優化考核評價體系更好引導國有企業聚焦主業

石穎

[內容摘要]

科學合理的考核評價體系是深化國有企業改革、完善國有資產管理體制的重要途徑之一。現行的以中央企業為代表的國有企業考核評價呈現出分類考核與特殊事項相結合、目標考核與行業對標相結合、短期考核與中長期考核相結合、激勵約束與容錯機制相結合的四個特點。然而，在引導國企聚焦主業上、落實長期性導向、分類考核機制的精細度、以“管資本”為主指標設置以及激發國企內生動力方面仍不足。為此，建議聚焦主責主業，明確國企在實現國家戰略中的作用;堅持長期導向，完善長中短相結合的綜合考核評價;加速分類改革，實施更加精細的分類分賬考核機制;按照市場規則，形成以“管資本”為主的考核指標;完善制度建設，深入推進薪酬分配和績效考核改革。

[關鍵]

考核評價體系 國有企業 聚焦主業 政策建議

經過近20年的發展和實踐，國企考核評價制度逐步完善，既是深化國企改革、建立健全現代企業管理制度的重要一環，也通過發揮考核評價引導激勵作用助推國企其他領域的改革，解決了一批突出的矛盾和問題。進入新時代，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，對國有企業培育核心競爭力、創新引領和技術攻關、帶動提升產業鏈供應鏈水平、保障社會民生和應對重大挑戰、維護國家經濟安全等方面提出了更高要求。為此，應更好發揮考核評價的“指揮棒”作用，引導國有企業聚焦主業，堅持長期耕耘、精耕細作，應更好利用考核評價的“發動機”作用，切實增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力。

1 ?國有企業考核評價體系的發展現狀

2003年，國務院國資委作為國務院直屬特設機構正式成立，由中央和地方國資委分別代表國家履行出資人職責，對國有資產的保值增值進行監管。中央企業考核評價作為國有企業考核評價的范本，根據國民經濟和社會發展情況、國有企業實際、國資監管水平提高幾經修訂（于2003年首次發布，先后經2006年、2009年、2012年、2016年、2019年五次變更），現行政策規定對國有企業經營業績的考核評價更為科學和合理。現行的以中央企業為代表的國有企業考核評價辦法為2019年3月修訂完善的《中央企業負責人經營業績考核辦法》（國資委令第40號），并于2019年4月1日起正式施行，明確了新形勢下央企考核評價的原則導向和方式方法，并要求各地參照執行。根據2019年國務院國資委修訂形成的《中央企業負責人經營業績考核辦法》，現行的以中央企業為代表的國有企業考核評價呈現以下四個特點。

1.1 ?分類考核與特殊事項相結合

一方面，以分類考核為主要方向。對商業一類國有企業，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資本保值增值為導向，重點考核企業經濟效益、資本回報水平和市場競爭能力。對商業二類國有企業，以支持企業可持續發展和服務國家戰略為導向，在保證合理回報和國有資本保值增值的基礎上，加強對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業情況的考核。對公益類國有企業，以支持企業更好地保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為導向，重點考核產品服務質量、成本控制、營運效率和保障能力。另一方面，以特殊事項清單管理制度作為補充。考慮到國企需承擔一部分政策性任務，將國企承擔的對經營業績有重大影響的特殊事項列入管理清單，作為考核指標確定和結果核定的重要參考依據。特殊事項主要包括保障國家安全、提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、實施“走出去”重大戰略項目等四類。

1.2 ?目標考核與行業對標相結合

一方面，以目標考核為主。國有資產監督管理機構應當按照企業發展與國民經濟發展速度相適應、與國民經濟重要支柱地位相適應、與高質量發展要求相適應的原則，率先確定企業經營績效的總體目標。另一方面，將行業對標作為評級的重要參考。根據企業功能定位，綜合考慮企業經營性質和業務特點，根據近三年評價指標的完成值、客觀調整因素和行業標桿情況綜合確定評價基準值，并在此基礎上確定三個等級的目標值，分別分配不同的考核分數。行業對標，目標值處于國際優秀水平或國內領先水平的國有企業將不被納入最低檔，以鼓勵其瞄準國際先進水平和行業先進水平。

1.3 ?短期考核與中長期考核相結合

國有企業考核評價分為年度和任期經營業績考核兩類，其中，年度考核以公歷年為考核期，對其一年內的經營成果進行綜合評價;任期考核以三年為考核期，按照統一的固定時限而非負責人實際任期開展。年度經營業績考核和任期經營業績考核等級分為A、B、C、D四個級別，從而實現短期目標與長遠發展的有機統一。

1.4 ?激勵約束與容錯機制相結合

一方面，以考核業績結果為主對央企負責人進行激勵約束。國有資產監督管理機構根據年度和任期經營業績考核結果實施獎懲，并作為企業負責人薪酬分配、職務任免的重要依據，國有企業工資總額預算與考核目標掛鉤，根據指標的先進程度確定不同層次的預算。另一方面，視情況設計允許容錯機制。為鼓勵探索創新，對國有企業實施重大科技創新、發展前瞻性戰略性產業、承擔重大專項任務和社會參與作出突出貢獻等，對經營業績產生重大影響的，按照“三個區分開來”原則和有關規定，可在考核上不做負向評價。

2 ?國有企業考核評價體系的現存問題

2.1 ?引導國企聚焦主業上指向不夠

目前對國有企業的考核以經營業績為重點，主要是根據經審計和經審核的企業財務決算報告和經審查的統計數據，對企業負責人完成考核目標的情況進行考核，形成考核和獎懲意見，缺乏對國家發展戰略落實情況的評價。一些公益類國有企業對自身的功能定位不明確，在制定公司長遠發展規劃上脫離了主業。客觀上是為減輕企業生存壓力謀求健康持續發展，主觀上是為了追求經營業績盲目跟風采取多元化發展戰略，偏離主業，沒有考慮企業自身實際，未經過充分論證就進入市場飽和的競爭性領域和行業，導致投資容易收益難，嚴重的會出現不同程度的虧損和國有資產流失。

2.2 ?考核評價落實長期性導向不夠

年度考核和3年為限的任期考核難以體現國企落實國家戰略情況。比如，制定和實施國民經濟和社會發展五年規劃，是我們黨執政的重要方式。黨的十九屆五中全會在研究“十四五”規劃的基礎上，提出了2035年的遠景目標。國企應當在貫徹落實黨中央重大決策部署和國家戰略上有更大作為，但目前考核評價周期過短，難以引導國企聚焦主責主業長期耕耘。

2.3 ?分類考核機制的精細度仍不足

盡管國企改革要求國有企業聚焦主責主業，但目前距離完成主輔分離、非主營業務剝離還有一定差距。在這種情況下，商業類國企和公益類國企目前難以完全劃分清晰，商業類國企承擔了一部分公益性質的社會責任，有些公益類國企仍有經營性業務，不宜簡單的按照商業類、公益類進行分類考核。如國鐵有商業性質業務，像川藏鐵路、綠皮火車、半價票等帶有一定公益性質業務。

2.4 ?以“管資本”為主指標設置不足

以“管資本”為主加強國有資產監督管理是國有企業向更高目標發展的要求，特別是商業類國有企業改革的方向是走向市場化，過多過細的經營性考核指標可能干涉國企市場化經營，考核目標設置應更多貫徹以“管資本”為主的導向。

2.5 ?與激發國企內生動力存在脫節

考核評價應當起到獎優罰劣的作用，但由于國企薪酬管理仍有一些不足，高層管理人員與中層管理人員、組織任命干部和聘請的職業經理人之間薪酬差別較大甚至出現倒掛，易影響干部干事創業積極性。

3 ?完善國有企業考核評價體系的政策建議

3.1 ?聚焦主責主業，明確國企在實現國家戰略中的作用

一是引導國企聚焦主業。以國家戰略為導向，科學確定考核評價總體目標，明確國企在實現國家戰略中的作用，確定主營業務方向控制在2至3個，引導國企做強做優做大;二是加快主輔分離。面對制約國有企業發展的突出問題以及市場競爭格局和制度環境的深刻變化，國有企業必須加快改革步伐，充分利用主業分離和輔業改制的政策紅利，加強和優化主營業務，提高企業核心競爭力，增強參與市場競爭的能力;三是對特殊情況進行專項評估。對國企落實國家戰略和重點任務的情況進行專項評估督導。

3.2 ?堅持長期導向，完善長中短相結合的綜合考核評價機制

一是完善長中短相結合的綜合考核評價。完善年度考核、中期考核和長期考核的綜合考核機制。結合五年規劃實施，開展中長期考核評價，引導企業長期耕耘主業實業;二是適當增加定性考核指標。設置管控型考核指標，如公司治理、戰略管理、國際化經營、風險防控等，引導企業切實提高管理水平，練好“內功”，夯實高質量發展的基礎;設置目標型考核指標，如專項任務、社會效益、安全生產等，完善考核評價體系;設置保障型考核指標，考核全面貫徹國有企業加強黨的領導和深化國有企業改革等方面的工作;三是創造價值是中長期考核的重要前提。沒有創造價值或經濟增加值沒有改善的，原則上不能實施中長期激勵。

3.3 ?加速分類改革，實施更加精細的分類分賬考核機制

一是推進商業類和公益類國企分類考核機制。商業類國企要對標世界一流企業，引導企業向具有全球競爭力的世界一流企業前進;公益類國企要加強以市場化的方式進行考核;二是推進商業類業務與公益性業務分賬核算。商業性業務強調經濟效益，公益性業務強調社會效應，避免兩類業務交叉補貼導致的“糊度賬”;三是不同類型不同發展階段企業分別設置考核指標。在保持國有資本保值增值的前提下，針對不同類型的企業，針對不同企業的發展階段，確定不同的考核評價目標。

3.4 ?按照市場規則，形成以“管資本”為主的考核指標

一是重視資本投向。將資本更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要的前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全;二是重視資本投資回報。以提高資本運營效率為核心，加快資產周轉，減少資金占用。對資本回報率長期低于最低回報要求、無發展前景的資產，應有序撤出;對無控制權且長期不分紅的股權投資，應制定特別處理方案;三是降低資本投資風險。堅持底線思維，嚴禁踩了損害股東價值、超越風險承受能力等方面的紅線。從戰略、運營、財務、法律等方面對影響企業健康發展的關鍵風險因素進行識別、分析和評估，采取有效措施，降低各類風險影響。

3.5 ?完善制度建設，深入推進薪酬分配和績效考核改革

一是形成更利于考核評價的管理制度。對標世界一流企業，實現管控模式數字化轉型，用新的、現代的管理手段來治理企業，按照管理制度化、制度表單化、表單信息化的方向，集成共享各類信息，提升工作效率;二是深入推進薪酬和績效考核改革。實施差異化薪酬管理，明確不同類型企業領導人員的薪酬標準和中長期激勵模式。推行經理層成員任期制、契約化管理和職業經理人制度，發揮企業家精神。堅持黨管干部人才，加強人才隊伍建設，建立后備干部隊伍庫，加大培訓、交流、輪崗、掛職力度，通過“以干代訓”“師帶徒”等方式，不斷提高干部職工隊伍的素質和履職能力。加大考核結果的應用力度，實現干部能上能下、員工能進能出、收入能增能減。暢通職務與職稱晉升雙通道，充分調動職工積極性;三是允許自貿區先行先試利于激發創新活力的舉措。從上海到海南，自貿區銳意進取、勇于突破，從局部試點到全域性試點，實現眾多創新舉措。在考核評價方面，可以允許自貿試驗區先行先試，形成更多可復制可推廣的制度創新成果。

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注：本文系中國社會科學院國有經濟研究智庫“國有企業職業經理人制度研究”階段性成果;2021年國家發展和改革委員會經濟體制與管理研究所青年人才項目“新時代國有企業高層管理人員激勵約束機制研究”階段性成果。