我國公共數據開放的地方立法研究

摘要：我國目前的公共數據開放立法尚處在起步階段，相關地方立法呈現出立法數量較少但呈增長趨勢、立法名稱多樣化、立法模式多元化的特點。從責任主體、開放范圍、開放形式、開放程序、制度保障、法律責任等方面對七部代表性地方立法進行比較分析，發現我國公共數據開放領域的地方立法在形式上存在缺乏專門立法、立法名稱導致規制范圍限縮、立法效力層級偏低等問題，在內容上存在責任主體范圍過窄、開放范圍不確定、開放形式和程序不完善、制度保障不健全等不足。以上問題需要通過制定公共數據開放專門立法、擴大責任主體范圍和開放范圍、完善開放形式及開放程序、加強制度保障建設等措施加以解決。

關鍵詞：公共數據;數據開放;地方立法

中圖分類號：D922.1? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2021）06-0055-07

一、大數據時代的公共數據開放立法

美國學者阿爾溫·托夫勒在《第三次浪潮》中提出人類迎來了繼農業革命和工業革命后的第三次浪潮——信息革命，人類自此邁入了信息社會[ 1 ]。近年來隨著人工智能、區塊鏈、互聯網+等新技術和新業態的快速發展，信息社會在經歷計算機時代、互聯網時代后邁入了大數據時代。大數據因具有巨大的開發價值而成為一項極為重要的資源，美國、德國、日本等國紛紛將數據管理提升到國家戰略層面，積極制定相關法律政策來把握這一發展機遇。在各類數據中，數量最多、最為核心、最具價值的數據當屬公共數據，公共數據是指行政機關以及其他具有公共管理和服務職能的機構在履行職責過程中產生和采集的數據。推動公共數據開放對于促進數據增值和大數據產業的發展具有重要意義，全球已經有超過60個國家制定了公共數據開放計劃。

我國同樣重視公共數據的開放共享和發展應用，在《十四五規劃和2035年遠景目標綱要》中明確提出要建立健全國家公共數據資源體系，擴大基礎公共信息數據安全有序開放。公共數據的安全有序開放離不開法律的保駕護航，回顧近年來的立法動態，我國在公共數據開放領域的立法取得了較大進展：在國家層面，國務院及有關部門先后頒布《促進大數據發展行動綱要》《公共信息資源開放試點工作方案》等多部規范性文件，全面推進我國公共數據的開放和應用;在地方層面，2018年印發的《公共信息資源開放試點工作方案》確定在北京、上海、浙江、福建、貴州開展公共數據開放試點，試點地區率先頒布《貴陽市政府數據共享開放條例》《上海市公共數據開放管理辦法（草案）》等法律規范，其他地區在借鑒試點地區經驗的基礎上，陸續進行公共數據開放的相關立法。我國在公共數據開放領域雖然沒有國家層面的立法，但地方人大和政府已經開始了積極探索，相繼頒布了一批地方性法規和地方政府規章制度。

盡管我國在公共數據開放領域的立法已經取得一定進展，但仍有諸多需要完善的地方。我國當前對于公共數據開放的理論尚未達成共識，對于公共數據開放的立法實踐研究也基本處于空白狀態，由此造成了立法中公共數據開放的內涵外延不確定、法律屬性不明晰、制度設計簡單化等問題。對于公共數據開放立法，試圖自上而下、一步到位地完成頂層設計幾乎是不可能的，自下而上地探索公共數據開放立法反而更符合我國的國情和實際[ 2 ]。因此，有必要對我國公共數據開放的地方立法予以關注和研究，以此推動我國公共數據開放領域的理論研究和立法實踐。

二、我國公共數據開放的地方立法概況

（一）數據統計

截至2021年7月1日，我國涉及公共數據開放的現行地方性法規共有10部（表1），地方政府規章共有19部（表2），其他規范性文件的數量則更為龐大。需要說明的是，公共數據開放并不等同于政府信息公開，二者在制度基礎、立法進路、政府角色、政府與公眾關系結構等方面均存在顯著差異[ 3 ]，尤其是二者在制度形成基礎和制度目標上的區別，表明公共數據開放是與政府信息公開有本質區別的獨立制度[ 4 ]。因此，公共數據開放立法同樣不同于政府信息公開立法，本文統計和研究的對象為公共數據開放的地方立法，不包括政府信息公開的地方立法。

（二）立法特點

從立法主體、立法時間、立法名稱、立法模式等角度，對我國當前涉及公共數據開放的10部地方性法規和19部地方政府規章進行分析，可以發現我國公共數據開放地方立法具有以下特征：

1.立法數量較少但呈增長趨勢

我國目前共有29部涉及公共數據開放的地方立法，整體上數量較少。從地區分布來看，在公共數據開放領域制定地方性法規的有貴州、天津、海南、山西、吉林、安徽6個省，制定省級政府規章的有福建、浙江、寧夏、上海、重慶、山東、安徽、湖北8個省，擁有公共數據開放地方立法的省占我國34個省級行政區的41%。針對公共數據開放制定地方性法規的有貴陽、沈陽兩個市，制定市級政府規章的有成都、南京、無錫、中山、寧波、濟南、貴陽7個市，擁有公共數據開放地方立法的市占我國333個地級行政區的2.4%。由此可見公共數據開放在我國還屬于較新的地方立法領域，只有貴州省在內的少數幾個試點地區在立法實踐中走在前列，雖然其他省市在2020年前后陸續進行了公共數據開放的地方立法，但總體來看我國公共數據開放領域的地方立法實踐仍處在起步階段，開展相關立法的省市數量較少。

可喜的是近年來我國公共數據開放領域的地方立法數量呈現逐年增長趨勢，2016年僅有《貴州省大數據發展應用促進條例》和《福建省政務數據管理辦法》兩部地方立法，2017年新增2部，2018年新增4部，2019年新增5部，2020年新增15部，2021年多個省市將公共數據開放的相關立法納入立法計劃。涉及公共數據開放的地方立法數量快速增長，順應了大數據時代的立法潮流，符合我國安全有序開放公共數據的發展目標。

2.立法名稱多樣化

在涉及公共數據開放的地方立法文件中，出現了政府數據、政務數據、公共數據三種不同的名稱表述，通過解讀各地立法文件中對于三個概念的定義，可以大致歸納出三個概念的內涵和外延。政府數據是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的數據。政務數據指的是政務部門在履行職責過程中制作或者獲取的數據，但對于政務部門的范圍，各地立法形成了三種不同意見：第一種觀點認為政務部門只包括各級行政機關;第二種觀點認為政務部門包括行政機關以及法律、法規授權具有公共管理和服務職能的組織，持這種觀點的法律規范數量最多;第三種觀點認為政務部門還應當包括受委托的機構、列入黨群工作機構序列但依法承擔行政職能的部門。公共數據是指行政機關以及具有公共管理和服務職能的機構在履行職責過程中產生和采集的數據，但對于“具有公共管理和服務職能的機構”范圍仍有不同的見解：有的認為只包括事業單位，有的認為包括企事業單位，還有的認為包括企事業單位和社會組織。

通過梳理三個概念在法律規定中的內涵和外延，我們可以發現政府數據的范圍最小，僅指行政機關在履職過程中制作或者獲取的數據。政務數據和公共數據的內涵和外延大致相同，即都是指行政機關和具有公共管理和服務職能的機構在履職過程中產生和獲取的數據，不同的是政務數據側重從行為主體的角度進行定義，強調數據的獲取者是政務部門，公共數據則側重從行為客體的角度進行定義，突出數據的來源是公共管理和服務領域。但二者并非完全一致，在具有公共屬性的領域或空間中，不是通過政府授權職責產生的但涉及公共利益的非私人化數據，不屬于政務數據但屬于公共數據[ 5 ]。綜合上述分析，可以認為公共數據包含政務數據，政務數據包含政府數據。

3.立法模式多元化

當前我國在公共數據開放的地方立法實踐中，出現了兩種立法模式：一種是針對公共數據開放進行的專門化立法，如《沈陽市政務數據資源共享開放條例》《上海市公共數據開放暫行辦法》;另一種是將公共數據開放的相關規定包含在大數據發展應用或公共數據管理中的混合式立法，大多數地方立法都采取該模式。其中混合式立法又細分為幾種不同的模式：第一種模式是只對公共數據開放做原則性規定，如《安徽省大數據發展條例》僅規定“各級人民政府和有關部門、單位應當按照國家和省有關規定，通過公共數據共享交換平臺、開放平臺，有序共享開放公共數據”，但此種立法模式下一般會有另一部地方政府規章對公共數據開放進行詳細規定，如安徽省在《安徽省大數據發展條例》之外還制定了《安徽省政務數據資源管理辦法》;第二種模式是部分條款涉及公共數據開放，如《吉林省促進大數據發展應用條例》在第二章“數據處理”當中有幾條規定涉及公共數據開放的原則、類型、范圍、程序，《海南省大數據開發應用條例》在“大數據應用與產業促進”這一章規定了公共數據開放的類型、程序、范圍;第三種模式是設專章專節對公共數據開放進行規定，絕大多數地方政府規章都采取該模式。

三、我國公共數據開放的代表性地方立法比較

選舉七部具有代表性的公共數據開放地方立法進行比較分析（表3），這七部立法從立法名稱來看，包含政府數據、政務數據、公共數據三種不同表述;從地區來看，在南方與北方、沿海與內陸、東中西部、公共數據開放試點與非試點地區的分類下都有各自的代表;從立法模式來看，既有針對公共數據開放的單獨立法，也有混合立法;從時間跨度上看，2016年到2021年都有涉及;從效力級別看，既有省級地方性法規和政府規章，也有市級地方性法規和政府規章。

（一）責任主體與職責分工

七部地方立法都明文規定的公共數據開放責任主體有：政府、政務數據管理部門或大數據主管部門、政府其他部門。其中政府充當領導者的角色，從整體上領導公共數據開放工作;政務數據管理部門或大數據主管部門充當推動者的角色，負責對公共數據開放工作進行組織、協調、指導和監督;政府的其他部門充當落實者的角色，在各自的職能范圍內做好公共數據開放的相關工作。

除上述三類責任主體外，部分立法中還規定了一類主體同樣承擔公共數據開放的責任，即行政機關以外的公共管理和服務機構，但這類主體在不同立法中具體指代的對象并不相同，例如《福建省政務數據管理辦法》稱其為數據生產應用單位，《上海市公共數據開放暫行辦法》稱其為其他公共管理和服務機構，《濟南市公共數據管理辦法》稱其為公共服務企事業單位。行政機關以外的公共管理和服務機構之所以在部分立法中被規定為責任主體，與該法對“公共數據”內涵和外延的界定有關，立法如果將具有公共管理和服務職能的企事業單位和社會組織等主體在依法履行職責的過程中采集和產生的數據算作是公共數據，那自然便會將其規定為公共數據開放的責任主體。

（二）開放模式與開放范圍

七個省市在公共數據開放立法中都秉持“開放為原則，不開放為例外”的原則，在確保國家安全、商業秘密和個人合法權益不受損害的前提下盡可能多地開放公共數據。在開放模式上主要有排除開放和分類開放兩種模式：所謂排除開放，是指在排除了不能開放的公共數據后，其他公共數據都應當進行開放，此模式以《貴陽市政府數據共享開放條例》為代表，該條例規定開放涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的以及法律法規規定不得開放的政府數據以外的所有數據;所謂分類開放，是指在對所有公共數據分類的基礎上，開放其中無條件開放類和有條件開放類的公共數據。大部分省市的地方立法都采取此模式，但具體分類稍有不同，比較通行的模式是將公共數據分為無條件開放類、有條件開放類和不予開放類，也有立法將有條件開放類用授權開放類或依申請開放類代替，但多數立法中并未規定分類的標準或依據。

對于不予開放的公共數據，部分立法中規定了例外情形，這些例外情況總結起來有三種：第一是種解密或者經過脫敏脫密處理后進行開放的;第二種是相關權利人同意開放的;第三種是經利害關系人申請開放的。當然，對于法律法規規定不得開放的公共數據，并不因例外情況而準予開放。

（三）開放形式與開放程序

各省市的立法對于公共數據的開放形式都做了規定，其中有兩項具有共性的規定：一是應當依照開放目錄或開放清單進行開放，二是應當通過開放平臺進行開放。多數立法只是對這兩項原則進行了簡單的概括性規定，但有的立法對開放目錄作出了具體規定，例如《上海市公共數據開放暫行辦法》規定“開放清單應當標注數據領域、數據摘要、數據項和數據格式等信息，明確數據的開放類型、開放條件和更新頻率等”。另外，一些省市的立法對于數據本身也作出要求，貴陽市、天津市、山西省、湖北省的相關立法中均規定了公共數據應當以可機讀標準格式開放，上海市在立法中還要求對列入開放清單的公共數據進行整理、清洗、脫敏、格式轉換等處理。

大部分省市對于公共數據開放程序也作出了規定，絕大多數立法針對不同開放類型的公共數據規定了不同的開放程序：對于無條件開放的公共數據，公民、法人或者其他組織可以直接從政務數據開放平臺獲取;對于有條件開放的數據采取申請開放制，但對于申請的主體、條件、方式、對象、受理期限、處理結果等具體內容，多數立法沒有進行規定，有的立法只是部分涉及，如《天津市促進大數據發展應用條例》規定了“政務數據提供單位應當及時受理數據開放申請，自受理申請之日起兩個工作日內，通過開放平臺向申請方開放所需數據;不同意開放的，應當說明理由并提供依據”。《湖北省政務數據資源應用與管理辦法》規定了“有條件開放的政務數據，應當通過政務數據開放平臺向數據提供部門提出申請，說明數據用途、使用時限和安全保障措施等，獲得授權后訪問。必要時政務數據提供部門可以與申請人簽署數據利用協議”。

（四）制度保障與法律責任

根據對七部立法的歸納，可以發現目前我國地方立法中對公共數據開放的制度保障大致有以下幾類：第一類是安全保障制度，包括公共數據安全的管理、評估、預警、報告、應急等制度;第二類是物質保障制度，包括經費保障制度和表彰獎勵制度;第三類是人員保障制度，包括工作人員培訓交流制度、專人專崗管理制度等;第四類是監督制度，既包括內部的檢查、監督、評估、考核、建議制度，還包括外部的監督、投訴、舉報制度。當然，并不是每部地方立法都對上述四類保障制度做了詳盡的規定，其中貴陽市、上海市、湖北省規定的比較系統完善，天津市和山西省的相關制度規定則較少。

對于公共數據開放的責任主體違反相關規定應承擔的法律責任，各個地方立法文件中都做了規定，需要承擔的法律責任基本相同，即先要求責令改正，逾期不改正的依法給予直接負責的主管人員或者其他直接責任人員處分。但各個立法中對于“由哪個主體做出責令改正的要求”有著不同的規定，福建省、天津市和濟南市規定由數據管理機構做出，貴陽市規定由上級機關或者監察機關做出，上海市規定由本級政府或上級主管部門做出，山西省規定由同級人民政府做出，湖北省則模糊地規定由“有關部門”進行。

四、我國公共數據開放地方立法的現存問題

（一）立法形式上的不足

1.缺乏專門性立法

盡管政府信息公開和公共數據開放具有相當程度的一致性，甚至有學者認為數據開放 無論從概念、法律、價值和管理上都是信息公開的一部分[ 6 ]，但二者在制度基礎、制度目標、 立法進路等方面存在諸多不同，宜將公共數據開放獨立于政府信息公開而進行專門立法（ 1 ）。在立法實踐中也可以看出這一趨勢，2019年修改《政府信息公開條例》時并沒有增加有關公共數據開放的規定，雖然這樣做的原因有很多，但至少證明當前不宜將公共數據開放納入政府信息公開當中去，我國多地在政府信息公開立法外又制定了公共數據開放立法，也證明了這一判斷。

當前我國公共數據開放的地方立法仍處在起步階段，相關地方立法數量較少，地方性法規和地方政府規章加起來只有29部，這其中針對公共數據開放的專門性立法則更少，只有《貴陽市政府數據共享開放條例》《沈陽市政務數據資源共享開放條例》《貴州省政府數據共享開放條例》三部地方性法規和《上海市公共數據開放暫行辦法》《貴陽市政府數據共享開放實施辦法》兩部地方政府規章。公共數據開放是大數據時代下的必然趨勢，我國目前缺乏公共數據開放專門立法的現狀與此趨勢不符，難以對公共數據開放及后續應用進行有效規制，不利于公共數據資源價值的充分實現。

2.立法名稱導致規制范圍限縮

在涉及公共數據開放的地方立法中，出現了政府數據、政務數據、公共數據三種不同的名稱表述，通過上文分析，我們可以發現三種不同名稱的內涵和外延并不一致，政府數據的范圍最小，政務數據的范圍次之，公共數據的范圍最大。最大限度地使公共數據得到利用是數據開放的基本目標[ 7 ]，為了最大程度挖掘和發揮公共數據的價值，應當在不侵害國家安全、商業秘密和個人合法權益以及不違反相關法律規定的基礎上，盡可能多地依法將公共管理和服務領域的數據納入開放范圍。在命名立法文件時使用不同的概念將會導致規制范圍的不同，但我國當前的地方立法中只有浙江省、成都市、上海市、無錫市、寧波市、濟南市使用了“公共數據”這一名稱，其他立法則使用了政府數據或政務數據的名稱，無形之中限縮了該法的規制范圍。在責任主體方面排除了企業、社會組織等主體，在開放范圍方面排除了企業、社會組織在從事公共管理和服務活動中產生和采集的數據。這種規制范圍的限縮一定程度上制約了法律效果的發揮，不符合公共數據開放立法的目的和精神。

3.立法效力層級偏低

在現行的公共數據開放地方立法中，地方性法規所占比例較少，多數是地方政府制定的政府規章。制定省級地方性法規的有5個省，制定省級政府規章的則有8個省，制定市級地方性法規的有2個市，制定市級政府規章的則有7個市。可以看出各地在針對公共數據開放進行立法時更傾向于選擇制定政府規章而非地方性法規，雖然政府規章相比于地方性法規具有適時性的優點，但其法律效力層級低，只是對上位法的延伸和具化，不能滿足公共數據開放立法在權責設定、內容擴充和制度權威等方面的需要。

（二）立法內容上的不足

1.責任主體范圍過窄

隨著國家行政由秩序行政向給付行政、再到合作行政的轉變，在我國社會轉型時期的行政法治實踐中一種全景式的公私合作治理新動向正在生成[ 8 ]，越來越多行政機關以外的主體參與到社會公共管理和服務中來，大量的公共數據都掌握在行政機關以外的機構手中，這些機構理應成為公共數據開放的責任主體，承擔公共數據開放的責任。我國當前地方立法中規定的公共數據開放責任主體范圍過窄，將公共數據開放的責任主體局限為政府及其所屬部門，極大地限制了公共數據開放的廣度和深度[ 9 ]，不利于最大限度地發揮公共數據的價值。當然，有一些地方立法意識到了這一點，如《濟南市公共數據管理辦法》規定公共服務企事業單位也需要提供公共數據的開放服務，《上海市公共數據開放暫行辦法》規定政府外的其他公共管理和服務機構也應負責本單位的公共數據開放。

2.開放范圍不確定

確定公共數據的開放范圍要解決兩個問題：一是哪些數據屬于公共數據？二是公共數據中的哪部分可以開放？由于缺乏相關理論和實踐經驗的指導，我國各地的地方立法對這兩個問題并沒有給出相對一致的答案，各地規定的公共數據開放范圍并不相同，反映出當前我國地方立法中公共數據開放范圍不清的問題。對于第一個問題，行政機關在履職過程中產生和采集的數據屬于公共數據這一點屬于共識，但除此之外，有的立法認為還應包括企事業單位在依法履行職責的過程中采集和產生的數據，還有立法將社會組織產生和收集的數據也包括在內。對于第二個問題，大部分立法都采取分類開放的模式，但部分立法依然存在并未規定分類標準、未規定不予開放數據的例外情況等。以上問題造成了當前我國公共數據開放的范圍不清，這種立法的不確定性必然引發實踐中對于某類數據是否應當開放的爭議。

3.開放形式和程序不完善

各地的立法都規定了公共數據開放的兩個形式要求：一是按照開放目錄或開放清單進行開放，二是通過開放平臺進行開放。但是該要求多為原則性的規定，對于開放清單的制定主體、制定程序、內容格式、更新頻率、數據質量等事項缺乏詳細規定，對于平臺的定位、功能、責任主體、維護和使用等內容同樣沒有作出具體規定。公共數據具有體量龐大、來源復雜、形式多元的特點，如果對開放目錄和開放平臺缺乏具體的規定，極易出現數據清單混亂、數據質量參差不齊、數據陳舊殘缺等問題，將嚴重影響公共數據開放的效果。

大部分地方立法中都對于公共數據開放程序的規定還不夠完善，例如規定有條件開放的數據采取申請開放制，但對于申請的主體、條件、方式、對象、受理期限、處理結果等具體內容并無具體規定，難以發揮程序對于規范公共數據開放行為、提高開放效率和質量的作用。

4.制度保障不夠健全

當前我國各地立法中對公共數據開放的制度保障主要有安全保障制度、物質保障制度、人員保障制度以及監督制度，各地立法對此規定的完善程度并不一致，但總體來說還不夠健全。首先是部分地方立法中相關保障制度規定不夠全面，例如《山西省政務數據管理與應用辦法》只規定了檢查評估制度、安全保障和應急處置工作機制，缺乏其他方面的制度規定;其次是部分制度規定過于模糊或者過于原則化，例如《湖北省政務數據管理與應用辦法》僅規定“政務部門應當加強信息化人才隊伍建設和專業培訓”，但對于培訓對象、培訓內容、培訓頻率等內容并無規定;最后是普遍缺乏救濟制度，由于大部分立法中并未規定相應的反饋制度和投訴舉報制度，當自然人、法人和非法人組織認為開放的數據侵犯其商業秘密、個人隱私等合法權益，或者認為開放責任主體未按要求進行開放時，可能難以獲得有效救濟。

五、完善我國公共數據開放地方立法的建議

（一）制定公共數據開放專門立法

公共數據開放是我國實施大數據國家戰略的重要基礎，需要站在國家戰略實施的高度進行宏觀制度設計，應當盡快制定完善相應立法，明確公共數據開放體制機制以及規范[ 10 ]。我國國家層面尚未制定專門立法，相關制度和規定需要地方立法先試先行，地方立法中存在的缺乏專門性立法、立法名稱導致規制范圍限縮、立法效力層級偏低的問題需要得到解決。首先是要進行公共數據的專門性立法，避免與政府信息公開或者大數據管理的相關立法進行混同，可以在公共數據管理立法中設“公共數據開放”一章進行規定，如果有條件最好制定《公共數據共享開放條例》;其次要在立法文件中使用“公共數據”這一概念，避免因使用“政府數據”“政務數據”而縮小法律規制的范圍;最后是要盡量采取制定地方性法規與政府規章相結合的模式，通過地方性法規來規定責任主體、開放范圍等基本內容，通過政府規章對具體制度和程序進行細化，以此形成完整的法律體系。具體可以參考貴陽市的地方立法模式，貴陽市在地方性法規層面制定了《貴陽市政府數據共享開放條例》，在地方政府規章層面制定了《貴陽市政府數據共享開放實施辦法》，兩部立法相互配合對該市公共數據開放工作形成了有效的法律規制。

（二）擴大責任主體范圍和開放范圍

對于公共數據內涵和外延的不同認識導致了地方立法中公共數據開放責任主體和開放范圍的不同規定，因此要在對公共數據內涵和外延形成共識的基礎上明確開放責任主體和開放范圍。目前我國尚無國家層面的公共數據開放立法和對于“公共數據”定義的官方解釋，在參照國際通行做法和代表性地方立法的基礎上，應當堅持 “以開放為常態，不開放為例外”的原則，積極拓展公共數據開放的范圍[ 11 ]，對“公共數據”做廣義的理解，即除了行政機關外，具有公共管理和服務職能的事業單位、企業單位、社會組織在履行公共管理和服務職能過程中產生和收集的數據也屬于公共數據的范疇。因此公共數據開放的主體應該包括各級政府及其政務部門、具有公共管理和服務職能的企事業單位和社會組織，開放的范圍則是上述責任主體在履行公共管理和服務職能過程中產生和收集的可開放公共數據。

（三）完善開放形式及開放程序

當前地方立法中關于公共數據開放形式和開放程序的規定尚不完善，制約了開放工作的規范性、秩序性和高效性，因此必須在立法中對公共數據的開放形式和開放程序進行完善。首先是要完善關于數據開放清單編制和更新的相關規定，在關于職責分工的條款中明確規定哪一主體“負責開放清單的編制工作”，同時在“依照公共數據開放清單向社會開放”的規定基礎上，補充規定“開放清單應當載明數據領域、數據格式等信息，明確數據的開放類型、開放條件和更新頻率，對列入清單的數據應當進行整理、脫敏、格式轉換等處理”;其次是要完善關于開放平臺的規定，明確其作為公共數據正式開放渠道的法律地位，明確平臺建設、管理和維護的責任主體，明確平臺的使用和管理機制;最后是要完善對于開放程序的規定，對于無條件開放的公共數據，應當規定直接從公共數據開放平臺獲取，對于有條件開放的公共數據，應當規定申請開放的主體、條件、方式、程序、以及受理的主體、期限和處理方式等內容。

（四）加強制度保障建設

完善的制度保障是公共數據安全有序開放的基礎，各地立法必須加強制度保障的建設。第一，要進一步完善制度保障體系，建立健全安全保障制度、物質保障制度、人員保障制度以及監督制度等各項制度;第二，要對重要制度進行細化規定，防止因規定模糊限制制度發揮作用;第三，要將救濟制度納入相關立法，當自然人、法人和其他組織認為開放的數據侵犯其商業秘密、個人隱私等合法權益的，可以通過反饋機制告知有關部門并要求停止開放或進行脫敏處理后開放，有關部門不及時處理的可以通過投訴舉報制度向上級或監察部門進行投訴舉報。同理，當自然人、法人和非法人組織認為開放責任主體未按要求進行開放的，也可以通過投訴舉報制度要求其進行開放。

注釋：

（1）持此種觀點的學者不在少數，代表性論文有宋爍《政府數據開放宜采取不同于信息公開的立法進路》，季統凱、劉甜甜、伍小強《政府數據開放：概念辨析、價值與現狀分析》，王萬華《論政府數據開放與政府信息公開的關系》，陳尚龍《大數據時代政府數據開放的立法研究》等。本文側重于分析立法實踐中的問題，對此不做更多的學理探討。

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[責任編輯：盧紅學]

收稿日期：2021-07-20

作者簡介：程斌（1998-），男，山西太原人，中南財經政法大學法學院碩士研究生，主要從事憲法學與行政法學研究。