大城市，人口能夠達到如此規模的城市并不多。即使是不到百萬人口的城市，如果能對周邊的農村發展起到輻射和帶動作用，也是不容忽視的。

中國人口眾多，發展不同類型和不同人口規模的中心城市是符合城市發展規律的。無論是在人口密度高的地方，還是在幅員廣闊、人口稀少的地區，都要有相應的中心城市，帶動非農產業的聚集和人口的轉移，實現城鄉融合發展。至于中心城市人口的規模，也要因地制宜，遵循市場規律，以當地人口總量作為判斷的重要基礎。

大城市都是中心城市，但空間分布并不均衡。中心城市是不是等同于大城市或者特大或者超大城市？顯然按照中國的人口規模來看，大城市理所應當就是中心城市，但是在人口密度較低的地區，顯然僅僅按照人口規模的標準來確定中心城市，可能并不十分科學。其實如果按照100萬人口的標準，中國的大城市已經是世界上最多的。140個百萬人口的城市，40多個300萬以上人口的城市，6個千萬級人口的城市，可以說中國的大型中心城市并不少。即使50萬-100萬人口的城市也有200多個，當年學者們提出的發展中心城市的想法和預期，早就已經實現了。不僅是京九鐵路沿線地區，而且在其他經濟和社會發展相對落后的地區，規模較小的城市或者縣城在吸引人口和要素聚集過程中也發生了一定的輻射和帶動作用。

但是，從目前的人口分布和空間格局來看，中國的中心城市集中在人口流入和經濟發達地區，而在人口流出和經濟相對落后的地區，真正能夠帶動地方發展的、具有輻射作用的中心城市數量還是偏少。在這個意義上，中國中心城市的空間分布是不均衡的。

中心城市的發展與城市等級化管理體制有著密切的關系。中心城市的發展，與中國等級化的城市設置體系也有直接的關系。自從上世紀80年代中期以來，中國開始通過地縣改市等措施，把原來的地區管理和城市管理分治轉為合治之后，城市要素流動的規則就發生了變化。

在等級化管理體系下，無論是干部管理還是財政管理，以及后來的土地指標管理，顯然都是按照行政等級自下而上地分配。本來需要通過市場導向而發展起來的中心城市，實際上被行政導向所替代。在行政力量強大的動員下，中心城市的發展與高速城市化幾乎同步，推動中國擁有了世界上數量最多的百萬人口的城市。而另一個值得注意的現象是，原來的政治上或者行政管理上的中心城市，現在基本變成了政經合一的中心，而且由于行政化地調配資源，造成省會以及一些地級中心城市越來越大。這使得中國的中心城市發展路徑變成了以人口規模為依托的特大城市和超大城市發展路徑。

中心城市的等級化形成了利益固化。按照國際規律，中心城市的發展應由市場來配置要素。但是由于行政導向，使得優質資源和要素過度集中在高等級的中心城市，進而使得它們的公共服務和基礎設施水平遠遠優于其他等級較低的城市。當享受著這種優質資源的戶籍人口形成所謂精英人士的話語權，可能直接影響到未來的要素分配導向。一個典型的例子是，一些城市對戶籍的嚴格管控和通過輿論影響力，要求上級政府加大對自己城市發展的支持，其實質是要繼續享受優質資源的供給。這種利益的固化在一定程度上影響到對城市發展進程和道路的政策選擇。

其實，關于中心城市的認定，應該是學者和專家在理論研究中的探討，但是在現實中卻遠遠超出了這個范疇。一些部門和地方政府都熱衷于打造“中心城市”的理念，實際上是強化了行政干預。在國際上特別是發達國家從來沒有哪個城市會因為自己中心城市的地位，去炒作自己的人口規模，政治、經濟和文化的功能和作用。中心城市之所以形成“中心”，應該是要素聚集過程中的市場選擇。所謂“環球中心城市”，亦或是“世界中心城市”，其地位也不是人為的認定，而是客觀發展的現實成果。

一些地方提出種種高大上的“中心城市”概念，究其實質，無非是希望進一步提高行政等級和地位，或者以發展中心城市的名義，試圖獲得上級政府的更多支持。而對于當地居民和社會精英階層，則看到地位、名聲等實實在在的好處，甚至還可以提高自己的房產價值。

對于中心城市的再認識

判斷一個城市是否是中心城市，當然要有人口規模，要有要素聚集的密度，但關鍵還是看其是否具備相應的功能。一是是否能夠繼續按照市場規律推動人口和其他要素的聚集;二是是否能夠輻射周邊的產業發展，帶動非農就業;三是沒有過度通過行政手段集中優質資源;四是不能排斥對外來人口的各項公共服務供給。所謂中心城市，可以根據其輻射和影響力以及人口規模，來判定這個城市在國家和不同區域中的作用。

我認為，中心城市的界定應該以城市的主城區為準而不是涵蓋其所有的行政轄區。這個問題涉及到中國的城市概念的重新界定。中國的城市實際上屬于行政轄區范疇，而不是真正空間相對獨立的城市，這是中國城市與國際上的根本差別。

可是一些城市在已經具備了一定的人口規模之后，還是不滿足于現狀，為了成為所謂的更高級別的中心城市，通過增設市轄區等方式人為擴大區劃面積，以便達到所謂國家級中心城市的標準。這種中心城市的實現路徑已經嚴重地偏離了城市發展規律。按照這樣的做法，通過發展中心城市帶動周邊地區的經濟發展，或者是促進要素集聚的意義何在呢？

中心城市標準的確定應該作為中國行政區劃調整的依據。由于對中心城市存在的各種認識誤區，由于等級化城市管理體制形成的行政分配要素的導向，由于已經固化的城市利益結構，也由于中國的城市管理和區域管理的合治，導致提出中心城市發展理念時的初始愿望被嚴重扭曲。

因此，在當前推進城市化高質量發展的同時，有必要解決城市概念不清的問題，把空間上的主體城市和區域管理上的名義城市實現概念上的分離。對于中心城市的認定，還是應該以城市的主城區空間作為主體。按照這個思路，就可以根據主城區的人口規模，以及城市在不同區域空間內發揮的不同作用來確定中心城市的地位。同時為未來行政區劃調整過程中城市的設置提供必要的科學依據。只有這樣，中心城市才能引領不同規模城市協調發展，也才能充分發揮中心城市對周邊地區的帶動和輻射作用。

中心城市標準的確定有利于按照市場規律來配置資源和要素。如果確定了以主城區為中心城市的實際主體，并根據人口規模和政治、經濟以及文化的功能特點，來形成區域發展的獨特的引導作用，那么就要減少通過盲目擴大面積和管轄區域，人為提高產值規模和人口規模的行為，減少行政干預，從而有利于按市場方式在區域空間內合理配置資源和要素。這既可以促進其他中小城市的發展，同時還有利于形成以市場為導向的新中心城市，進而可以在一定區域范圍內形成多個中心城市發展態勢，也有利于大中小城市的協調發展。

在現實中，許多直轄市和省會城市等中心城市周邊還有許多中小城市。它們無論在功能疏解和產業外遷過程中，還是在降低居住成本和就業成本方面，都有中心城市無法替代的作用。當中心城市發展到一定規模，工業出現郊區化趨勢，服務業開始向周邊城鄉的外溢，中低收入人口和外來人口尋求較低生活成本的居住空間的情況下，都會使得中心城市主城區周邊中小城市的潛力得到發揮。

其實在發達國家，幾乎所有的中心城市周邊都有無數個中小城市承擔著各自的產業、就業、消費以及居住的功能。正因為如此，提出以中心城市帶動周邊不同規模城市協調發展的政策理念，才對未來經濟的發展具有現實意義。需要看到，未來在城市化進程中，改革的重要內容之一，就是在眾多規模較大的中心城市之外，也要充分發揮中小城市以及特大鎮未來發展成本較低的優勢，成為中國經濟增長的重要載體。這也才是提出中心城市作為發展重點隱含的重要意義所在。

（作者為獨立經濟學家;編輯：朱弢）