第三次國土調(diào)查對耕地的調(diào)查和認(rèn)定

毛玉龍

摘要：耕地是糧食安全的命根子，保障國家糧食安全的根本在耕地。耕地的調(diào)查和認(rèn)定是“三調(diào)”土地利用現(xiàn)狀調(diào)查中的一個重要內(nèi)容，針對原有耕地的“非糧化”“非農(nóng)化”情況突出，“三調(diào)”提出了新的調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求。本文全面介紹“三調(diào)”對耕地地類調(diào)查的認(rèn)定，總結(jié)了對現(xiàn)有耕地和“二調(diào)”以來的歷年耕地如何調(diào)查認(rèn)定地類、標(biāo)注屬性。

關(guān)鍵詞：國土調(diào)查；土地利用現(xiàn)狀；耕地

2009年完成第二次土地調(diào)查（以下簡稱“二調(diào)”），建立的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫是國土資源管理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。雖然每年通過開展年度變更調(diào)查，對土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行更新，但因以往的變更重點(diǎn)在耕地被建設(shè)占用減少或補(bǔ)充新增和建設(shè)用地的變化情況，基本不涉及其他農(nóng)用地的內(nèi)部地類變化。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村種植結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致出現(xiàn)大量的耕地非糧化，農(nóng)村居民進(jìn)城導(dǎo)致耕地荒蕪甚至轉(zhuǎn)向灌木林地或林地，還有耕地非農(nóng)化問題，使得現(xiàn)有土地利用現(xiàn)狀管理數(shù)據(jù)庫存在部分圖斑的地類和實地現(xiàn)狀不一致情況，已無法滿足國土資源管理需要。自然資源管理體制改革后，自然資源統(tǒng)一管理、不動產(chǎn)統(tǒng)一確認(rèn)登記、國土空間用途管制等相關(guān)工作都需要通過第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）提供翔實的自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

1.以往對耕地的調(diào)查

1.1“二調(diào)”對耕地的認(rèn)定

“二調(diào)”耕地的含義：種植農(nóng)作物的土地（農(nóng)作物不包括屬于專業(yè)性的園地、林地、蘆葦?shù)亍⑻烊换蛉斯げ莸氐龋灰苑N植農(nóng)作物為主，中間有零星圓木、樹木的土地；被開墾、平均每年能保證收獲一季的灘涂；臨時種植藥材、花卉、草皮和苗木等的耕地，以及其他臨時改變用途的耕地。

“二調(diào)”對于1999年以來，由于農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)變化造成的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)閳@地、林地、草地和坑塘水面，且耕作層未被破壞的原耕地，按現(xiàn)狀地類調(diào)查并被認(rèn)定為可調(diào)整地類，包括可調(diào)整園地、可調(diào)整林地、可調(diào)整草地、可調(diào)整坑塘水面。在后期的管理中，可調(diào)整地類可以被劃入永久基本農(nóng)田，按耕地進(jìn)行管理。

在“二調(diào)”后的歷年年度土地利用現(xiàn)狀變更中，耕地臨時種植藥材、果樹、花卉和林木以及臨時被改變用途的，仍保留為耕地，不進(jìn)行地類變更。

1.2耕地的現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整頻繁、涉及面廣。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場導(dǎo)向，農(nóng)業(yè)種植更趨向于種植經(jīng)濟(jì)效益比較好的作物，出現(xiàn)耕地非糧化普遍，尤其部分種植已改變了耕地的傳統(tǒng)利用狀態(tài)，比如種植藥材、果樹、茶樹、花卉、苗木和林木等。

耕地荒蕪嚴(yán)重。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，越來越多的農(nóng)村居民離開土地，進(jìn)入城鎮(zhèn)工作或定居，農(nóng)村務(wù)農(nóng)勞動力不足，造成耕地拋荒現(xiàn)象，尤其山區(qū)耕地、地塊分散、面積小、無法大規(guī)模機(jī)耕的地區(qū)。耕地長期不耕種，荒草叢生，部分和林地相鄰的地塊，生長灌木、樹木。久之原耕地發(fā)展為荒草地、灌木林地、喬木林地或其他林地，更有甚者被林業(yè)部門組織將拋荒的耕地植樹造林，被林草管理部門認(rèn)定為林地或草地，由此造成耕地現(xiàn)狀發(fā)生改變，也造成了不同管理部門管理交叉的問題。

耕地存在非農(nóng)化現(xiàn)象。一些地方出現(xiàn)違規(guī)占用耕地開展綠化造林，違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)在道路、溝渠、水庫等兩側(cè)或周邊建設(shè)綠化帶或綠色通道。違規(guī)占用耕地挖田造湖、造景，建設(shè)人造濕地公園或人造水利景觀。違反規(guī)劃占用耕地搞非農(nóng)建設(shè)、亂占耕地建房等。

以上種種現(xiàn)象，導(dǎo)致部分耕地現(xiàn)狀發(fā)生變化，拋荒、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整為其他種植農(nóng)用地、被建設(shè)為綠地景觀或被其他非農(nóng)建設(shè)占用。只有通過新的調(diào)查，查清耕地的數(shù)量、質(zhì)量、分布等翔實的現(xiàn)狀，才能實施科學(xué)有效的管理，守牢18億降雨耕地保護(hù)紅線，確保國家糧食安全。

2.三調(diào)對耕地的調(diào)查

2.1耕地的認(rèn)定

三調(diào)耕地的含義：種植農(nóng)作物的土地（農(nóng)作物不包括屬于專業(yè)性的園地、林地、蘆葦?shù)亍⑻烊换蛉斯げ莸氐龋灰苑N植農(nóng)作物為主，中間有零星圓木、樹木的土地；被開墾、平均每年能保證收獲一季的灘涂。

三調(diào)是按實際利用現(xiàn)狀調(diào)查認(rèn)定地類。符合以上耕地含義的才能被調(diào)查為耕地；如果原耕地現(xiàn)狀是未耕種的狀態(tài)（包括長荒草的情況），也仍按耕地調(diào)查，不得調(diào)查為荒草地；“二調(diào)”以來的歷年耕地現(xiàn)狀已是其他利用類型的，按現(xiàn)狀地類調(diào)查，如果是種植園地、林地、草地、坑塘水面等地類的，通過屬性標(biāo)注來認(rèn)定其屬于歷年的耕地，而且通過標(biāo)注屬性顯示其恢復(fù)為耕地種植的難易程度。

耕地上種植多年生草本的調(diào)查。在一些地方以一年一季或多季耕種方式種植多年生草本，比如香蕉、草莓，農(nóng)民會在首茬果實收獲后隨時重新種植或調(diào)整實際種植的位置，與其他農(nóng)作物輪作或間作，以提高產(chǎn)量和維持地力。這種耕地中種植香蕉、草莓等作物的，仍按耕地調(diào)查，不能調(diào)查為種植園地，但要是在非耕地的山地上種植，則不能按耕地調(diào)查，應(yīng)調(diào)查為種植園地。

耕地上大棚種植或培育的調(diào)查。以往帶有保溫、保濕設(shè)施的工廠化農(nóng)作物生產(chǎn)種植的按照設(shè)施農(nóng)用地調(diào)查和管理。“三調(diào)”中，直接利用地表耕作層種植的溫室、大棚、地膜等保溫、保濕設(shè)施用地，按照具體種植類型調(diào)查地類，對耕作層造成破壞的才按設(shè)施農(nóng)用地調(diào)查。如種植的是可認(rèn)定為耕地的農(nóng)作物，則按耕地調(diào)查；如種植的是園地類型的，只能按種植園地調(diào)查。

可調(diào)整地類的調(diào)查。可調(diào)整地類調(diào)查只能繼承原“二調(diào)”及年度更新數(shù)據(jù)庫的可調(diào)整地類，不得新認(rèn)定可調(diào)整地類；可調(diào)整地類現(xiàn)狀是耕地的，按耕地調(diào)查，去掉可調(diào)整；原“二調(diào)”可調(diào)整的地類已發(fā)生變化（是林地，“三調(diào)”為竹林地的例外）的不得保留可調(diào)整屬性；屬于25°以上陡坡地的不再保留可調(diào)整屬性；2009年以后，在年度變更調(diào)查中由非耕地變更為可調(diào)整地類的，按現(xiàn)狀調(diào)查，不得保留可調(diào)整屬性。

被臨時占用耕地的調(diào)查。原耕地被臨時占用的，按被占現(xiàn)狀的利用地類調(diào)查。是臨時用地的，按建設(shè)用地調(diào)查，是工程建設(shè)的以其服務(wù)的主體工程的地類調(diào)查，是勘探及采礦用地的按采礦用地調(diào)查。

被推填土耕地的調(diào)查。原耕地被推填土，現(xiàn)狀地類或利用方向暫時無法確定的，仍按耕地調(diào)查（保留原耕地范圍、地類），并標(biāo)注“未耕種”，推填土范圍存儲在數(shù)據(jù)庫推土區(qū)單獨(dú)圖層。

已批未用耕地的調(diào)查。已批準(zhǔn)未建設(shè)的建設(shè)用地占用的耕地，現(xiàn)狀地類沒有發(fā)生變化的仍按耕地調(diào)查。原土地利用現(xiàn)狀管理數(shù)據(jù)庫中已是建設(shè)用地，但本次調(diào)查時實地仍是耕地的，按耕地調(diào)查，不得調(diào)查為建設(shè)用地。

2.2耕地的種植屬性標(biāo)注

對調(diào)查為耕地的圖斑，根據(jù)實際種植情況標(biāo)注種植屬性；對原耕地變?yōu)榉N植園地、林地、草地和坑塘水面地類的，根據(jù)恢復(fù)種植的易難程度標(biāo)注恢復(fù)屬性；仍保留可調(diào)整屬性的，必須標(biāo)注恢復(fù)屬性。對坡度超25°以上的陡坡地，不得標(biāo)注恢復(fù)屬性；沒有繼續(xù)保留可調(diào)整屬性的，不得標(biāo)注恢復(fù)屬性。具體種植屬性標(biāo)注見表1。

2.3耕地細(xì)化調(diào)查

根據(jù)相關(guān)部門的有關(guān)資料（包括：水利部門的河道、湖區(qū)數(shù)據(jù)，林業(yè)的林區(qū)、牧區(qū)數(shù)據(jù)），根據(jù)耕地所在的位置和立地條件，開展細(xì)化調(diào)查。細(xì)化調(diào)查以下耕地類型：河道或湖區(qū)內(nèi)的耕地圖斑，林區(qū)內(nèi)的耕地圖斑，牧區(qū)內(nèi)的耕地和沙荒耕地圖斑。

2.4耕地田坎調(diào)查

耕地田坎調(diào)查采用系數(shù)扣除法調(diào)查，即以省為單位測算田坎系數(shù)，在耕地圖斑面積計算時使用耕地圖斑凈面積=耕地圖斑面積×（1-耕地改圖斑田坎系數(shù)）。“三調(diào)”一般繼續(xù)沿用“二調(diào)”測算的田坎系數(shù)。

耕地的田坎系數(shù)和耕地的坡度直接相關(guān)，耕地坡度級在0°到90°內(nèi)以2°、6°、15°、25°為界分為5級（上含下不含）。坡度小于等于2°的視為平地，田坎系數(shù)為零（若存在南方寬度≥1m、北方≥2m的可按圖斑調(diào)查），其他分為梯田和坡地兩類，同一坡度級的梯田和坡地的田坎系數(shù)不同，一般坡地大于梯田。

2.5耕地坡度級確定

使用耕地圖斑套合坡度分級數(shù)據(jù)來確定耕地圖斑的坡度級。坡度分級數(shù)據(jù)是依據(jù)數(shù)字高程模型數(shù)據(jù)計算生成的，一般由省級統(tǒng)一組織制作。雖然“二調(diào)”時已制作了坡度圖，但十年以來地形地貌有發(fā)生變化，有更新、更高精度的地面高程模型的，有必要重新制作坡度圖。

確定耕地的坡度級時，使用耕地圖斑疊加坡度分級數(shù)據(jù)套合分析，按耕地圖斑內(nèi)面積占比最大的坡度級確定耕地圖斑的坡度級，一個耕地圖斑確定一個坡度級。但調(diào)查時一般是根據(jù)地類界線、權(quán)屬界線、耕地的相關(guān)標(biāo)注屬性來劃定耕地的圖斑范圍，沒有考慮地形坡度的因素。當(dāng)一個耕地圖斑含有兩個以上坡度級時，原則上以面積大的坡度級為該圖斑坡度級；但不同坡度級界線明顯的，也可依界分割圖斑并確定坡度級；對耕地圖斑面積較大，含有兩個以上坡度級且各坡度級耕地面積較大時，可參考坡度分級界線，依據(jù)調(diào)查底圖上或?qū)嵉孛黠@的路、溝、渠、坎等地物或地形地貌特征，將一個大的耕地圖斑分割為兩個以上不同坡度級的圖斑。

2.6耕地質(zhì)量分類

為了對“三調(diào)”耕地資源質(zhì)量狀況分析評價，開展耕地資源質(zhì)量分類，全國統(tǒng)一構(gòu)建了耕地資源質(zhì)量分類指標(biāo)和指標(biāo)分級分類標(biāo)準(zhǔn)。指標(biāo)體系包含六個方面：（1）自然地理格局，按我國的自然地域分布規(guī)律和自然環(huán)境要素，將全國劃分為49個自然區(qū)；（2）地形條件，反映耕地圖斑的坡度陡緩程度，用耕地的坡度級來表示；（3）土壤條件，反映土壤的理化性質(zhì)，包括圖層厚度、土壤質(zhì)地、土壤有機(jī)質(zhì)含量和土壤pH值四個指標(biāo)；（4）生態(tài)環(huán)境條件，包括生物多樣性和土壤重金屬污染狀況二個指標(biāo)，反映耕地生態(tài)環(huán)境的條件；（5）作物熟制，全國根據(jù)積溫條件各地一年內(nèi)能夠種植農(nóng)作物的種類數(shù)，統(tǒng)一分為一年一熟、一年二熟、一年三熟；（6）耕地利用現(xiàn)狀，即“三調(diào)”的二級地類。

根據(jù)收集的各類專項資料和補(bǔ)充調(diào)查，對所有的耕地圖斑和標(biāo)注了“即可恢復(fù)”“工程恢復(fù)”屬性的種植園地、林地、草地、坑塘水面等地類圖斑，逐個確定圖斑的耕地資源質(zhì)量分類指標(biāo)值。指標(biāo)值包括：耕地所在的自然區(qū)、坡耕地的坡度、圖層厚度、土壤質(zhì)地、土壤有機(jī)質(zhì)含量、土壤pH值、生物多樣性、土壤重金屬污染、熟制、耕地二級地類等10個分類指標(biāo)。

耕地資源質(zhì)量分類結(jié)果以“三調(diào)”耕地和標(biāo)注“即可恢復(fù)”“工程恢復(fù)”屬性的地類圖斑為單元，用12位代碼來表達(dá)每個圖斑的分類結(jié)果。如，某塊耕地的質(zhì)量分類代碼為3332132b1231，則表示該耕地質(zhì)量條件為：粵桂閩丘陵平原區(qū)（33）—坡度6°～15°（3）—土壤厚度60cm～100cm（2）—土地質(zhì)地壤質(zhì)（1）—土壤有機(jī)質(zhì)含量<10g/kg（3）—土壤pH值7.5～8.5（2b）—生物多樣性豐富（1）—土壤重金屬污染狀況黃色（2）—一年三熟（3）—水田（1）（括號內(nèi)數(shù)字或字符為各分類指標(biāo)的值）。

3.三調(diào)耕地調(diào)查的影響

3.1夯實了耕地保護(hù)的基礎(chǔ)

耕地是保障國家糧食安全的根本，保護(hù)耕地紅線是國家戰(zhàn)略。通過這次調(diào)查摸清了全國的耕地數(shù)量、分布、類型、質(zhì)量和變化情況，夯實了耕地保護(hù)的基礎(chǔ)。本次調(diào)查清楚了所有耕地的數(shù)量、面積、質(zhì)量，對耕地的種植情況開展了細(xì)化調(diào)查，對“二調(diào)”以來歷年耕地沒有耕種農(nóng)作物的，按恢復(fù)種植的條件標(biāo)注了“即可恢復(fù)”“工程恢復(fù)”屬性；對部分耕地的位置和立地條件開展了細(xì)化調(diào)查。這些翔實的調(diào)查數(shù)據(jù)將為落實耕地保護(hù)、加強(qiáng)規(guī)劃管控和用途管制、耕地質(zhì)量的保護(hù)和提升、耕地“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”等管理措施方面發(fā)揮重要作用，為科學(xué)制訂相關(guān)政策制度提供數(shù)據(jù)支撐。

3.2推動后續(xù)管理工作

耕地的地類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)變化，對現(xiàn)有管理工作帶來影響。“三調(diào)”按現(xiàn)狀調(diào)查地類，和原土地管理中對耕地的認(rèn)定不同。現(xiàn)有耕地保有量、永久基本農(nóng)田劃定、耕地占補(bǔ)平衡、新增耕地整治開發(fā)等相關(guān)管理都需要和三調(diào)成果銜接。

“三調(diào)”成果也是對以往耕地保護(hù)工作成效的一種檢驗，真實地反映了原有耕地的現(xiàn)狀地類和種植情況。歷年來的耕地，是“種糧”“非糧”“未耕”，是被種植結(jié)構(gòu)調(diào)整為園地、林地、草地還是被違法建設(shè)占用。

“三調(diào)”也是一項基礎(chǔ)調(diào)查，將以此為基礎(chǔ)集成其他調(diào)查成果，從而形成自然資源管理的“一張底圖”，有效解決生態(tài)紅線與永久基本農(nóng)田農(nóng)重疊問題，理順耕地、林地、草地因管理部門不同造成的交叉問題。

參考文獻(xiàn)：

[1]國土院第二次全國土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.中國土地調(diào)查技術(shù)[M].北京：地質(zhì)出版社，2017.

[2]TD/T 1055-2019第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程[S].北京：地質(zhì)出版社， 2019.

[3]李卓聰.調(diào)整完善耕地臨時用地等相關(guān)調(diào)查要求[N].北京：中國自然資源報， 2019-03-22.