歐美數字主權與數字貿易政策比較分析

劉傳平 肖宛晴

摘 要 在數字時代，全球化與國家主權的相互關系表現為信息全球化與數字主權的關系。歐盟和美國所制定的數字貿易規則體現出數字主權立場與信息全球化立場的差異，這具體表現在跨境數據流管控、對公民個人隱私保護方式及政府監管這三大議題上。歐美之間數字產業發展態勢和政治策略、網絡安全關切不同，是造成雙方數字貿易立場差異的原因。立場差異導致美歐之間的規則之爭和對立沖突，但雙方在全球數字貿易規則制定領域也存在潛在合作的可能性。

關鍵詞 數字經濟 數字主權 數字貿易 歐盟 美國

隨著數字技術的不斷發展，數字化加速推動了金融和數據在全球范圍的流通，提升了貨物和人員的流動效率。在此背景下，數字貿易數字貿易以互聯網為依托，推動商品和服務相互交易，其不僅包括通過信息技術達成交易的實體商品貿易，還包括諸如數字產品、數字化服務等通過信息通信網絡傳輸實現的非實體貿易。

應運而生，成為引領世界經濟前行的新動力。數字貿易規則制定由于尚未定型，且關乎未來世界經濟發展形勢和各方利益，故成為研究熱點。當前，美國和歐盟作為世界上兩大發達經濟體，在數字貿易規則制定上走在世界前列。近期，國內學界對歐盟和美國的數字產業發展情況、數字規則制定情況有較多的研究和介紹（董小君、郭曉婧，2021;藍慶新、竇凱，2019），同時對歐美數字貿易的比較也開展了一定的工作（周念利、李玉昊，2017;鄧崧、黃嵐、馬步濤，2021）。但是學界對于歐美數字貿易規則的比較研究多停留在事實本身層面，并未上升到一定的理論層面。本文基于全球化理論的理解，嘗試將全球化理論置于數字時代的背景之下，以數字主權和信息全球化的概念去解釋歐盟之間的數字貿易立場差異。

一、數字主權及相關概念

經典的國家理論認為，主權國家由固定領土、一定的居民、一定的政權組織形式（政府）、主權四個要素構成。其中，主權是最為重要的因素，具有統領作用，表現為國家在管轄區域內至高無上、排他性的權力?！耙粋€主權國家必須具備對本國政治、經濟和領土的自主管轄權， 否則就不稱其為主權國家”（俞可平，2014）;同時，在外部事務上，主權意味著獨立自主，不受外部力量的干涉和侵犯。就主權與領土、居民、政府的關系來看，一個國家的獨立主權表現為其有權在領土范圍內（即國境線內）確定政權組織形式和權力運行方式，對居民事務進行管理和服務。在人類歷史上，伴隨著科學技術的發展，主權的范圍也在不斷擴張。在農業社會，國家主權范圍主要集中在陸地;進入工業社會以后，主權范圍擴展到海洋和天空。當前，人類社會已經進入數字時代，數字主權的概念應運而生。但是這一概念也面臨重大挑戰：數字主權是否可以被視為主權概念從實體空間向虛擬空間的延伸？

數字主權概念面臨理論和現實上的諸多挑戰，具有代表性的是以下三種：一是數字空間的特殊性。數字空間具有開放性，也沒有明確的邊界，這是數據流跨境自由流動的基本前提。數字空間的無界性決定了沒有任何一部分數字空間可以從其他空間抽離出來，接受主權國家的治理（Eichensehr，2014）。而傳統的主權理論的討論建立在一定的地理空間的基礎上，即一國國界線內的領土是實施主權的范圍。因此，不能簡單地將數字主權視為國家主權在數字主權上的自然延伸。二是將互聯網空間視為“多方利益攸關者的自我治理”，在這個愿景中，自我治理將在一個基于開放、包容、自下而上的治理結構中進行。這種協調形式被認為可以抵消對中央決策機構的需求（Hofmann，2016）。三是基于數字空間是一種全球公域而否定數字主權，即將數字空間視為外層空間、公海等類似的全球公域，國家對此不享有主權（程衛東，2018）。

雖然面臨諸多挑戰，但是世界上積極倡導數字主權理念的國家和組織越來越多，這充分說明了主權在全球數字治理中不可或缺。綜合而言，至少有兩大原因推動了數字主權理念的倡導：一是安全原因?；ヂ摼W發展到現在，已經成為關乎國計民生和國家安全的基礎設施?；诎踩臄底种鳈嘀鲝堃粋€國家或地區應該能夠對其數字基礎設施和技術部署采取自主行動，保障其公民的數字通信權利（Pohle & Thiel，2020）。不僅中國和俄羅斯具有以安全原因推動數字主權的主張，即使是西方國家也越來越意識到自身在數字安全方面的脆弱性。自 2013 年“斯諾登事件”披露以來，對國家主權和安全的關注已成為支持數字主權話語的核心理由之一。二是經濟原因。

在經濟層面，數字主權

側重于避免國民經濟對外國技術和服務的依賴，即實現數字經濟的自主性。中美兩國的技術公司被認為主導市場的能力越來越強，這刺激了其他國家推動數字經濟的自主性（Steiger et al.，2017）。同時，通過發展自主可控的數字技術也是各國實現經濟數字化轉型的內在需求，既涉及傳統產業，也涉及與信息技術相關的新經濟部門，主要目的是提升國內經濟的創新能力和培育本地的數字經濟競爭者（Bria，2015）。

從各國的數字主權立場來看，主權的神圣性和抽象性并未在數字主權上得到彰顯。數字主權更像是一種公共管理政策的主張與實踐，旨在通過強化公共部門的權力，解決現實中政策規定的制定與實施、公民權利保護、經濟公平競爭等實際問題。數字主權意味著國家在網絡空間中具備管轄權，具有制定和實施規則的能力和權力，且不受外部力量的干預。所以，數字主權可以為公共權力介入網絡治理提供合法性的依據：盡管數字空間中的數據流是沒有國界的，數字治理是多方利益攸關者的自我治理，數字空間是“國際公域”，但是由于安全原因和經濟自主性原因，公權力依然可以參與數字領域的治理。正如世界互聯網大會所宣稱的，數字主權“是一個國家在國家主權的基礎上，對其境內的網絡基礎設施、實體、行為以及相關數據和信息所享有的最高地位和獨立性”（Wuhan University et al.，2020）。

當前，信息全球化對數字主權帶來一定的沖擊。以信息（數據）自由流動為主要特征的信息全球化主張淡化國家主權的概念，減少阻礙數據流動的技術障礙和政策束縛。傳統的領土概念、政權對公共事務的管轄權概念等都面臨信息全球化的挑戰。但與此同時，信息要素在生產力要素配置中居于愈加重要的地位，對信息全球化排斥的政策主張將導致一國在信息全球化時代的落后地位。在這一挑戰背景下，不同國家因其技術實力、政策主導能力、市場占有水平等因素，采取了不同程度的信息全球化主張。

二、歐盟和美國對數字主權的立場

隨著數字技術的快速發展，當前的全球化已經與數字技術和數字經濟深度捆綁，信息全球化發展到一個全新的階段。世界范圍內大規模數據流的跨境流動成為當前信息全球化的重要特征，數據本身成為數字時代的核心生產要素之一。與此同時，數字時代的全球化對國家主權形成了新的沖擊，全球化與國家主權的關系演化成為信息全球化與數字主權的新關系。在數字主權的構成要素上，傳統主權概念的身影依然存在。領土、居民、政府三要素表現為以跨境數據流和數據本地化為代表的數字領土（數字國境線）管控;對數字公民的管理服務，即公民數字隱私權的保護;對數字行業進行監管的政府權力。在數字技術迅猛發展的背景下，各個國家或經濟體如何看待數字主權？不同的國家、經濟體由于各自的技術水平、產業水準和政治思想認知不同，給出了不盡相同甚至截然相反的答案。即使政治經濟關系十分緊密的美國和歐盟也在數字主權立場上存在較大差異。

（一）歐盟的數字主權立場

2019年開始，歐盟陸續關注起數字主權戰略問題。歐盟委員會主席馮德萊恩宣布建設一個“適合數字時代的歐洲”是其在2019—2024年任期內的六大目標之一，并承諾歐洲必須在關鍵領域實現“技術主權”（Leyen，2019）。2020年7月，歐盟官方智庫——歐盟議會研究服務局（European Parliamentary Research Service）發布了報告《歐洲的數字主權》（Digital Sovereignty for Europe）（European Parliamentary Research Service，2020），這代表了歐盟立法機關對數字主權的基本立場和政策主張。在報告中，歐盟認為其在數字時代面臨一系列挑戰，主要表現為非歐盟技術公司對歐洲的經濟和社會影響日益突出，威脅到歐盟對個人數據的保護和控制，限制了歐盟高科技公司的發展以及歐盟制定規則和執行法律的能力。為了維護歐洲個人、企業和政府的利益，應當強化數字主權概念和主張。

歐盟認為，數字主權指的是歐洲在數字世界中獨立行動的能力，歐盟和歐洲利益相關者制定管理數字技術、規范數字技術公司規則和標準的能力，對其戰略自主至關重要（European Political Strategy Centre，2019）。歐盟主張從保護機制和促進數字創新（包括與非歐盟公司合作）的強有力工具兩方面來維護數字主權。保護機制主要是指個人隱私和數據安全保護;數字創新工具是指為歐洲實現技術自主權而營造值得信賴的安全環境，制定促進公平競爭和監管規則、加強科技投資和聯合科研等。從歐盟推進“數字主權”的政策議程來看，歐盟的數字貿易主張與傳統意義上的主權觀密切相關，即高度重視數字化背景下的領土、居民、政府權力等問題，具體表現為跨境數據流動和數據本地化、公民隱私權保護、對數字行業的監管權。

但是在全球化背景下，如果僅僅強調主權概念，就會形成保護主義政策，導致錯失互聯網紅利。于是，歐盟在數字全球化和數字主權之間采取了均衡策略，這體現在歐盟決策者提出的“開放的戰略自主權”（open strategic autonomy）這一概念上。歐盟希望在全球舞臺上制定自己的路線，借此領導和參與塑造世界，同時又要維護歐洲的利益和價值觀的戰略訴求（European Commission，2021）。反映在數字規則方面，即歐盟希望建立一個具有公平競爭環境的開放市場，歡迎世界各地的公司參與其中，但是需要遵循符合歐洲價值觀的數字規則。

（二）美國的數字主權立場

由于技術優勢和利益訴求，美國主張世界互聯網要淡化、消除主權思想的影響。美國的主流思想認為，領土主權和數字主權是兩種不同性質的概念。主權意味著在壟斷使用權力方面有明確的領土邊界。而網絡空間是由大量的獨立行為體組成的，它們都在自愿的基礎上進行鏈接、共享設施和合作，消除實體邊界和推動信息自由流動是網絡空間的價值所在。而想要實現網絡空間內的主權，就必須切斷與外部世界的所有數字鏈接，成為一個數字島嶼的最高統治者，或者與其他國家爭奪全球網絡空間的主權?；ヂ摼W存在的目的就是促進信息的無障礙流動，互聯網的未來仍然取決于一個高度鏈接、開放和可信的環境，人們可以分享信息和想法，交換商品和服務，并積極參與全球社會（Mueller & Keynote，2020）。開放性是數字化的重要保證，數字主權與這一目的背道而馳，這一概念將會面臨諸多挑戰。

美國積極倡導以數據自由流動為主要特征的信息全球化。2011 年 5 月，美國公布了“網絡空間國際戰略”，將互聯網設想為一個沒有邊界的、實現信息自由流動的全球網絡，并提供不受限制的跨境商業和通信（The White House，2011）。美方標榜這一立場與現有的互聯網治理模式和美國的言論自由、自由結社及個人隱私原則是一致的（Jong-Chen，2015）。美國還將信息全球化與經濟全球化高度捆綁，強調國家的政策應避免降低互聯網效率或擾亂全球經濟，這主要表現在數字貿易領域。美國認為，跨境數據和通信流動是數字貿易的一部分，促進了技術、貨物、服務、人員和資金的流動，這些都是全球化和相互聯系的驅動力（Fefer & Morrison，2019）。阻礙跨境數據流動的努力可能會降低數字貿易的效率，限制競爭，不利于形成公平的市場環境。所以，美國明確表示反對以數字主權的名義實施跨境數據流管控，具體表現為反對數據本地化、強制數據留存、過度干預數據平臺運營等。

美國反對以數字主權切入數字安全領域問題的治理。美國秉承技術中立的理念，認為技術本身并無善惡好壞之分，問題的關鍵是使用技術的人。對于網絡攻擊引發的安全問題，美國認為數字主權并不能解決黑客、計算機病毒、信息泄露等復雜的技術難題。這是因為政府并非網絡攻擊的單一目標，而且政府也沒有能力提供安全技術保障?！拔覀儑业脑S多關鍵基礎設施和其他各種潛在目標并不屬于聯邦政府。聯邦政府不能，美國人也不希望它為每個私人網絡提供網絡安全。因此，私營部門在我們整個國家的網絡防御中起著至關重要的作用”（The White House，2015）。在美國看來，國家不能以信息安全為理由強化數字主權，應當在數字安全領域保持中立地位，由科技公司不斷研發更加安全的技術作為改進安全狀況的手段。但是，“斯諾登事件”和美國情報部門利用互聯網后門開展網絡竊密事件曝光后，美國的數字安全立場受到現實的挑戰。

三、歐美數字貿易政策主張的差異

數字貿易政策是數字政策的重要組成部分，歐盟和美國在數字主權觀念上的差異直接體現在兩者對數字貿易政策的規則制定上。在傳統貿易階段，國家主權與國際貿易的關系主要體現為主權國家對貿易規則的參與制定和規則遵從。這種關系可以理解為各個主權國家或獨立經濟體根據自身情況和利益考量，共同制定出各方接受的、具有一定約束力的規則。世界貿易組織即是由各個國家通過“主權讓渡”的形式將貿易規則執行的監督權交付而形成的，世貿組織因此具有了對國際貿易爭端進行裁判的重要功能。當前，國際社會并未形成類似于傳統貿易階段的全球性統一數字的貿易規則。世界上各大主要經濟體都在積極制定符合自身利益的規則，歐盟和美國對數字主權和數字貿易政策各自的主張即是如此。歐盟正在努力打造統一市場，發展在線平臺和數字服務，促進數字經濟技術競爭和創新，并保護數據安全。為了實現上述目標，歐盟在數據流、個人隱私保護、行業監管等方面制定了體現數字主權的規則。但是歐盟的規則直接影響到美國互聯網企業在歐利益和數字貿易收益，雙方圍繞數字貿易規則表現出各自不同的政策取向，體現出信息全球化立場和數字主權立場之間的顯著差異，這具體表現為雙方在政策目標、政策主體、政策手段等方面的不同。

（一）數據流管控

數據和數據流動是數字技術創新和經濟增長的支柱，而跨境數據流在國際數字貿易過程中起到關鍵作用?？缇硵祿魇侵感畔⒃谟嬎銠C服務器之間跨越國界的移動或轉移（The White House，2015）。這種數據流動使人們能夠為在線通信傳輸信息，跟蹤全球供應鏈，分享研究成果，提供跨境服務，并推動技術創新。自2011年以來，全球常規貿易和外國直接投資的增長已陷入停滯。但是全球數據流的增長速度較快，有效地彌補了傳統貿易和外國直接投資的疲軟。一項研究估計，數據的流動在2020年使全球GDP增加36 910億美元（Hufbauer，2018）。雖然跨境數據流的不斷增長促進了科技創新、經濟增長和生活便利，但其對安全和隱私帶來的挑戰也成為各方關注的重點。

在對待跨境數據流的態度上，歐盟從數字主權的立場出發，基于統一主權和主權安全的政策目標，采取了管控數字流的政策手段。

一是歐盟從統一主權的政策目標出發，積極推動成員國內部數據自由流動，通過一系列的政策和法規消除歐盟內部數據流動的障礙。2018年5月，歐盟頒布《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation），制定了個人數據在歐盟內部自由流動的規則。為解決非個人數據流動問題，歐盟于2019年5月頒布《非個人數據自由流動條例》，旨在消除阻礙非個人數據在歐洲各成員國和信息系統之間自由流動的障礙，使公司和公共管理部門可以在任何地方存儲和處理非個人數據。2019年7月，歐盟頒布《開放數據指令》（Open Data Directive），這是一個適用于公共部門信息的通用法律框架，旨在推動歐盟成員國政府持有信息的開放和共享，塑造透明和公平競爭的市場環境。目前，歐盟正在就《數據治理法》（Data Governance Act）征詢意見，該法案旨在規范整個歐盟的數據共享，力爭為整個歐盟以單一市場形式共享數據奠定法律基礎。

二是從安全角度維護數字主權，采取了對歐盟外數據流進行管理的政策手段。歐盟主張對來自歐盟域外的數據進行管理，最典型的案例是依據數字主權要求數據本地化。數據本地化是指要求在一個國家產生的數據必須存儲在該國境內的服務器上。目前，全球公共云市場主要由美國和中國等國公司主導，歐盟成員國擔心對在其領土上產生的數據缺乏控制。2018年，美國頒布《澄清境外數據的合法使用法案》 （Clarify Lawful Overseas Use of Data，CLOUD，又稱“云法案”），授予美國執法機構獲取外國人個人數據的廣泛域外權力。歐洲政府和企業擔心過度依賴歐盟以外的數據服務會產生安全問題。為解決云和數據存儲市場幾乎完全由非歐盟供應商主導的不利局面，德國和法國聯合宣布了歐洲云計算倡議——蓋亞X（Gaia-X）項目，建議從 2020 年起在歐洲層面建立一個聯合數據基礎設施，從而確保公民、企業和政府數據安全環境。

美國在政策目標上積極主張數據自由流動，賦予其自由貿易的全球化特征，在政策手段上以國際貿易協定談判為抓手，推動數據自由流動。

美國以數據流動價值反對數據流管控。在數字時代，數據成為新的生產資料。當數據被使用、分析、操作和分享以產生洞察力時，數據的價值就產生了。美國相信，當數據能夠以信任和許可的方式在公司、部門和國家邊界之間流動使用時，數據的價值才會最大化。當數據不受限制，幾乎可以被全球不同地點的人同時無限地使用時，數據可在許多地方并行增加價值，尤其對同一數據元素的后續和頻繁使用可以大大增加其價值（French et al.，2020）。而對數據流的管控則限制了個人、企業和行為體訪問互聯網的機會，導致了互聯網的碎片化，違背了互聯網最初的設計理念。

美國以貿易自由化的立場反對數據本地化，認為本地化是一種貿易壁壘行為。數據本地化意味著美國公司要想在歐盟開展業務，就要增加資金、技術和人力等方面的投入，在歐盟本地建立服務器和存儲數據。這意味著美國在歐企業合規性要求提高，公司用于建立數據基礎架構的資本投資增加，而其他美國公司可能因認為成本高、義務重而決定不進入歐盟市場，放棄潛在的收入和利潤。一份調查顯示，美國企業認為數據本地化是阻礙國際數字貿易開展的第一障礙（U.S. International Trade Commission，2017）。美國一直堅持任何形式的數據本地化都會阻止國際數據的自由流動，認為這將會阻礙公司開展業務或個人進行交易的能力，從而形成一種貿易保護主義。另外，美國強調，存儲數據而不使用或存儲不必要的重復數據，會給社會帶來經濟和數字生態方面的損失。

在政策手段上，為了推動數據流動自由化，反對數字貿易壁壘，美國在國內外積極推動信息全球化色彩的各項政策議程。2015年，美國商務部啟動了數字經濟議程，以“在世界范圍內促進自由和開放的互聯網”為首要目標，“因為當數據和服務可以不受阻礙地跨越國界流動時，互聯網最適合我們的企業和工人”（Davidson，2015）。美國國會在2015年6月通過的貿易促進授權立法中指出了數字貿易的重要性，并將互聯網設定為貿易平臺，將此作為美國貿易談判的目標。美國曾經主導的TPP談判中確定了禁止數據本地化的要求和保護跨境數據流的數字貿易規則。雖然美國在特朗普時期退出了TPP談判，但后期繼續以對外經貿協議的形式將數據自由流動主張推廣開來。2020年7月，美國、墨西哥和加拿大協議（USMCA）取代原先的北美自由貿易協定，新協議明確禁止對跨境數據流動進行限制，并禁止數據本地化。

（二）個人隱私保護

個人隱私保護是一國內部事務，但是在數字化背景下，歐美等發達國家的網絡普及率提高，個人信息的虛擬化、數字化成為普遍形態，“數字隱私”成為個人權利的新形式。當前，全球互聯網領域內沒有公認的數據隱私標準或定義，也沒有專門針對跨境數據流動和隱私關系的具有全面約束力的多邊規則。但在當前的數字貿易領域中，個人隱私保護已成為不可回避的話題。隨著大型跨國互聯網平臺的普及（如用于購物的亞馬遜網站、社交媒體臉書和推特等），公民個人的日常生活和工作越來越多地與跨境數據流相關聯，由此產生了數字貿易中的個人隱私保護問題。例如，歐盟境內的公民通過美國的購物網站購物，美國如何保護、利用由此產生的歐盟公民信息？ 歐盟制定了網絡隱私保護規則，域外國家進入歐盟互聯網市場后如何遵循這些規則？對于數字貿易中的隱私問題，歐盟和美國基于各自產業發展態勢和政治考慮，在有關數字個人隱私保護政策主體和政策手段方面形成了不同的保護路徑。

歐盟在個人“數字隱私”保護方面的政策主體是政府部門。歐盟認為隱私權是基本的人權，政府應當承擔起保護人權的職責，這是在數字主權思想下強調政府對公民權利負責的一種政治思維。歐盟形成了以《通用數據保護條例》（以下簡稱《條例》）為基礎法、非常嚴格的隱私和數據保護框架。在立法原則上，歐盟采取的是以預防為主、強調規避風險的方法，即事先為隱私保護確定各項行為原則，再要求各行為方遵守規則?！稐l例》確定了數據處理的合法依據，并規定了數據保留、存儲限制和記錄保存的共同規則。該條例于2018年5月生效，取代了1995年通過的數據保護指令（Data Protection Directive）。

在政策手段上，歐盟采取了政策“確權”的方式保護個人“數字隱私”。首先是在權力內容上，歐盟明確了公民高度的隱私權利，維護公民權。《條例》賦予公民控制個人數據的新權利，尤其突出個人控制權，如允許或限制數據處理的權利;訪問、糾正和刪除個人數據的權利; “數據可移植權”，即把一個人的數據從一個供應商轉移到另一個供應商。歐盟堅持“明示同意”原則，即用戶必須要在明確的意思表示后數字平臺方可搜集用戶信息，表現為書面同意或者明確的動作表示。之所以強化用戶隱私權保障，是因為歐洲人擔心出現所謂“監控資本主義”，最終導致歐洲公民逐漸失去對其個人信息和隱私的控制。近期，大型互聯網企業對個人隱私的侵犯引起了歐盟的高度關注?！皠蚍治龀舐劇闭宫F了網絡平臺為政治分析目的提取個人數據的典型做法。2018年新聞報道顯示，一個名為劍橋分析的咨詢公司獲得并使用了超過8700萬個Facebook賬戶的數據，以試圖影響2016年美國總統選舉和英國關于“脫歐”的公投。

其次是在管轄范圍上，以歐盟政策范圍內的領土和居民作為管轄對象，確立了歐盟的管轄權?！稐l例》的管轄標準具有鮮明的數字主權思維，這表現為雙重管轄的標準：一是地域管轄，即適用于在歐盟設立對歐盟公民數據進行操作的所有企業和組織，無論數據的實際處理發生在哪里;二是公民管轄，即適用于歐盟以外的實體向歐盟個人提供商品、服務或監控歐盟個人的行為。通過上述規定，歐盟確立了對公民個人數據的域外管轄權，即當數據離開歐盟時，這些權利會跟隨數據，這允許歐盟公民就其個人數據在歐盟以外的處理方式向外國公司問責。根據《條例》，個人數據只能被轉移到具有歐盟認為 “充分”的數據保護制度的國家，或在法規規定的特定條件下，如具有約束力的公司規則或標準合同條款時，才能轉移到國外（Fefer & Archick，2020b）。

與歐盟在隱私保護中呈現出政府主導、前置保護不同，美國隱私保護呈現出依托企業、注重事后審查的特點。如果說歐盟的“數字隱私”保護呈現出“行政化”色彩，那么美國的隱私保護更加側重于“市場化”取向。

在政策主體上，美國側重于通過行業自律進行“數字隱私”保護。比之歐盟，美國更具有自由市場的傾向，認為政府無論采取何種手段都跟不上科技公司技術發展的步伐，其立法和政策反而會成為阻礙技術進步的外部障礙。美國政府在制定數據隱私保護政策過程中的一個主要辯論點是：利用所謂的“規定性”方法，即法律定義數據保護規則和義務，還是利用“基于結果”的方法，即法律側重于一個組織做法的結果，而不是定義這些做法應該是什么（Fefer，2021）。前者意味著政府通過制定詳細的法律規范科技公司的隱私保護行為，后者意味著依靠行業自律標準供有關公司遵循，政府僅在侵犯隱私的實質性后果產生后進行懲罰或管理。美國政府采用的是后一種方法：美國國家標準與技術研究所（National Institute of Standards and Technology）發布了《隱私框架》。該框架是一個供各類組織機構采用的自愿性標準，以識別、評估、管理和溝通隱私風險，使各組織能夠創建和調整隱私戰略，并在各種監管環境中管理隱私風險（National Telecommunications and Information Administration，2018）。由此可見，美國政府通過樹立隱私標準，推動企業以行業自律的方式進行風險管理和保護個人隱私。

在政策手段上，美國缺乏聯邦保護公民“數字隱私”的統一立法，也沒有聯邦部委一級的職能管理部門進行負責。美國政府在隱私立法保護力度上弱于歐盟。雖然美國最高法院在判例中提供了個人隱私權的憲法判例依據，但這種情形通常只適用于公權力（政府）對公民個人權利入侵，而對于公司或個人通過數字侵犯他人隱私的方式則并未考慮。美國沒有一部聯邦法律對消費者個人數據的搜集和使用進行普遍全面的監管。美國采取了針對具體行業數據進行特殊管理的方法，以法律來保護特定的重要隱私信息，如醫療保健或金融數據。在政策執行層面，聯邦貿易委員會執行消費者保護法，并要求消費者被告知并同意如何使用他們的數據，但聯邦貿易委員會沒有授權執行廣泛的在線隱私保護措施。

歐盟和美國為了消除在數據隱私和保護方面的差異，并實現數據順利交換，通過商業和執法部門締結了數據共享協議。但由于歐盟和美國之間在公民隱私保護方面的思維和政策主張不同，雙方也多次展開博弈。2000年，美歐達成了《安全港協議》，制定了七項原則，

七項原則為：通知原則、選擇原則、向外移轉原則、安全原則、資料完整原則、獲取原則、執行原則。

美國公司每年可以向商務部證明其已經遵守了七項基本原則和相關要求，被認為符合歐盟的數據隱私充分性標準后方可從事美歐之間的數據交換業務。但是，“斯諾登事件”的爆發導致了歐盟對美國的信任危機，歐盟尋求達成更加嚴苛的隱私保護協議。美國在商業利益驅動下與歐盟在2016年達成《隱私盾協議》，該框架為5000多個以中小企業為主的實體提供了一個機制，允許其在遵守歐盟數據保護規則的同時將歐盟公民的個人數據轉移到美國。但2020年7月，歐盟法院宣布《隱私盾協議》無效。歐盟法院認為，鑒于美國電子監控法中授權美國數據搜集權力的廣泛性，以及歐盟公民缺乏補救選擇，《隱私盾協議》未能滿足歐盟數據保護標準（Fefer & Archick，2020a）。歐盟法院的裁決為許多從事跨大西洋貿易的公司帶來了法律上的不確定性。盡管美國和歐盟官員已經開始討論新的隱私保護舉措，但歐盟法院的裁決表明，雙方在試圖克服其互聯網制度和技術監管方法的差異方面有著巨大困難。

（三）政府監管

政府監管是維護市場秩序的必要手段，也是國家主權在領土范圍內的有效展現。面對數字貿易這一新經濟形式，歐盟和美國都支持不同程度和類型的政府干預。有所不同的是，歐盟和美國對政府監管數字貿易的出發點，以及干涉的范圍和力度表現出較大的不同，也體現出了數字主權和信息全球化的立場差異。大型數字平臺是歐美之間開展數字貿易的主要渠道，歐盟和美國對大型數字平臺監管上的差異展現了雙方對數字貿易監管的不同立場。

歐盟對大型數字平臺監管的政策初衷是維護數字主權。調整競爭和監管規則是歐盟加強歐洲在數字領域戰略自主權的三大基石之一。歐盟認為，來自全球技術驅動型企業的競爭構成了歐洲的一項重大政策挑戰，這些企業并不總是遵守歐洲的規則和基本價值觀，而是將數據占有和計算作為其戰略的核心（European Parliamentary Research Service，2020）。在歐盟數字市場上，大型數字平臺多來自歐盟域外，它們越來越被視為主導了歐盟經濟的整個部門，剝奪了歐盟成員國在版權、數據保護、稅收或運輸等領域的主權（European Parliamentary Research Service，2020）。尤其是壟斷平臺出現后，平臺費提價、排他性行業協議、限制新競爭對手進入等歧視性市場行為頻現，擾亂公平競爭的數字經濟環境。大型數字平臺公司對數據的控制會使歐盟公司難以在創新和競爭的市場中獲勝，因為高科技經濟越來越基于無形資產（即數據和知識產權）。非歐盟公司可以迅速發展關鍵的基礎設施（如數據中心），并進入新的行業領域，就像谷歌從搜索引擎優化轉向機器人技術，以及亞馬遜從在線市場轉向云計算到醫療保健一樣（Bria，2020）。針對這一情況，在競爭和監管框架制定中，歐盟主張轉向更多的防御性和審慎性機制，主要針對外國大型科技公司的壟斷行為，以期實現更多的技術自主權。

歐盟積極推動對數字貿易的綜合性立法。一是提出《數字市場法》（Digital Markets Act）草案，旨在為大型在線平臺制定競爭規則。歐盟將大型數字平臺定位為“守門人”的角色，限制其既當平臺運營者又當競爭者，避免對創新和消費者造成重大傷害。歐盟將大型數字平臺界定為約79億美元以上收入或是790億美元以上市值，以及為歐盟內超過1萬個活躍企業客戶和4500萬活躍終端用戶（約占歐盟消費者的10%）提供服務的數字平臺。針對這些平臺，歐盟將明確規定數字平臺允許或禁止提供的服務名目，要求數字平臺報告收購計劃且進行評估并有權對涉嫌壟斷的收購進行處罰。二是推動制定《數字服務法》（Digital Services Act），旨在加強數字平臺內容的監管?！稊底址辗ā窂娬{由歐盟對所有數字平臺服務商制定涉及非法在線的內容和產品進行監管，而不是由平臺自身監管，這反映出歐盟和美國監管思路的差異。例如，2021年1月6日發生了美國國會大廈襲擊事件，并在網上出現了煽動暴力行為。在這一事件發生后，以推特為代表的互聯網公司決定根據公司個人的社區規則或服務合同刪除不實信息或暴力內容，而不是根據美國政府監管要求、審查規則或法律命令。法國財政部部長布魯諾·勒梅爾（Bruno Le Maire）說：“數字世界的監管不能由數字寡頭完成”（Bermingham，2021）。歐盟數字貿易規則的內部市場專員蒂埃里·布雷頓（Thierry Breton）表示：“我們需要制定游戲規則，用明確的權利、義務和保障措施來組織數字空間”（Breton，2021）。歐盟希望通過《數字服務法》增強對數字平臺、服務和產品的責任和制定安全規則的話語權，推動實現歐盟數字單一市場的目標。

美國主張自由貿易政策，反對過度監管數字貿易。在過去的全球化進程中，美國由于資本、技術等方面的優勢，高舉全球化旗幟以推動自由貿易的發展。因此，美國反對政府的過度監管，主張營造自由寬松的市場競爭環境，其目的是為美國資本、跨國公司在全球的擴張創造有益的外部空間。進入數字時代以后，美國依舊擁有資本和技術優勢，繼續以信息全球化、數據自由流動為口號，反對過度監管，目標是確?；ヂ摼W的自由和開放，防止和消除數字貿易壁壘。美國數字貿易行業團體普遍希望擁有一個靈活、適合創新的技術中立規則，在國際上建立能夠相互兼容的隱私制度，促進跨境數據流動，并希望避免過度監管或高合規負擔（Fefer，2020）。在數字監管領域，美國認為，歐盟通過制定《通用數據保護條例》迫使世界各地的公司遵守歐洲在隱私方面的做法給美國企業增加了監管負擔，限制了競爭和創新。

美國的監管范圍和力度弱于歐盟。歐盟委員會認為其現有的競爭法是不夠的，需要新的規則和工具，歐盟正在積極推動制定新的《數字服務法》和《數字市場法》。美國目前缺乏單一、全面的聯邦法律，并沒有進行全面立法以監管數字平臺的計劃，而且監管行為多是針對特定行業，從部門層面開展的。美國國會、司法部和聯邦貿易委員會把重點放在利用現有的權力和反壟斷法來監管互聯網科技企業，主要聚焦于互聯網壟斷問題。司法部和聯邦貿易委員會在2019年對谷歌、亞馬遜、臉書和蘋果四大互聯網巨頭發起了反壟斷調查。2020年10月，司法部和11個共和黨州檢察長對谷歌提起了與互聯網搜索服務和廣告有關的反壟斷訴訟。但是從處罰的力度和頻次來看，美國對數字平臺的監管程度要弱于歐盟。

通過比較上述歐美政策可以發現，歐盟和美國都支持數字自由流動、個人隱私保護和政府監管，但是雙方在實現上述政策目標的理由和具體方式上存在差異。值得指出的是，在推進數字貿易的政策議程當中，雙方的立場和政策理念都進行了一定的“包裝”，抽象理念下深藏的是特定的政策目的。歐盟高舉以隱私權為核心的個人權利保護大旗，為數據流管控和政府監管提供正當性;美國以自由市場理念為先導，強調數據自由流動帶來的資源優化配置、個人選擇權等積極作用。上述各類理念和主張的表象并不能掩蓋歐美雙方的深層考慮。歐盟主張的數字主權是希望能夠在中美歐三方博弈的數字世界中維護自身的戰略自主權，不被任何一方支配，并進而繼續推動歐盟的統一及提升經濟利益和技術水平。而美國是從自身的“實力地位”出發，通過市場化的方式將本國的數字標準和科技企業推廣到世界各地，最大程度地占有世界市場和攫取數字紅利。

四、歐美數字貿易立場差異的成因

數據本身具有價值，但它不是一種稀缺性和獨占性資源，數據可以流動和共享。國際數字貿易規則能夠深刻影響一個經濟體的數據流動水平，而數字貿易規則取決于經濟體自身數字經濟產業的發展態勢、政治優先事項的考慮以及安全關切是否解決。歐盟和美國在數字主權和信息全球化方面的認知差異主要是基于自身“數字實力”認知產生的。歐盟的數字產業規模落后于美國，數字經濟實力不如美國;歐盟各國并未形成類似傳統經濟的統一數字經濟市場，落后于美國的單一市場，市場發展水平不如美國;歐盟對數字經濟的安全關切優先于經濟利益考慮，美國則因技術實力和政治影響力而不必過度擔心自身安全問題，歐盟解決安全問題的實力不如美國。在實力認知差異的基礎上，歐盟采取了比美國保守的數字貿易政策，以求穩妥地推進數字產業政策和解決相關問題。

（一）經濟原因：產業發展態勢不一

數據是數字時代關鍵的生產資料。各個組織出于各種原因，重視消費者的個人在線數據。例如，谷歌、蘋果、臉書、亞馬遜和微軟等美國科技公司的一項重要業務是搜集大量個人數據，通過算法對客戶精準畫像，有針對性地投放廣告并獲得收益。一些分析家將數據比作石油或黃金，但與這些有價值的物質不同，數據可以被重復使用、分析、共享，并與其他信息相結合。誰能掌控數據，誰就掌控了關鍵生產資料。但如何掌握數據，很大程度上取決于技術和市場規模等產業發展態勢以及數字政策。

發展數字產業對歐盟具有重大的經濟價值和社會價值，但是歐盟數字產業水平低于美國。預計到 2025 年，全球新數字技術市場將達到 2.68 萬億美元，歐洲的增長潛力很大一部分在于數字市場。歐盟預計，從2018年到2025年，歐盟數字產業產值將從3660億美元上升到10 100億美元，數字產業從業人數從270萬人上升到1090萬人，具備基本數字技能的歐盟人口百分比將從57%上升到65%（European Commission，2020）。 歐洲數字市場廣闊，但是數字產業和技術水平落后于美國。歐盟擁有強大的資產，包括世界領先的人工智能研究團體和強大的產業，但歐盟在全球數字技術格局中并未占據優勢地位。例如，在人工智能領域，歐盟在私人投資方面落后于美國和中國，公司和公眾采用人工智能技術的水平與美國相比相對較低（European Commission，2021）。美國吸引了更多的人工智能人才和研究人員，并在專利申請方面處于世界領先地位。此外，美國和中國在量子計算技術的專利方面處于領先地位，而歐洲對區塊鏈技術和物聯網的投資水平相對較低（European Parliamentary Research Service，2020）。由于數字產業水平低于中美兩國，歐盟通過制定具有一定保護數字市場作用的數字貿易政策將成為優先選擇。歐盟加強跨境數據流的管控、制定統一隱私政策、強化對數字平臺的監管，將有助于歐盟數字產業的發展。

美國的數字產業具有平臺優勢。從世界互聯網發展經驗來看，數字平臺具有“贏者通吃”的效應：多家具備相似功能的數字平臺公司經過激烈競爭后，往往只剩下一家資金實力最為雄厚、用戶最多的平臺獲得市場壟斷地位。美國的數字平臺具有先發優勢和技術優勢，歐盟的大型數字平臺主要來自美國，歐盟并未孕育出世界級的數字平臺。美國還通過平臺壟斷優勢阻礙創新公司的興起，使歐盟難以出現挑戰者。經合組織的一份報告強調，在過去 10 年中，亞馬遜、蘋果、臉書、谷歌和微軟在全球進行了約 400 次收購。2017 年，僅谷歌、亞馬遜、蘋果、臉書和微軟就在收購初創企業上共花費 316 億美元。經合組織認為，大型高科技公司對初創企業的收購是一種“殺手型”收購（OECD，2020），將具備潛在競爭力的公司收歸己有，防止其日后成長為競爭型對手。但是這種收購限制了競爭，壓制了創新，影響了有價值的產品和服務。美國可以通過數字平臺在世界各地開拓數字市場，占據海量數據信息，并將市場地位和技術優勢轉化為高額壟斷利潤。因此，為了充分發揮自身的數字平臺優勢，美國高舉信息全球化旗幟，反對以主權、隱私、安全等理由對跨境數據流、數字平臺進行過度監管，并將數據流管控、數據本地化、隱私保護和平臺監管視為數字貿易壁壘。對此，歐盟意識到保護歐洲科技初創企業和中小型企業的重要性，歐盟對外政策委員會建議成員國成立聯動的投資篩選機制，評估歐盟高科技公司被收購風險，對具有重大戰略意義的產業實施外國投資收購限制（Leonard，2019）。

（二）政治原因：歐盟的“內向性”與美國的“外向性”

歐盟成立之初的目標是實現區域經濟一體化，推動各類生產要素在歐盟內部的自由流動，以促進區域經濟發展。在更高的目標上，歐盟希望能實現政治一體化，以使歐洲成為一個統一的國家。目前，歐盟已經通過《里斯本條約》將共同外交與安全政策并入歐盟對外政策。因此，歐盟希望在內外經濟和政治政策上發出統一協調的聲音，從而擴大其國際影響力。歐盟在數字政策上的主權立場是先形成歐盟內部統一規則，然后將規則影響力擴展到歐盟以外，再爭取世界范圍內的規則主導權。這是一種先“內向性”再“外向性”的策略，符合歐洲當前的政治和經濟生態。

歐盟“內向性”的統一政策以2015年5月的數字單一市場（Digital Single Market）戰略為核心，該戰略以實現歐盟27個成員國數字經濟立法的現代化和協調為目標。數字單一市場有三大支柱：改善消費者和企業獲得數字商品和服務的機會、為數字網絡和服務創造一個公平的競爭環境、最大限度地發揮數字經濟的增長潛力。為實現這一目標，歐盟提出了制定簡化的電子商務規則，更新電信、移動互聯網服務、視聽媒體服務、在線平臺、數據隱私的規則，統一信息通信技術和操作標準，支持歐盟和各國的數字創新工作，支持數據在歐盟內部自由流動等政策主張（Fefer & Akhtar，2016）。歐盟一系列的跨境數據流管控、個人隱私保護、政府監管等政策，都力圖在單一市場的目標下實現歐盟內部統一。

與歐盟不同，美國是一個實現了政治和經濟統一的國家，其戰略眼光側重于影響世界數字貿易規則。比之歐盟委員會，美國擁有一個可以推動規則制度的強大的聯邦政府，因此并不急于制定全面統一的國內數字規則，“內向性”的規則制定策略并不是美國的最優選擇。當前，數字經濟處于飛速發展階段，國際上并未形成類似于傳統貿易的統一數字規則，加之美國擁有數字經濟和技術優勢，因此美國將本國數字貿易的主張推廣到全世界，搶奪國際數字貿易規則制定權，從而主導和控制當前全球數字貿易。所以，美國2015年的貿易促進授權法案規定了具體的數字貿易談判主要目標，即實現“商品和服務的數字貿易以及跨境數據流動”。根據該法案，美國簽訂的貿易協定應確保政府“避免實施阻礙商品和服務數字貿易、限制跨境數據流動或要求本地存儲或處理數據的貿易相關措施”。美國、墨西哥和加拿大協議和美日數字貿易協定一般要求各方不限制跨境數據流動，并促進數據制度之間的互操作性。

歐盟內部達成一致的數字貿易政策已經顯示出外部影響力，形成了歐盟和美國之間的數字規則之爭。歐盟較早制定的政策已經顯示出先發影響力。例如，當歐盟通過《通用數據保護條例》時，一些美國公司發現將該條例的保護措施適用于全球所有用戶，更高效且節省人力物力。公司只需遵循一個隱私保護規則時，僅需投入一定的資金、人力和技術去制定一個合規方案。而為不同國家的用戶維持不同的政策則需要大量的資源投入。從規則示范效應來看，如果公司決定在合規方面投入必要的資源，這可能會增強歐盟對全球標準的影響，特別是如果公司將符合歐盟規定的新政策和做法應用于全球所有客戶和企業時（Fefer，2021）。歐盟的數字貿易規則甚至影響到美國國內的市場規則?，F在，美國一些州已開始部分或全部地復制歐盟規則，這將導致美國市場更加分散。例如，加利福尼亞州的隱私立法部分基于歐盟的《通用數據保護條例》，弗吉尼亞州也頒布了類似的隱私立法（但未全面模仿）（Mccabe，2021）。 這些例子表明，歐盟關于數字市場的新規則可能對美國各州的制度產生影響。鑒于此，美國將在世界范圍內積極推廣其數字政策主張，以弱化歐盟的外部影響。

（三）安全原因：歐盟的關切與美國的超脫

歐盟和美國對安全的態度是造成雙方立場差異的原因。通過分析比較歐盟兩大經濟體的數字貿易主張可以發現，兩者的爭論其實是國際貿易中的一個經典命題，即持主權立場是否必然會導致貿易保護主義。歐盟主權立場先行的政策理念意在打造獨立的戰略自主權，美國貿易先行的政策理念意在推動全球自由貿易發展。美國在評論歐盟的貿易政策時，已經直接或間接地指出歐盟的數字主權主張會導致貿易保護主義。其實數字主權主張和貿易保護兩者之間并無必然的關系，其反映的是不同經濟體在安全利益和經濟利益上政策選項的先后順序問題。

歐盟的數字主權概念背后深藏安全顧慮。美國強大的綜合國力及其具體所展現出來的經濟和技術實力，已使得美國不再過分擔心本國的國家安全問題。歐盟則因為經濟實力和技術能力弱于美國，而擔心自身安全的保障問題。歐盟強調對本區域內企業的管轄權同時奉行自由貿易政策，這種看似矛盾的政策主張其實是對經濟安全掌控的思路體現：對內有效地掌握國民經濟基礎，對外通過發展國際貿易增強經濟實力。這種穩固內部國民經濟基礎，外部貿易賦能國內經濟的政策會最大效度地維護經濟安全，進而保障國家安全。歐盟的數字主權理念就是上述政策主張的整合，即在維護自身國家安全的前提下，積極推動自由貿易的發展。這在歐盟數字貿易政策上具體表現為加強對跨境數據流、數字企業進行監管，并保護公民隱私權，在此基礎上再推動跨境數字貿易的自由發展。

美國對數字貿易中的安全問題相對超脫?；趯ψ陨砑夹g實力的自信，美國并不擔心跨國企業進行數字貿易時對本國數字安全產生威脅。美國更擔心的是基于外國政府背景的網絡入侵行為。例如，美國多次渲染俄羅斯通過網絡干涉美國大選、俄羅斯黑客攻擊美國基礎設施等。因此，美國傾向于通過政府間的政治性協議解決數字安全問題，通過經濟性協議（自由貿易協定）推動數據自由流動和數字貿易議程。美國這種分類處置議題的方式表明有意區別數字貿易中的安全與經濟議題，目的是防止安全議題干擾美國推動自由貿易的努力。由此可見，美國的政策立場是在解決安全關切之后推動自由貿易，歐盟則是保障安全的前提下再開展自由貿易，兩者的政策優先選項在于安全關切的解決與否。

五、結論

全球化與主權的命題在數字時代具有了新的內涵，信息全球化和數字主權的立場成為美國和歐盟各自提出數字貿易主張的依據?；跀底种鳈嗟牧?，歐盟主張強化跨境數據流的管控和數據本地化，政府應當承擔起保護個人隱私的職責，同時通過綜合性立法對數字經濟進行監管。美國則基于信息全球化立場，強調數據流的自由流動，由行業承擔隱私保護的主要責任，規避過度監管。之所以形成上述差異，是因為歐盟的數字產業水平弱于美國，歐盟強調統一理念和內部規則的一致性，更加重視數字安全問題，然后再追求歐盟規則的全球影響力。而美國則注重追求全球利益和貿易自由化，商業利益優先于安全關切，積極推動符合自身利益的規則主張，呈現出“外向性”的特征。由于歐盟和美國的立場差異，兩大經濟體在國際數字規則上爭奪話語權，在合作過程中也出現過各種矛盾。

但是歐盟和美國數字貿易立場的差異并不意味著兩國沒有合作空間。由于美國和歐盟有著相似的政治制度、價值觀和文化傳統，歐美多位政治領袖和政策專家建議美國和歐盟領導一個以技術為重點的規則聯盟。同時，隨著中國數字經濟發展迅猛，中國倡導的數字政策在世界上的影響力越來越大，歐美有著相互借力、共同對抗中國影響力的利益需求。另外，新一屆拜登政府上任后，多次表態對國際合作的重視，加之歐盟在多邊論壇上承諾就數字貿易問題與美國進行合作，世界兩大發達經濟體有可能推動制定符合雙方共同利益的數字貿易規則。

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（責任編輯：彭琳）