文明交通信用體系的內(nèi)涵、建設(shè)原則與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

邵祖峰

（湖北警官學(xué)院 治安系，湖北 武漢 430034）

為響應(yīng)聯(lián)合國(guó)道路交通安全十年行動(dòng)計(jì)劃（2010-2020），促進(jìn)社會(huì)群眾安全文明參與交通，減少道路交通事故傷害，2010 年中央文明辦、公安部聯(lián)合提出文明交通行動(dòng)計(jì)劃，旨在讓交通法治理念深入民心，創(chuàng)造文明交通人人參與、全民共建、社會(huì)共治的良好局面。但是進(jìn)入二十一世紀(jì)，尤其是近十年來(lái)，超員、超速、超載、疲勞駕駛、酒駕等嚴(yán)重交通安全違法行為一再發(fā)生，屢創(chuàng)新高，不斷給我國(guó)人民群眾的平安出行帶來(lái)嚴(yán)重危害。[1][2][3]雖然傳統(tǒng)意義上的違章罰款、扣分、暫扣或吊銷(xiāo)證件、行政拘留等處罰及“醉駕入刑”等種種措施，不無(wú)警示意義與懲戒效用，然而尚不足以促進(jìn)全民文明交通、安全交通行為習(xí)慣的養(yǎng)成。信用，作為一種傳統(tǒng)的金融領(lǐng)域、商業(yè)領(lǐng)域中的評(píng)價(jià)機(jī)制，已經(jīng)成為評(píng)價(jià)與約束當(dāng)事人行為的重要工具。將信用引入社會(huì)行為規(guī)范領(lǐng)域也正成為社會(huì)治理研究的熱點(diǎn)。[4][5]我國(guó)十八大以來(lái)為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，提出全面加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)。國(guó)務(wù)院2014 年發(fā)布了《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020 年）》，以全面構(gòu)建誠(chéng)信社會(huì)。以此為契機(jī)，將交通行為與信用體系相結(jié)合，則成為交通安全違法行為治理的新路徑。盡管2016 年國(guó)家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部、公安部等部門(mén)聯(lián)合發(fā)文要求全面推進(jìn)交通信用體系建設(shè)，發(fā)展改革委也制定了《關(guān)于加強(qiáng)交通出行領(lǐng)域信用建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，但目前其應(yīng)用僅局限于交通運(yùn)輸領(lǐng)域，尚未擴(kuò)展至道路交通安全違法行為與交通事故治理領(lǐng)域。當(dāng)前與文明交通信用體系相關(guān)的基礎(chǔ)理論研究尚處于初步探究階段。[6][7]

一、文明交通信用體系的內(nèi)涵

文明交通信用體系，是指在推動(dòng)社會(huì)信用體系建立的過(guò)程中，國(guó)家及地方各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)以《政府信息公開(kāi)條例》以及社會(huì)信用相關(guān)法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，對(duì)公民和組織在交通安全領(lǐng)域中的相關(guān)信息加以采集、清洗、存儲(chǔ)、管理與展示，通過(guò)共享與公開(kāi)的方式，促進(jìn)該類(lèi)社會(huì)信用信息使用效應(yīng)最大化的一系列規(guī)則、方法、機(jī)構(gòu)所組成的社會(huì)系統(tǒng)，用以支持、輔助和促使文明交通信用信息交易與使用得以順利完成。其主要功能在于：規(guī)范文明交通信用信息相關(guān)主體行為，提供文明交通信用信息決策支持，保護(hù)交通參與人信用信息主體權(quán)益，維護(hù)文明交通信用體系自身的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。[8]

文明交通信用信息的采集主體，主要是政府相關(guān)部門(mén)。從交通安全角度而言，特指公安交通管理部門(mén)；從行業(yè)管理的角度而言，主要是指交通運(yùn)輸部門(mén)。本文是從文明交通與安全交通的角度審視個(gè)體行為，故特指交通安全管理部門(mén)。文明交通信用信息的內(nèi)容分為基礎(chǔ)信息、交通安全違法行為信息和交通事故信息。凡持有機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的人都將進(jìn)入該類(lèi)信用信息庫(kù)，機(jī)動(dòng)車(chē)所有人、管理人也是進(jìn)庫(kù)信息采集對(duì)象之一；對(duì)于行人、非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)耍瑢⒁罁?jù)文明交通信用信息系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)展分階段有序納入。文明交通信用信息庫(kù)的運(yùn)行管理，基于其私密性以及交通違法信息處理與采集過(guò)程的公權(quán)力機(jī)關(guān)專(zhuān)有屬性，將由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并提供對(duì)外共享信息的合適接口。文明交通信用信息使用主體則是與該類(lèi)信息利用有利益關(guān)聯(lián)的主體，如政府其他部門(mén)、運(yùn)輸企業(yè)或金融信貸機(jī)構(gòu)等，其需要依據(jù)相關(guān)程序申請(qǐng)，才能獲得所需用戶(hù)的交通信用信息（出于信息安全與隱私保護(hù)的目的）。此外，圍繞文明交通信用體系建設(shè)與合理運(yùn)轉(zhuǎn)，從依法行政與當(dāng)事人利益保護(hù)的視角，還需要完善相關(guān)法律制度。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，文明交通信用體系是我國(guó)社會(huì)信用體系和現(xiàn)代社會(huì)治理體系的一個(gè)重要組成環(huán)節(jié)。作為一種現(xiàn)代社會(huì)的信用管理機(jī)制，它將被廣泛應(yīng)用于我國(guó)社會(huì)綜合管理的各個(gè)方面。通過(guò)文明交通信用體系建設(shè)，對(duì)交通參與者信用信息進(jìn)行采集、分析、共享、預(yù)警等，能夠有效解決我國(guó)交通行業(yè)和其他相關(guān)社會(huì)事務(wù)中交通個(gè)體信用信息不對(duì)稱(chēng)的矛盾，合理配置社會(huì)資源，消除潛在的社會(huì)交通安全隱患；借助文明交通信用體系及其誠(chéng)信環(huán)境建設(shè)，讓交通參與者感受守信激勵(lì)、失信懲戒的感染力、震懾力，促進(jìn)其文明交通、安全出行，從而大力提升我國(guó)交通安全管理水平。

二、文明交通信用體系建設(shè)歷程與現(xiàn)狀

（一）文明交通信用體系建設(shè)歷程

加強(qiáng)道路交通秩序管理，提升道路交通效率與安全，關(guān)鍵在于規(guī)范交通參與者的行為。鑒于機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)说慕煌ㄐ袨閷?duì)交通安全影響重大，以及其在現(xiàn)代交通體系中的重要地位，強(qiáng)化對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)说陌踩芾肀厝怀蔀楦鲊?guó)交通治理的首要任務(wù)。對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)说墓芾恚藗鹘y(tǒng)的教育與行政處罰外，似乎不存在更好的約束方法。為了克服單純懲罰的方式所帶來(lái)的弊端（為罰而罰、罰而無(wú)效），我國(guó)在加強(qiáng)道路交通安全宣傳教育的同時(shí)于1999 年開(kāi)始發(fā)布了《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員交通違章記分辦法》（公安部令45 號(hào)），以年度為單位實(shí)行違章記分分值限額管理制度，以此約束駕駛?cè)说倪`規(guī)行為。后來(lái)這一記分管理模式，一直持續(xù)至今，成為機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)税踩芾淼闹匾侄沃弧＿@種管理模式，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是文明交通信用評(píng)分的雛形。盡管記分管理所產(chǎn)生的相關(guān)信息應(yīng)用目前僅限于對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)诉`法行為的附屬擴(kuò)展管理，尚未擴(kuò)展到其他聯(lián)動(dòng)領(lǐng)域，但已經(jīng)對(duì)當(dāng)事人規(guī)范行為起到了很大促動(dòng)作用，許多機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)恕安慌铝P款怕扣分”就是寫(xiě)照。

進(jìn)入本世紀(jì)后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)始進(jìn)入快車(chē)道，整個(gè)社會(huì)處于高速發(fā)展之中。機(jī)動(dòng)車(chē)、駕駛?cè)说谋Ｓ袛?shù)量激增，交通參與者的意識(shí)與素質(zhì)依然處于相對(duì)落后的發(fā)展階段，不安全的交通行為頻現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)重特大交通事故高發(fā)，城市道路擁堵嚴(yán)重，人、車(chē)、路之間的交通供需矛盾、管理不善等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，因交通安全問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)不和諧因素與穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)由此增加。為化解矛盾構(gòu)建和諧社會(huì)，提升交通管理水平，強(qiáng)化機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)说乃刭|(zhì)與文明行為十分必要。為此，2010 年公安部出臺(tái)了《文明交通行動(dòng)計(jì)劃（2011-2020）》。2012 年，面對(duì)高發(fā)的涉及“兩客一危”特大道路交通事故，國(guó)發(fā)〔2012〕30 號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)道路交通安全工作的意見(jiàn)》中明確提出要引入信用管理的方法，要求：“推進(jìn)道路運(yùn)輸企業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)，將誠(chéng)信考核結(jié)果與客運(yùn)線路招投標(biāo)、運(yùn)力投放以及保險(xiǎn)費(fèi)率、銀行信貸等掛鉤，不斷完善企業(yè)安全管理的激勵(lì)約束機(jī)制。”“建立客貨運(yùn)駕駛?cè)藦臉I(yè)信息、交通違法信息、交通事故信息的共享機(jī)制，加快推進(jìn)信息查詢(xún)平臺(tái)建設(shè)，設(shè)立駕駛?cè)恕诿麊巍畔?kù)。”“嚴(yán)格落實(shí)客貨運(yùn)車(chē)輛及駕駛?cè)私煌ㄊ鹿省⒔煌ㄟ`法行為通報(bào)制度，全面推進(jìn)交通違法記錄省際轉(zhuǎn)遞工作。研究推動(dòng)將公民交通安全違法記錄與個(gè)人信用、保險(xiǎn)、職業(yè)準(zhǔn)入等掛鉤。”這可以看成是國(guó)家首次在政府文件中明確提出實(shí)施文明交通信用管理的要求。

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視社會(huì)信用體系建設(shè)，并提出“增強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”。黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信”；中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見(jiàn)》提出“建立健全社會(huì)誠(chéng)信制度”；《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“十二五”規(guī)劃綱要》）提出“加快社會(huì)信用體系建設(shè)”的總體要求。國(guó)務(wù)院因勢(shì)利導(dǎo)于2014 年制訂了《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020 年）》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《建設(shè)規(guī)劃綱要》），將社會(huì)信用體系建設(shè)提升到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，并再次明確指出要將公民交通違法情況納入社會(huì)誠(chéng)信檔案，促進(jìn)全社會(huì)成員提高交通安全意識(shí)。至此，有關(guān)文明交通信用體系的建設(shè)開(kāi)始步入快車(chē)道。部分省市、部分行業(yè)以及中央各個(gè)部委圍繞自身業(yè)務(wù)管理的需求特點(diǎn)，嘗試出臺(tái)各自領(lǐng)域的信用體系建設(shè)方案。

（二）文明交通信用體系建設(shè)現(xiàn)狀

利用信用的方式加強(qiáng)社會(huì)治理，從最初的學(xué)者呼吁到成為國(guó)家社會(huì)治理政策，中國(guó)在不到二十年的時(shí)間內(nèi)完成了從構(gòu)想到實(shí)施的轉(zhuǎn)變。[9]具體來(lái)說(shuō)，包括：建立了統(tǒng)一的社會(huì)信用代碼制度并基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋；建立了國(guó)家公共信用信息基礎(chǔ)設(shè)施，信息公示共享水平大幅提升；信用體系建設(shè)助力營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化；信用紅黑名單制度、守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制逐步建立；以信用為核心的經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理機(jī)制正在形成，信用專(zhuān)項(xiàng)治理、分類(lèi)監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管效果初顯；社會(huì)信用體系建設(shè)示范城市、區(qū)域信用建設(shè)合作邁出重要步伐；利用公共信用信息主動(dòng)進(jìn)行綜合信用評(píng)價(jià)取得積極進(jìn)展；信用服務(wù)機(jī)構(gòu)培育工作取得一定進(jìn)展，其作用得到初步發(fā)揮。

上述總結(jié)出的社會(huì)信用系統(tǒng)建設(shè)的成就特征，在文明交通領(lǐng)域內(nèi)也已有所呈現(xiàn)，但其著力點(diǎn)依然主要在交通運(yùn)輸領(lǐng)域。[10]首先是從全國(guó)性層面到地域性省市層面，構(gòu)建了信用交通網(wǎng)站平臺(tái)，為信用交通的知識(shí)與政策宣傳、信用信息采集、流轉(zhuǎn)與共享，提供了基礎(chǔ)設(shè)施條件；其次是圍繞文明交通的運(yùn)輸行業(yè)重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，如：政務(wù)誠(chéng)信、工程建設(shè)、運(yùn)輸服務(wù)、安全生產(chǎn)、信息統(tǒng)計(jì)、價(jià)格、企業(yè)管理、關(guān)鍵崗位從業(yè)人員等，初步建立了行業(yè)5 級(jí)信用評(píng)價(jià)制度和獎(jiǎng)懲機(jī)制，逐步建立跨部門(mén)、跨行業(yè)的信用獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)機(jī)制。再次是交通運(yùn)輸領(lǐng)域的失信信息得到了應(yīng)用與共享，在交通運(yùn)輸重點(diǎn)行業(yè)如物流寄遞、客運(yùn)出租、危化車(chē)輛、駕駛?cè)伺嘤?xùn)等，聯(lián)合懲戒的效力得以發(fā)揮。

然而，當(dāng)前文明交通信用體系建設(shè)，依然存在諸多問(wèn)題。一是信用主體擴(kuò)展面不夠，文明交通信用體系的落實(shí)與承載主體應(yīng)當(dāng)是所有交通參與者，尤其是作為個(gè)體單元的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)耍粌H僅是從事交通運(yùn)輸?shù)钠笫聵I(yè)單位。二是個(gè)人交通信用體系建設(shè)與應(yīng)用，雖然已有很大的突破，但是相較于交通運(yùn)輸行業(yè)信用體系的建設(shè)，仍顯滯后。從政策文件的制定層面看，各個(gè)省市在制訂本省社會(huì)信用管理?xiàng)l例時(shí)，必然會(huì)考慮國(guó)家有關(guān)信用建設(shè)規(guī)劃綱要的意見(jiàn)，將交通信用作為其中的重要組成部分，但在具體如何實(shí)施的問(wèn)題上各個(gè)省市的步調(diào)與進(jìn)度不一致。[11]目前僅有江蘇、上海、福建等地走在前面。三是試點(diǎn)省份對(duì)交通失信規(guī)定的內(nèi)容與使用要求也不盡一致。比如，江蘇作為全國(guó)最早制定省級(jí)社會(huì)信用管理?xiàng)l例的省份，在個(gè)體交通信用管理試點(diǎn)上走在最前面。其2015 年發(fā)布的省級(jí)文件《江蘇省機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)宋拿鹘煌ㄐ庞霉芾磙k法（試行）》，詳細(xì)規(guī)定了交通失信行為類(lèi)型，要求采用累積的方法對(duì)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的行為人進(jìn)行多部門(mén)聯(lián)動(dòng)懲戒。上海作為改革的前沿陣地，在“文明交通行為入信”問(wèn)題上做的最全面，失信行為規(guī)定的最具體。如2016 年修訂的《上海市道路交通管理?xiàng)l例》第五十八條列舉了應(yīng)納入市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)的情形，包括“一年內(nèi)有五次以上道路交通違法逾期不履行處罰決定”等4 類(lèi)情形共101 種具體交通違法行為；2019 年上海將“專(zhuān)業(yè)運(yùn)輸單位因主體責(zé)任不落實(shí)，導(dǎo)致一年內(nèi)名下?tīng)I(yíng)運(yùn)車(chē)輛百車(chē)事故達(dá)到30 起及以上的”，及“隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證”等6 類(lèi)情形25 種交通違法行為，也納入“市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)”。四是其他省市如福建、山東、江西等也有所行動(dòng)，但并未進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作與信用信息推送階段。如2017 年福建印發(fā)的《加強(qiáng)個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)實(shí)施方案的通知》，提出要加快推進(jìn)福建省個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)，并將交通違法在內(nèi)的嚴(yán)重失信個(gè)人列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，依法依規(guī)采取行政性約束和懲戒措施；2019 年山東聊城市的《臨清市道路交通安全領(lǐng)域納入誠(chéng)信系統(tǒng)失信人員名單認(rèn)定與管理辦法（試行）》下發(fā)實(shí)施。2019 年5 月江西衢州市就《衢州市文明交通信用管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)外征求意見(jiàn)。

總之，在有了上位《建設(shè)規(guī)劃綱要》作為支撐的前提下，個(gè)人的交通安全違法行為進(jìn)入信用體系正成為一種新的趨勢(shì)，這為道路交通安全秩序的治理提供了新的思路與手段。但相較于其他領(lǐng)域的社會(huì)信用建設(shè)進(jìn)度，文明交通信用體系建設(shè)步伐較慢，還處于初步的試點(diǎn)階段。廣大市民對(duì)文明交通信用信息的采集覆蓋面、采集范圍以及對(duì)當(dāng)事人的社會(huì)失信影響，還存在諸多擔(dān)心與憂(yōu)慮。但不可否認(rèn)的是，將信用作為一種基層社會(huì)治理的手段，其作用原理與社會(huì)效果已經(jīng)得到了社會(huì)、政府和個(gè)人等多個(gè)層面的認(rèn)可。

三、文明交通信用體系建設(shè)指導(dǎo)思想與原則

（一）文明交通信用體系建設(shè)的指導(dǎo)思想

社會(huì)信用體系的建設(shè)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，將信用理論由狹義的信貸金融領(lǐng)域向更廣闊的社會(huì)治理全方位轉(zhuǎn)變的結(jié)果。作為一種全新的概念體系，有人將信用責(zé)任與行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任相提并論，成為四大責(zé)任之一。由此足以看出，打造全社會(huì)的誠(chéng)信文化與環(huán)境是化解當(dāng)前社會(huì)人行為失范的重要路徑，其效力有時(shí)甚至優(yōu)于其他行政管理手段或法治懲罰手段，具有極強(qiáng)的牽連效應(yīng)。利用信用治理交通失范行為具有類(lèi)似的效應(yīng)，因此加強(qiáng)文明交通信用體系建設(shè)的重要性不言而喻。與交通行為管理相關(guān)聯(lián)的三大部門(mén)：交通部、公安部、文明委，對(duì)文明交通信用體系建設(shè)十分重視，分別從不同層面制定了對(duì)失信交通行為進(jìn)行管理的指導(dǎo)性文件。對(duì)這些文件加以抽取與提煉，就可以得到文明交通信用體系建設(shè)的指導(dǎo)思想，一般表述為：“以法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化為目標(biāo)，全面貫徹落實(shí)黨的十八大以來(lái)有關(guān)信用建設(shè)的精神，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，按照黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)信用體系建設(shè)的總體要求，加快文明交通出行領(lǐng)域信用記錄建設(shè)，推動(dòng)信用信息共享應(yīng)用，建立守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，有效規(guī)范交通出行市場(chǎng)秩序和交通參與者行為，實(shí)現(xiàn)誠(chéng)信服務(wù)、文明出行、安全出行。”

（二）文明交通信用體系建設(shè)的主要原則

1.法治化原則。這應(yīng)當(dāng)是文明交通信用體系建設(shè)的首要原則。依法治國(guó)、依法行政所形成的法治理念，是對(duì)千百年中國(guó)傳統(tǒng)文化中人治思想反思的結(jié)果。這一理念是現(xiàn)代社會(huì)文明的結(jié)晶，它在黨的十五大報(bào)告中得以確定，并在后期系列報(bào)告中得到了持續(xù)的鞏固與加強(qiáng)。文明交通信用體系建設(shè)本質(zhì)，是對(duì)當(dāng)事人交通行為的規(guī)范，要求其行為文明、安全，能夠得到肯定的社會(huì)評(píng)價(jià)。判斷合理性的標(biāo)準(zhǔn)就是所處領(lǐng)域的相關(guān)交通安全管理法律法規(guī)。此外，文明交通信用體系，涉及到信用評(píng)價(jià)與聯(lián)合懲戒，對(duì)于“天賦人權(quán)”的自然人而言，如何保障其權(quán)益也是需要考慮的重要問(wèn)題；同時(shí)，政府相關(guān)職能部門(mén)或者其他市場(chǎng)主體對(duì)失信者進(jìn)行懲戒，也必須要有相關(guān)法律作為支撐。這也是當(dāng)前部分法學(xué)研究者不斷呼吁要加快國(guó)家層面信用立法的進(jìn)程，完善分散在各個(gè)部門(mén)法中與信用相關(guān)條款的原因。[12]

2.規(guī)范化原則。規(guī)范的本意在于建立標(biāo)準(zhǔn)，防止在文明交通信用體系的實(shí)施過(guò)程中，因無(wú)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致權(quán)力的濫用、誤用，以至于執(zhí)法過(guò)程不清晰、不透明，違背了依法行政的原則，也避免作為交通參與者的普通公民，對(duì)其交通行為的惡性程度因缺少藍(lán)本而無(wú)法判斷，從而造成失信行為確認(rèn)數(shù)量過(guò)多或者過(guò)少，文明交通信用信息庫(kù)的容量得不到合理保障的局面。規(guī)范化原則除了體現(xiàn)在失信行為標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置上，還體現(xiàn)在文明交通信息采集、傳輸、整理、輸出上，也即自身軟硬件體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上，從而防止信息孤島現(xiàn)象的出現(xiàn)。對(duì)于規(guī)范的問(wèn)題，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2020）中明確指出：“個(gè)別地方、個(gè)別領(lǐng)域在沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的情況下急于通過(guò)信用手段解決行業(yè)監(jiān)管和社會(huì)治理中的一些棘手問(wèn)題，雖然有些領(lǐng)域?qū)嶋H效果明顯，但在信用信息記錄、失信名單認(rèn)定、失信聯(lián)合懲戒范圍上出現(xiàn)隨意擴(kuò)大、泛化傾向，在信用修復(fù)和權(quán)益保護(hù)方面也存在不到位問(wèn)題。”

3.審慎性原則。由于社會(huì)信用體系建設(shè)在我國(guó)正式實(shí)施、全面建設(shè)的時(shí)間不長(zhǎng)，具有創(chuàng)新性、摸著石頭過(guò)河的特點(diǎn)，尚無(wú)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒，為此筆者專(zhuān)門(mén)提出這一原則。我國(guó)法治建設(shè)雖有一定的基礎(chǔ)但并不完善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境與面臨的國(guó)內(nèi)外矛盾緊迫性與問(wèn)題解決的優(yōu)先性不一，在確保政權(quán)穩(wěn)定、社會(huì)安定、人民安寧的前提下，審慎優(yōu)化并改革社會(huì)治理方式，是必要的選擇。文明交通信用體系建設(shè)過(guò)程中，也必須貫徹這樣的思路，應(yīng)優(yōu)先解決人民關(guān)切、社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域的信用建設(shè)問(wèn)題。如果將大量常見(jiàn)的日常交通安全違法行為全部納入當(dāng)事人失信行為范疇，從理論上講確實(shí)沒(méi)問(wèn)題，畢竟嚴(yán)管重罰是對(duì)越軌者行為糾偏的最佳手段，但是在社會(huì)主義初級(jí)階段，人的行為及其意識(shí)尚需普遍提高的前提下，難免有打擊過(guò)寬的嫌疑。為避免在建設(shè)過(guò)程中遭遇巨大的改革阻力，社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)域必須有所側(cè)重。《建設(shè)規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)當(dāng)前的信用體系建設(shè)著重在政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信等領(lǐng)域開(kāi)展，要求以此帶動(dòng)社會(huì)誠(chéng)信文化建設(shè)，重塑社會(huì)主義核心價(jià)值觀體系。在信用信息目錄和失信懲戒措施清單方面，《建設(shè)規(guī)劃綱要》明確要求率先制定全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄和失信懲戒措施基礎(chǔ)清單，地方可依據(jù)地方性法規(guī)制定適用于本地的補(bǔ)充目錄和補(bǔ)充清單。在嚴(yán)重失信主體名單標(biāo)準(zhǔn)方面，區(qū)分在全國(guó)范圍內(nèi)適用和只在地方范圍內(nèi)適用兩種情形，分別采用不同的法律法規(guī)和規(guī)范性文件依據(jù)。

4.漸進(jìn)性原則。文明交通信用體系建設(shè)，依照上述四大領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)劃分，橫跨多個(gè)領(lǐng)域。從市場(chǎng)角度看，它的建設(shè)重點(diǎn)在于道路交通運(yùn)輸行業(yè)管理，通過(guò)規(guī)范交通運(yùn)輸行為化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，謀求一個(gè)誠(chéng)信公正的運(yùn)輸市場(chǎng)環(huán)境；從社會(huì)角度看，它的重點(diǎn)在于規(guī)范交通參與者誠(chéng)信守法合規(guī)的交通出行行為，其主體范圍不再局限于與交通相關(guān)的從業(yè)者，而是廣大的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)耍踔潦瞧胀ǖ男腥艘矔?huì)被納入其中。如此一來(lái)，文明交通信用體系涉及的管理范圍會(huì)被無(wú)限擴(kuò)大，系統(tǒng)建設(shè)面臨的不僅僅是信用信息數(shù)量巨大的問(wèn)題，還包括各種不可預(yù)見(jiàn)的管理難題，比如管理模型的建立以及入信爭(zhēng)議的解決等，系統(tǒng)建設(shè)的難度會(huì)成倍增加。因此，漸進(jìn)性原則是面對(duì)復(fù)雜系統(tǒng)建設(shè)的最佳選擇。在文明交通信用體系建設(shè)方式上，我國(guó)主張地方先行先試，在成熟、可接受的基礎(chǔ)上再進(jìn)行全面推廣。各地目前的實(shí)際建設(shè)狀態(tài)也是如此。我國(guó)部分省市公安機(jī)關(guān)文明交通信用體系建設(shè)成效，還有待于時(shí)間的檢驗(yàn)。

四、文明交通信用體系建設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

（一）失信主體的確定

文明交通信用體系建設(shè)的目的在于規(guī)范組織與個(gè)人等不同主體的信用交通行為。這里的主體就是交通參與者，其身份可以是法人組織，也可以是公民個(gè)體自身。從文明交通建設(shè)的角度而言，將信用主體的身份擴(kuò)展至個(gè)人將更具有管理價(jià)值，因?yàn)樗c個(gè)體利益直接關(guān)聯(lián)。依照重點(diǎn)優(yōu)先原則、分步實(shí)施原則，交通失信主體范疇將逐步擴(kuò)大，直至全員入信。按照國(guó)家有關(guān)社會(huì)信用體系建設(shè)的步驟，2015 年編制完成信用主體的社會(huì)統(tǒng)一識(shí)別代碼規(guī)則。個(gè)人的身份證號(hào)就是其社會(huì)信用識(shí)別代碼，它可以為信用行為統(tǒng)計(jì)提供唯一性識(shí)別索引標(biāo)準(zhǔn)。2017 年國(guó)家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部、公安部、中國(guó)民航總局和中國(guó)鐵路總公司聯(lián)合發(fā)文，要求將道路客運(yùn)企業(yè)及其法定代表人、機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)恕㈣F路旅客、城市公共交通駕駛?cè)撕统藙?wù)員、網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司和從業(yè)人員、出租車(chē)客運(yùn)企業(yè)及其駕駛?cè)恕⒌缆房瓦\(yùn)聯(lián)網(wǎng)售票平臺(tái)等納入社會(huì)信用主體，對(duì)其失信行為予以采集，通過(guò)部門(mén)網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)行業(yè)共享，并推送至全國(guó)性信用信息共享平臺(tái)。公安部交通管理局作為交通安全管理的主要職能機(jī)構(gòu)，一直主張利用信用的方法加強(qiáng)交通安全行為管理，但在“誰(shuí)的行為”應(yīng)當(dāng)入信的問(wèn)題上一直沒(méi)有給出明確具體的說(shuō)法，倒是各個(gè)省市在交通安全信用立法上走在了前面，有的地方主張將全體機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)思{入失信管理范圍，還有的將非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)恕⑿腥思{入其中。從公平性的角度而言，《道路交通安全法》是公安機(jī)關(guān)執(zhí)行道路交通安全管理的依據(jù)，在違法行為確定與處理上，采取的是全部包括說(shuō)，亦即所有人只要參與交通，就應(yīng)當(dāng)遵守道路交通安全法相關(guān)規(guī)定。換言之，文明交通行為的失信主體，也應(yīng)當(dāng)是所有交通參與者。部分行為主體，比如未成年人，因年齡的原因依照免責(zé)原則，自然排除在外，不進(jìn)行交通失信行為信息采集與統(tǒng)計(jì)應(yīng)用。

（二）失信行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)

失信行為的判斷是一個(gè)價(jià)值取舍的社會(huì)難題。不同人對(duì)同一行為是否失信的判斷標(biāo)準(zhǔn)不一，比如闖紅燈的行為，有人認(rèn)為這個(gè)太普遍，因?yàn)殛J一次紅燈就認(rèn)定其失去社會(huì)信用，過(guò)于苛刻，因而反對(duì)將其納入失信評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。在交通安全違法行為十分普遍的情形下，采用信用治理的方法規(guī)范“闖紅燈”行為，難免有信用濫用之嫌，達(dá)不到交通安全違法行為懲罰應(yīng)有的警示效果。實(shí)際上，對(duì)一個(gè)行為的社會(huì)評(píng)價(jià)，既有道德層面的因素，也有法律方面的因素。過(guò)去人們普遍認(rèn)為：不講信用就是不道德，信用與道德直接相關(guān)的程度更高，這樣判斷失信的門(mén)檻明顯提高，使得一些雖然不道德但不違法的行為被納入失信范疇，由此出現(xiàn)打擊面過(guò)寬的局面。從依法治國(guó)、依法行政的角度而言，失信行為應(yīng)當(dāng)采用違法的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，違法的后果越嚴(yán)重、社會(huì)影響越大，失信的程度也就越嚴(yán)重。從我國(guó)《建設(shè)規(guī)劃綱要》以及各個(gè)部委有關(guān)信用建設(shè)的相關(guān)指導(dǎo)性意見(jiàn)來(lái)看，對(duì)信用行為的取舍判斷，不是以道德為標(biāo)準(zhǔn)，而是以其是否違法為標(biāo)準(zhǔn)。凡是違法的行為，就屬于不講誠(chéng)信、沒(méi)有依規(guī)履約的行為，屬于信用評(píng)價(jià)上的失信。這一判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)在信用體系失信行為的判斷上予以堅(jiān)持。因?yàn)榉捎嘘P(guān)人的行為規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家與公民之間的社會(huì)契約，具有普遍約束力。作為公民個(gè)人，只有遵紀(jì)守法，才是有信用的國(guó)民。以違法標(biāo)準(zhǔn)界定失信行為，解決了標(biāo)準(zhǔn)確立的問(wèn)題且具有唯一性。但是，這樣的界定依然有過(guò)于寬泛之嫌，因?yàn)樵趯?shí)際執(zhí)法過(guò)程中存在大量的輕微違法行為。因此，有必要依據(jù)文明交通建設(shè)的實(shí)際現(xiàn)狀，從違法行為侵犯社會(huì)法益的嚴(yán)重性以及侵犯行為次數(shù)的多少，采取質(zhì)與量并重的辦法，從孤立少數(shù)、保護(hù)大多數(shù)的角度出發(fā)，嚴(yán)格文明交通失信行為的判定標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)內(nèi)部分省市的文明交通信用管理辦法，就是采取的這一思路，對(duì)不同行為給予不同的信用失信計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)，在累計(jì)值達(dá)到一定程度時(shí)就將其列入失信行為人“黑名單”。

（三）失信行為的信息采集與共享

社會(huì)信用體系建設(shè)是國(guó)家的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。搭建信用基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)，采集足夠數(shù)量、客觀真實(shí)的有效信用信息，是該信用信息系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。交通信用信息，是人在社會(huì)生活中必然要產(chǎn)生的基礎(chǔ)信息，其規(guī)范價(jià)值與管理價(jià)值巨大。《建設(shè)規(guī)劃綱要》中特別強(qiáng)調(diào)需要加強(qiáng)包括自然人在內(nèi)的各類(lèi)信用主體建設(shè)，要求依托國(guó)家人口信息資源庫(kù)，建立并完善自然人在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中的信用記錄，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)自然人信用記錄的全覆蓋。特別指出要“將公民交通安全違法情況納入誠(chéng)信檔案，促進(jìn)全社會(huì)成員提高交通安全意識(shí)”。文明交通信用體系建設(shè)，就全國(guó)而言暫時(shí)處于試點(diǎn)運(yùn)行的初級(jí)階段，交通參與者失信信息資源建設(shè)存在諸多問(wèn)題。尤其是可利用信用信息采集與共享上依然存在采集數(shù)量及質(zhì)量不過(guò)關(guān)、采集渠道不暢、信用信息資源的存儲(chǔ)與整理不當(dāng)、信用信息的安全與保密工作不到位等問(wèn)題，更缺少相應(yīng)的信用信息人才與利用信用信息實(shí)施規(guī)范管理的價(jià)值觀念。目前，我國(guó)征信系統(tǒng)信息資源主要有三個(gè)來(lái)源，第一層次為全國(guó)性公用基礎(chǔ)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)和若干專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，如中國(guó)人民銀行征信中心管理的企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)；第二層次是掌握特定行業(yè)信用信息的政府職能部門(mén)，如工商、稅務(wù)、海關(guān)等；第三層次是對(duì)信用信息進(jìn)行搜集、調(diào)查、加工并提供信用產(chǎn)品的專(zhuān)業(yè)征信機(jī)構(gòu)。文明交通信用體系的相關(guān)信息主要由交通、公安兩大部門(mén)所擁有，自成體系性，具有專(zhuān)屬性。為此，必須通過(guò)合適的方式將交通參與主體相關(guān)的交通信用信息及時(shí)采集、整理，并輸出到全國(guó)公用信息平臺(tái)，或者至少要通過(guò)聯(lián)通互聯(lián)網(wǎng)的行業(yè)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站或地方信用網(wǎng)站，對(duì)外提供相應(yīng)的查詢(xún)端口與鏈接。對(duì)自身所擁有的部門(mén)信息，要有打破孤島的勇氣，一是把掌握的個(gè)人或企業(yè)信用的數(shù)據(jù)資料，作為信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的信用信息資源，上傳至全國(guó)信用信息共享平臺(tái)；二是按照政務(wù)信息公開(kāi)條例應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的行政許可和行政處罰等信息應(yīng)當(dāng)全面公開(kāi)，及時(shí)上傳至地方的公共信用信息平臺(tái)，對(duì)僅用于自身業(yè)務(wù)監(jiān)管的信息無(wú)需上傳；三是對(duì)加工整理的信息，例如對(duì)某一領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)結(jié)果，在公開(kāi)方式、公開(kāi)范圍和公開(kāi)渠道已經(jīng)具體化、制度化的情況下，也可以對(duì)外公開(kāi)。

（四）失信行為的聯(lián)動(dòng)懲戒

信用行為的管理價(jià)值在于：“一處失信，處處受限”，具有懲罰效應(yīng)的時(shí)間持久性、聯(lián)合處理部門(mén)的廣泛性等特點(diǎn)。聯(lián)動(dòng)懲戒的功能有三：一是懲罰功能，通過(guò)法律約束、經(jīng)濟(jì)懲罰等方式使當(dāng)事人受到最直接的利益減損；二是震懾功能，通過(guò)對(duì)失信者懲戒結(jié)果的公開(kāi)與共享，對(duì)潛在失信者產(chǎn)生威懾，使其意識(shí)到失信成本巨大，自覺(jué)克制實(shí)施失信的違法行為的沖動(dòng)；三是激勵(lì)功能，對(duì)守信者保存其誠(chéng)信記錄，促進(jìn)信用活動(dòng)交易的成功率[13]。根據(jù)失信者的行為性質(zhì)不同，聯(lián)動(dòng)懲戒的方式分為行政性、市場(chǎng)性、行業(yè)性和社會(huì)性。第一種屬于政府部門(mén)在違法失信行為共享的前提下，對(duì)失信者實(shí)施的懲戒；后三種都是市場(chǎng)主體自覺(jué)減少或者拒絕與失信主體發(fā)生信用交易，從而通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制將失信者驅(qū)除，確保誠(chéng)信市場(chǎng)行業(yè)環(huán)境。在文明交通信用體系的建設(shè)過(guò)程中，這幾種方式都有其使用領(lǐng)域，比如政府部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，對(duì)具有公職人員身份的交通失信者進(jìn)行相應(yīng)的行政、黨紀(jì)、政紀(jì)處理以及評(píng)優(yōu)評(píng)先的否決制，對(duì)文明交通守信者實(shí)施“綠色通道制度”，提供便利性營(yíng)商環(huán)境；保險(xiǎn)公司對(duì)交通事故高發(fā)者或嚴(yán)重交通違法行為突出者，實(shí)施保險(xiǎn)費(fèi)率上漲聯(lián)動(dòng)機(jī)制或者拒絕提供商業(yè)保險(xiǎn)；行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)簽訂自律公約，對(duì)部分文明交通失信人員，實(shí)施行業(yè)禁止準(zhǔn)入；社會(huì)組織對(duì)守信者授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，給予其社會(huì)聲譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)等。對(duì)于聯(lián)動(dòng)懲戒的行為性質(zhì)，學(xué)者王偉[14]認(rèn)為需要重點(diǎn)關(guān)注行政性的聯(lián)動(dòng)性懲戒，防止違背“一事不再罰”行政執(zhí)法原理，尤其那些針對(duì)文明交通違法失信人員懲戒具有出現(xiàn)“增加義務(wù)或者減損權(quán)益”可能性時(shí)，就必須依據(jù)相關(guān)上位法律《行政處罰法》的規(guī)定慎重作出決定。

結(jié)語(yǔ)

文明交通是中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要組成部分。我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，借助文明交通行為創(chuàng)建全國(guó)優(yōu)良的城鄉(xiāng)道路交通安全環(huán)境，是化解當(dāng)前我國(guó)道路交通安全問(wèn)題的良方之一，它能夠全面解決交通出行者的安全意識(shí)與素質(zhì)欠缺的問(wèn)題，規(guī)范交通秩序。文明交通信用體系建設(shè)同時(shí)也是社會(huì)信用體系建設(shè)的重要組成部分，既涉及到交通運(yùn)輸行業(yè)的信用管理，又涉及到普通交通參與者文明出行行為的管理與規(guī)范。加強(qiáng)文明交通信用體系建設(shè)是一項(xiàng)利國(guó)利民、意義深遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，但因其涉及影響因素多，涉及面廣，必須在全面深入研究的基礎(chǔ)上，綜合權(quán)衡、審慎推進(jìn)。