NGO參與農村居家養老服務供給策略探究
——基于SWOT-AHP模型分析

□王曉亞

（河北工程大學管理工程與商學院 河北 邯鄲 056038）

截至2016年底，中國60周歲及以上的人口達到23 086萬人，占總人口的比例為16.7%；到2019年底，中國60歲及以上老年人口已達2.54億人，占總人口比例為18.1%。由此可見，我國老齡化程度呈逐年加劇態勢，尤其是農村人口老齡化超過了全國水平，這不僅挑戰了農村傳統的家庭養老、機構養老模式，還催生了農村居家養老模式[1]。

1 非政府組織參與農村居家養老服務的政策背景

農村居家養老的核心是發展居家養老服務，即為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等社會服務。2013年8月16日，國務院總理李克強在國務院常務會議上確定了深化改革，加快發展養老服務業的任務措施：在老齡化迅速發展的形勢下，財政性資金應重點向農村養老服務業傾斜，并推動社會力量成為發展農村養老服務業的“主角”。

2012年7月，民政部出臺的《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》也為非政府組織以各種方式參與農村居家養老服務提供了政策指導。2016年國務院辦公廳出臺了國辦發〔2016〕91號文件，要求全面放開養老服務市場，通過提供高質量的養老服務，來滿足當前的養老需求。非政府組織作為發展養老服務業的第三方主導力量，在參與農村居家養老服務過程中面臨哪些機遇和挑戰，是值得研究的問題[2]。

2 非政府組織參與農村居家養老服務的SWOT分析

通過SWOT分析法客觀描述非政府組織（NGO）參與農村居家養老服務的優勢、劣勢、機會和威脅，不僅可以使復雜信息清晰化、明朗化，也能促進決策者清楚地認識非政府組織參與農村居家養老服務所處的內外部環境并加以分析，從而進一步提高決策的準確性。

2.1 優勢因素（Strengths）

2.1.1 整合社會資源（S1）

非政府組織在政府與市場之間起協調溝通作用，即通過優化整合不同部門間的資金、人才等社會資源，來提高農村居家養老服務的供給效率。資源整合不僅拓展了非政府組織的資金來源渠道，也為農村剩余勞動力提供了參與當地居家養老服務的就業機會。

2.1.2 增強需求表達力（S2）

非政府組織成員大部分來自民間，具有天然的“草根性”，更容易與基層群眾溝通，匯集民意。非政府組織作為政府體制外制約力量的組織者，以組織的共同力量影響政府決策。這不僅改變了農民個人“原子化”狀態的利益訴求困境，也保障了農民養老需求的有效傳遞。

2.1.3 高效率低成本服務（S3）

非政府組織的“自治性”特征說明其獨立于政府，而“非營利性”特征說明其獨立于市場，因此，非政府組織參與農村居家養老服務能夠較好地將政府機制與市場機制結合起來，不僅克服了市場失靈和政府失靈問題，還引入了競爭機制，而這一競爭機制的引入不僅提高了農村居家養老服務的供給效率，也降低了成本[3]。

2.1.4 滿足多元化需求（S4）

隨著農村經濟的多元化發展，農村老年人對居家養老服務的需求也呈現出多元化趨勢。與政府相比，非政府組織能夠在較小范圍內靈活開展服務。非政府組織所追求的“按需服務”目標，不僅緩解了農村養老服務供求的結構性失衡問題，也滿足了農民對養老服務的差異化需求。

2.2 劣勢因素（Weaknesses）

2.2.1 人才短缺（W1）

農村居家養老服務業需要大量專業人才，但是非政府組織從業人員社會地位不高、社會保障政策缺失、待遇水平較低，致使其難以吸引高水平的專業人員。同時，由于農村的生活條件較差，城市人不愿意到農村工作和生活，而當地村民普遍存在文化程度低、技術差的問題，極大地制約了非政府組織在農村養老保障領域的發展壯大。

2.2.2 資金匱乏（W2）

在非政府組織的資金來源中，政府財政撥款有限，社會企業和個人的捐贈又具有不穩定性。盡管政策允許非政府組織在政策范圍內收取一些成本、勞務等費用，但由于農民收入相對較低、貧困人口比重較大、老年人消費觀念滯后等因素，決定了非政府組織在參與農村居家養老服務中會受到經濟實力較差的阻礙。

2.2.3 志愿失靈（W3）

基于經濟人的假設，多數人都愿意享受低成本服務而不愿意付出無償服務，從而導致非政府組織能夠提供的服務少于社會所需的最優解。非政府組織作為政府失靈、市場失靈的衍生物，也存在“志愿失靈”問題，因此不能獨立完成農村居家養老服務。

2.3 機會因素（Opportunities）

2.3.1 政府的政策支持（O1）

隨著社會主義市場經濟的完善，全能型政府職能轉變為服務型政府，這為非政府組織參與農村居家養老服務擴大了權力范圍。同時，政府賦予了非政府組織在所得稅、財產稅、銷售稅和捐贈稅等方面的優惠政策，為非政府組織的發展創造了良好的政策環境。

2.3.2 市場的局限性（O2）

由于市場具有營利性特征，使得市場供給的養老服務不能滿足農村貧困群體的需求，即不能使有限的資源有效地配置到居家養老服務的無限需求上，導致供需的總量失衡。因此，市場失靈為非政府組織參與農村居家養老服務提供了發展契機[4]。

2.3.3 農村養老的需要（O3）

農村老年人的養老資源不容樂觀。一方面，年輕勞動力大規模遷移到城市，女性勞動參與率越來越高，使農村的空巢家庭倍增，導致農村傳統的家庭養老功能弱化；另一方面，農村老人的收入水平普遍低于城市老人，“未富先老”的情況在農村地區表現的尤為明顯。農村養老資源匱乏為非政府組織參與農村居家養老服務提供了動力。

2.4 威脅因素（Threats）

2.4.1 政府監督評估缺位（T1）

在農村居家養老服務的供給過程中，非政府組織的公益性特征使其極易出現效率低下的情況，甚至滋生貪污腐敗行為。這不僅需要政府、社會和行業的監督，還需要對非政府組織資質、誠信進行評估。然而，目前我國非政府組織的公益性產權界定不清，也沒有建立起行之有效的監督與評估機制，使非政府組織供給的養老服務質量受到影響。

2.4.2 缺乏市場競爭機制（T2）

1998年國務院發布的《社會團體登記管理條例》第十三條和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第十一條規定：“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體和民辦非企業單位，不再批準成立新的社會團體和民辦非企業單位”。政府從管理角度來控制非政府組織的總量，但是由于缺乏市場競爭，導致非政府組織供給養老服務的效率較低。

2.4.3 法律法規不健全（T3）

對非政府組織的立法工作不僅滯后于民間組織的發展，而且不適應發展形勢。現有的法規重于程序規定，而沒有針對具體問題進行規范。到目前為止，還沒有一套完整的非政府組織管理條文，法制環境致使非政府組織參與農村居家養老服務時得不到法律保障。

3 非政府組織參與農村居家養老服務的戰略選擇

3.1 構造判斷矩陣

AHP方法使用的是1～9的比例標度，1表示兩個元素同等重要；9表示A元素比B元素極端重要，反之，B的重要性是A的1/9。據此判斷標準，通過對專家學者進行問卷調查，建立各級判斷矩陣。具體見表1到表5。

3.2 層次排序及一致性檢驗

以上各級判斷矩陣的最大特征值所對應的特征向量，為同一層次各要素相對重要性的排序權值，即單層次排序權值。根據各級判斷矩陣，分別計算出最大特征值λmax和對應的特征向量wi。根據公式CI=計算一致性指標CI，由判斷矩陣階數n查表得RI值，根據計算一致性比率。CR＜0.1說明通過一致性檢驗，在單層次排序的基礎上，以組內要素權重與各組權重的乘積來計算指標層各要素的總權重，CR總=0.047＜0.1說明通過一致性檢驗，認為層次總排序的結果具有滿意的一致性，因而得出的分析結果是可取的。

表1 組群相對于目標層的判斷矩陣（A）

表2 優勢的判斷矩陣（S）

表3 劣勢的判斷矩陣（W）

表4 機會的判斷矩陣（O）

表5 威脅的判斷矩陣（T）

3.3 構建SWOT四邊形判定戰略地位

AHP法為農村居家養老服務的戰略選擇提供了量化比較的依據，即用數學模型確定SWOT各組戰略要素總權重的排序后，根據公式計算得出總優勢S總=0.141 4、總劣勢W總=0.090 1、總機會O總=0.037 1、總威脅T總=0.052 9，找出其在坐標系中的對應點，并分別將其標注在SWOT坐標系中相應的坐標軸上，然后依次連接構成一個四邊形，見圖1。

圖1 SWOT四邊形戰略選擇示意圖

根據圖1計算各象限三角形面積如下。

S△SAO=0.141 4×0.037 1×1/2=0.002 6

S△WAO=0.037 1×0.090 1×1/2=0.001 7

S△WAT=0.090 1×0.052 9×1/2=0.002 4

S△SAT=0.052 9×0.141 4×1/2=0.003 7

各象限三角形面積的大小順序為：S△SAT＞S△SAO＞S△WAT＞S△WAO，因此，非政府組織參與農村居家養老服務的戰略選擇順序依次為ST戰略、SO戰略、WT戰略、WO戰略。由此可見，ST戰略為最優戰略，屬于第四象限抗爭型戰略區，也就是說非政府組織具有一定的優勢，但是在參與農村居家養老服務過程中受到的外界威脅也不容忽視，需要在政策扶持的前提下發揮需求表達力的優勢，爭取外部支持。

4 非政府組織參與農村居家養老服務的路徑思考

通過對非政府組織參與農村居家養老服務進行SWOT-AHP分析，得出了ST戰略選擇，在細分S與T各組戰略要素的基礎上，得出以下基本結論。

4.1 S4與T1的決策——加強NGO與政府的合作

非政府組織能以靈活的方式提供彈性服務，因此具有（S4）滿足多元化居家養老服務需求的優勢。為了避免（T1）政府監督缺失造成的效率損失，通過NGO與政府間的合作，使政府的監督和評估內部化。在福利多元主義理論的指導下，政府的職能可由居家養老服務的提供者轉變為規范者、購買者和監督者；而非政府組織則應彌補政府撤出養老服務領域所留下的真空，以抵擋市場力量的過度膨脹，即通過強化民主參與來滿足多元化養老需求。

4.2 S2與T2的決策——保證NGO的獨立性

非政府組織具有（S2）增強農民養老服務需求表達力的優勢，使得養老服務供給具有針對性，但仍面臨（T2）缺乏市場競爭的威脅。根據競爭市場的定義“需求者和消費者都接受不受他們控制的既定價格，這樣的市場才是競爭市場”，作為準公共服務的農村居家養老服務，無論是政府供給還是非政府組織供給都存在價格控制現象。只有通過市場的供求關系調節價格，才能把農村居家養老服務的生產推向市場，即引入市場競爭。因此，非政府組織運用其需求表達的優勢收集需求信息，為政府供給居家養老服務提供參考，不僅提高了服務的供給效率，也解決了農村居家養老服務的供需結構性失衡問題。

4.3 S1與T3的決策——通過合作整合資源

非政府組織具有（S1）資源整合功能，但是在（T3）非政府組織缺乏法律法規約束的前提下，通過什么方式來有效整合社會資源則是重中之重。首先，與企業合作。從非政府組織與企業的互動關系來看，雖然在價值取向上存在非盈利與盈利的區別，但不影響相互溝通。非政府組織的草根性、親民化特點是提高企業形象的有效途徑，企業為了追求利潤最大化，將積極參與非政府組織的養老服務活動。其次，非政府組織間合作。非政府組織間具有相同的價值取向和運營策略，具有合作基礎。此外，不同的非政府組織代表著不同的利益群體，通過溝通與合作，使不同群體間的利益博弈達到均衡，并為公共政策的制定提供依據。