內部控制視角下對行政事業單位預算績效管理分析

淄博市人民防空辦公室

引言

自2014年1月1日起，財政部頒發的《行政事業單位內部控制規范》正式開始施行。該文件的主要內容是希望通過構建內控制度，確保行政事業單位所有經濟活動都符合法律法規，實現風險可控且單位資產安全的目的。其中預算績效管理作為預算管理改革中的關鍵內容，同樣需要結合行政事業單位內部控制規范要求，作出進一步地完善。基于此，本文將站在內部控制的視角，對行政事業單位的預算績效管理工作展開全面分析。

一、行政事業單位預算績效管理概述

行政事業單位開展預算績效管理工作的目的在于提高內部資金利用率，其與財政部門同屬于公共資金使用的主要責任人，更是績效評價的主體，所以公共資金利用率的高低直接受到主體工作執行情況的影響[1]。績效評價的對象是公共資金，維持行政事業單位運轉的資金來源是人民稅收，也即屬于公共資金。預算績效考核有著健全的管理系統，為了避免出錯需要嚴格按照既定程序予以執行。而對于實施內部控制制度的行政事業單位而言，一定要將內控系統與預算績效管理系統有機結合，才能保證資金利用率的最大化。

二、內部控制視角下行政事業單位預算績效管理存在的不足

（一）對預算績效管理存在認識偏差

行政事業單位的內控工作主要針對的是單位經濟活動項目中暗存的風險，所以預算績效管理自然也屬于內控管理范圍。然而，目前仍然有部分單位完全將內控與預算績效管理分開而論，不少人員抱怨預算與財務管理工作量太大，每年預算執行完之后還要做績效評價，如今又提出內部控制規范，在這種情緒下開展的預算績效管理與內部控制工作自然也就應付了事，很多工作流于表面。此外，還有部分單位對預算績效管理工作的價值性認識不清，覺得行政事業單位的資金應用更應看重社會效益，不能與社會企業一樣追求經濟效益，所以認為預算績效管理與內部控制不重要。正是因為這些認知誤區的存在，導致預算績效管理難以全面推進。

（二）績效評價指標體系與內部控制規范要求不符

內部控制規范的施行，對行政事業單位業務開展中可能面臨的風險提供了具體可行的防控措施，所以在預算績效管理工作中，也需要從細節之處凸顯出內控的要求。歷經多年來的探究，目前財政支出績效評價指標體系已然建立，且詳細具體地劃分了績效評價指標，一定程度上反映出了績效管理滲透預算管理全過程的要求，但是問題在于很多指標的解釋太過寬泛。并未全面凸顯出內控對于行政事業單位財政資金的要求。比如在現有的績效評價指標當中，對于“項目決策—決策過程—決策程序”的規定解釋為“項目決策、申報與批復的程序應當符合相關管理辦法，進行充分的可行性研究，同時項目調整需要履行相關手續”，在這一內容中并沒有看到“內部控制”的身影，特別是在重大項目決策方面[2]。從這一規定能夠看出，即便是行政單位的項目申報、批復制度存在不合理之處，難以將風險有效降低，但只要按照有關辦法予以履行，便能符合績效評價中有關于項目決策方面的要求，所以會對績效評價結果形成負面影響。

（三）預算績效管理與風險評估控制銜接不夠

根據內控規范的要求，行政單位必須針對自身經濟活動構建相應的風險評估機制，對所有經濟項目暗藏的風險展開科學評估[3]。在預算績效管理工作中，基于對績效目標的動態化管理，能夠對績效數據進行統計，并且對預算執行進展進行分析，第一時間找到行政事業單位相關項目中的風險所在，如此一來定期開展的風險評估便能成為完善內控的有力依據。當前，行政事業單位的預算績效管理工作開展更多是為了響應財政部門的要求，而在財政資金項目的事后績效評價方面積極性、主動性都不高，而且也沒有開展全過程的預算績效管理，自然談不上風險控制的落實，內控規范執行效果也就無法達到預期。

（四）預算績效管理中信息技術應用有待加強

積極推進信息化建設是內部控制規范對行政事業單位提出的明確要求，并且倡導將單位經濟活動與內部控制流程融入自有信息系統中，盡量減少人為操控可能，確保信息安全無疏漏。但現實中行政事業單位的預算績效管理手段依舊較為低效，信息化技術的應用有待重視，尤其是在項目決策、管理以及績效資料當中，還能看到大部分人員手寫填資料以及復印紙質資料，即便是在財政專網已有項目申報書、績效目標申報表、可行性報告等資料，也難以實時對接，導致預算績效管理工作效率低下。

三、內部控制視角下行政事業單位預算績效管理的相關對策

在內部控制規范全面施行的環境下，行政事業單位需要對預算績效管理工作理念與方式予以創新，針對上述提到的各項問題找準完善對策，進而提高公共資金利用率。

（一）加強內部控制與預算績效管理的宣傳教育工作

通過加強宣傳教育工作，改變部分行政事業單位在預算績效管理工作中存在認知偏差的現象。首先，要提高對預算績效管理與內控的重視度，要求所有內部人員提高思想認識，意識到財政資金的使用與經濟活動的密切關系，所以一定要嚴格執行內控與預算績效管理的規范要求；其次，通過定期開展培訓活動去提高行政事業單位決策層素質與能力，確保預算績效管理與內部控制得到更好執行，同時培訓也要保證全員覆蓋，不僅要針對財務部門、內控部門，還需要其他部門領導干部對預算績效管理與內控基本知識有相應了解；最后，要對內部資源統籌規劃，合理執行方案，認識到內部控制并非獨立存在，而需要各方力量積極配合，同時將內控理念與預算績效管理融合，實現兩者同步推進。

（二）結合內控要求完善績效評價指標體系

績效評價作為預算績效管理工作中的關鍵環節，對涉及的績效評價指標的規范性與科學性進行判斷，能夠直接影響預算績效管理工作的最終成效，而隨著行政事業單位內控的逐漸規范，對于其預算績效管理也提出了更新、更高的要求[4]。具體來講，在預算績效管理實施過程中需要對暗存的內外部風險精準識別，對績效評價體系作出完善修改。一方面，在項目決策過程中，目標設定的增加是相關部門職責所在，所以要建立且落實決策議事機制，通過集體研究與專家論證的方式進行集體決策；另一方面，在項目管理過程中，還要完善采購執行制度，保證與采購標準相符，同時要健全合同管理制度，定期對預算執行情況展開分析。此外，在項目績效當中，為了實現對預算的動態化監控，建議增設全預算執行考核制度。

（三）做好預算執行管理與預算業務風險控制工作

在行政事業單位的預算績效管理工作中，需要自始至終貫穿預算管理，針對這一要求則要改變以往“重分配、輕過程、輕產出”的理念與做法，意味著預算執行環節的管控工作需要提高重視，嚴格把關。首先，要構建預算執行跟蹤制度。對于具體項目實施單位的預算執行狀況，要求財務管理部門展開跟蹤，定期匯總并分析預算信息；其次，構建預算執行通報制度。通過匯總預算執行進度信息與項目績效現狀，及時向上通報，實現內部信息的及時共享[5]；最后，及時采取有效措施。如果察覺預算執行中出現與績效目標有明顯偏差的情況，要及時發出通知糾正偏差，至于預算執行過程中可能發生的預算調整問題，一定要嚴格按照相應流程辦事。

（四）推進預算績效管理的信息化建設

行政事業單位的內控對信息技術的依賴度較高，通過信息化建設能夠明顯提高工作效率。鑒于預算績效管理工作涉及大量復雜的財務管理數據，在信息技術的加持下能夠實現數據的快速匯總與分享，既能保證工作效率與精準性，也能讓各部門工作人員工作第一時間得到銜接。具體來講，行政事業單位應當設計開發出與預算績效管理工作需求相符的子系統，同時發揮出信息技術在信息收集、分析、比較等方面的優勢，全面提高行政事業單位的預算績效管理工作效率。

結語

綜上所述，行政事業單位在經濟活動中獲取效益的關鍵基礎在于預算績效管理，尤其是從內部控制的視角來看，行政事業單位要想實現經濟效益與社會效益的同步提升，則需要將預算績效管理工作擺置首位，既要加強對內控與預算績效管理的宣傳教育培訓，同時也要結合內部控制要求完善績效評價體系，做好預算業務的風險管控以及積極推進信息化建設，才能實現績效管理與預算管理的有機融合，實現行政事業單位內部預算管理水平的提高。