公眾環(huán)境保護受獎權(quán)論

方 印，王明東

(貴州大學(xué)，貴州 貴陽 550025)

環(huán)境治理的實踐一再證明，僅靠政府單一機制無法完成環(huán)境保護的目標。從傳統(tǒng)單一化“命令-控制”型環(huán)境治理模式邁向共建共治共享的多元主體合作共治的現(xiàn)代環(huán)境治理模式，是新時代下生態(tài)文明建設(shè)解決日益復(fù)雜化和動態(tài)化之環(huán)境問題的根本出路。[1]環(huán)境保護獎勵作為一種民主、柔和、富含人文主義精神的新型環(huán)境治理措施，以其能有效激發(fā)公眾參與環(huán)境保護事業(yè)積極性的價值而倍受環(huán)境管理者青睞。從現(xiàn)有法律規(guī)范對有關(guān)環(huán)境保護獎勵制度的規(guī)定來看，其中既有人民政府環(huán)境保護獎勵權(quán)力的規(guī)定，又蘊含了公眾的環(huán)境保護受獎權(quán)利，①(1)①如《環(huán)境保護法》第11條、《水土保持法》第9條、《漁業(yè)法》第7條等均蘊含了環(huán)境保護受獎權(quán)的規(guī)定，可通過權(quán)利推定方法將其明示出來，使其具有明確的法律地位，與其他明示權(quán)利一樣得到法律的保護。但從制度本身對環(huán)境保護獎勵進行解讀似乎很難準確判斷出其是權(quán)力還是權(quán)利。從環(huán)境保護獎勵實踐來看，將環(huán)境保護獎勵視為自身的一項權(quán)力是絕大多數(shù)行政主體的固有思維，其認知本質(zhì)在于強調(diào)行政主體給予符合條件的公眾一定的好處，是一種恩賜。然而這種認知導(dǎo)致了行政主體當(dāng)獎不獎、濫獎亂獎，公眾不知主張、不會主張、不敢主張等諸多問題的出現(xiàn)，致使環(huán)境保護獎勵成了口號式的激勵。基于此，有必要轉(zhuǎn)變觀念，探究環(huán)境保護獎勵究竟是否屬于公眾的一項權(quán)利。倘若屬于，為何只有做出特定貢獻的部分人能夠獲得獎勵，而一般公眾不能申請獎勵？做出特定貢獻的部分人又能否放棄獎勵？為此，本文嘗試聚焦環(huán)境保護受獎權(quán)研究，其分析邏輯如下：其一，探究環(huán)境保護受獎與權(quán)利之間的邏輯及關(guān)系其背后的學(xué)理，亦即環(huán)境保護受獎為何成為權(quán)利，是環(huán)境保護受獎進入到權(quán)利的必要性和正當(dāng)性問題；其二，證立環(huán)境保護受獎權(quán)符合新興權(quán)利成立的標準而能成為一項獨立的權(quán)利形態(tài)，亦即環(huán)境保護受獎何以成為權(quán)利，是公眾環(huán)境保護受獎權(quán)規(guī)范塑造的前提和基礎(chǔ)；其三，從環(huán)境保護受獎權(quán)的規(guī)范塑造入手，找尋環(huán)境保護受獎權(quán)立法實踐與理論上的差距及立法進路，以使環(huán)境保護獎勵制度能夠更好地發(fā)揮保護環(huán)境作用和更為全面地保障公眾的合法權(quán)益。

一、公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的初步界定

所謂公眾環(huán)境保護受獎權(quán)，是指公眾在實施生態(tài)環(huán)境保護行為后，享有請求行政主體依照法定條件和程序給予物質(zhì)性、精神性或其他性質(zhì)(職級晉升、優(yōu)惠政策)獎勵的權(quán)利。環(huán)境保護獎勵是行政主體權(quán)力運行過程或其結(jié)果的表現(xiàn)形式，無論是環(huán)境保護獎勵的設(shè)定還是授予都離不開行政權(quán)力，因此環(huán)境保護獎勵具有鮮明的行政性。但本文所述的公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的外延應(yīng)界定為外部環(huán)境行政獎勵，與內(nèi)部環(huán)境行政獎勵、環(huán)境社會獎勵存在很大的差異。首先，外部環(huán)境行政獎勵是一項具體的行政行為，授獎主體與受獎主體間是一種服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，當(dāng)受獎主體權(quán)利受到侵害時可通過申請行政復(fù)議、提起行政訴訟等方式尋求救濟；而內(nèi)部環(huán)境行政獎勵則是對生態(tài)環(huán)境主管部門內(nèi)部工作人員在實施環(huán)境保護行為后給予其獎勵的一種內(nèi)部行政行為，授獎主體與受獎主體之間是一種行政隸屬關(guān)系，當(dāng)受獎主體權(quán)利受到侵害時僅能通過申訴、監(jiān)察等方式進行救濟。因此，二者在性質(zhì)上存在巨大的差異，故不應(yīng)將內(nèi)部環(huán)境行政獎勵(工作人員)納入公眾環(huán)境保護受獎權(quán)(權(quán)利主體)的范疇。其次，在環(huán)境保護獎勵實踐中，社會組織、單位作為授獎主體而對實施生態(tài)環(huán)境保護行為的行為人給予一定獎勵的環(huán)境社會獎勵大量存在，如依基金會設(shè)立的各種環(huán)境保護獎。環(huán)境社會獎勵雖是國家鼓勵和倡導(dǎo)的并需要國家進行規(guī)范和調(diào)整以確保其有序開展，但環(huán)境社會獎勵與環(huán)境行政獎勵在權(quán)利基礎(chǔ)、強制力實施、主體范圍等方面有著本質(zhì)的區(qū)別，[2]故也不應(yīng)將社會環(huán)境獎勵(組織、單位)納入公眾環(huán)境保護受獎權(quán)(義務(wù)主體)的范疇。

從權(quán)利發(fā)展的社會形態(tài)看，公眾環(huán)境保護受獎權(quán)是一項新興權(quán)利，是公眾環(huán)境權(quán)的重要組成部分。環(huán)境問題的日益復(fù)雜化和動態(tài)化、環(huán)境治理多元主體參與的必要性共同決定了必須明確公眾的環(huán)境保護受獎權(quán)，不斷培養(yǎng)和提高環(huán)境保護受獎權(quán)利意識，通過各方努力不斷促使公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的形成并依法對其進行保障。從權(quán)利的作用看，公眾環(huán)境保護受獎權(quán)是公眾在實施生態(tài)環(huán)境保護行為后向行政機關(guān)主張的一項請求權(quán)。在環(huán)境保護獎勵中，法律法規(guī)事先對環(huán)境保護行為、受獎條件和受獎標準等進行規(guī)定，公眾在按照環(huán)境保護獎勵制度的規(guī)定實施一定的環(huán)境保護行為后，就依法享有請求行政主體給予獎勵的權(quán)利。但公眾并不能對物質(zhì)性、精神性或其他性質(zhì)利益等權(quán)利標的進行直接支配，其需要請求行政機關(guān)履行授予獎勵的義務(wù)才能獲得。從權(quán)利成立要件看，公眾環(huán)境保護受獎權(quán)是一種期待權(quán)。公眾要獲得環(huán)境保護獎勵就必須滿足“實施一定的生態(tài)環(huán)境保護行為”為條件，但只要公眾實施了法律規(guī)定的生態(tài)環(huán)境保護行為、符合獲得獎勵的條件，就現(xiàn)實性地享有獲得環(huán)境保護獎勵的權(quán)利。從權(quán)利有無明文規(guī)定來看，公眾環(huán)境保護受獎權(quán)是可由環(huán)境法條文直接推定的一項默示權(quán)利。相對于其他已經(jīng)實證化的公眾環(huán)境權(quán)利而言，雖然現(xiàn)行法律尚沒有明確對公眾環(huán)境保護受獎權(quán)進行規(guī)定，但可根據(jù)權(quán)利推定方法從現(xiàn)有環(huán)境法條文中推定出來。

二、公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的生成邏輯

我國現(xiàn)行環(huán)境法上并沒有明確規(guī)定公眾環(huán)境保護受獎權(quán)這項獨立的權(quán)利類型，決定了在證成該權(quán)利如何成為新興權(quán)利之前必須首先回答是否需要引入公眾環(huán)境保護受獎權(quán)這個最基礎(chǔ)的問題，在此基礎(chǔ)上才可進入到對公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的產(chǎn)生及保護等相關(guān)問題的討論與闡釋中。因為，在我國現(xiàn)行環(huán)境法權(quán)利范疇與體系下，如果有其他權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn)公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的價值和功能，仍不顧實際情況一味引入公眾環(huán)境保護受獎權(quán)不僅會造成稀缺法制資源的浪費，而且亦會影響環(huán)境法體系和內(nèi)容的安排與展開，甚至造成權(quán)利沖突的現(xiàn)象。是故，有必要立足環(huán)境法現(xiàn)有公眾環(huán)境權(quán)利的邏輯和機理，對公眾環(huán)境保護受獎權(quán)是否能作為一項獨立的權(quán)利類型并引入環(huán)境法中作法理上的探討。

(一)新興權(quán)利生成的一般原理之提煉

所謂“新興”并不是指在現(xiàn)行環(huán)境法意義上這種環(huán)境保護受獎權(quán)益剛剛被確認或被保障，而是其作為一種“權(quán)利形態(tài)”正在被理論證成、被公眾實踐并開始達成一種普遍的權(quán)利共識。[3]這一定位，有助于我們借用“新興權(quán)利”生成的一般原理來解釋公眾環(huán)境保護受獎權(quán)究竟是如何生成的。就“新興權(quán)利”生成原理而言，姚建宗教授旗幟鮮明地將“新興權(quán)利”產(chǎn)生的動因概括為五個方面。①(2)①一是社會的發(fā)展導(dǎo)致利益關(guān)系的變化乃是“新興”權(quán)利產(chǎn)生的根本動因；二是現(xiàn)代社會科學(xué)技術(shù)的高度發(fā)達所帶來的社會關(guān)系的重大變化，也是一些“新興”權(quán)利產(chǎn)生的主要原因；三是社會各主體為獲得、保有或者處置一定利益而進行的權(quán)利競爭和權(quán)利斗爭，使其在法律制度意義上將相應(yīng)的權(quán)利訴求轉(zhuǎn)化為真實的法律權(quán)利，這種轉(zhuǎn)化亦即所謂“新興”權(quán)利的產(chǎn)生；四是在我國，十一屆三中全會以來所實行的改革開放政策而帶來整個社會的全面開放亦是“新興”權(quán)利在我國社會產(chǎn)生的一個重要動因；五是從權(quán)利訴求到“新興”權(quán)利的過程還必須滿足該權(quán)利訴求獲得社會認同或者說要具有足夠的社會容忍度以及必須具有政治無害性。對這五個方面的動因進一步提煉、概括，可將“新興權(quán)利”生成的一般原理歸結(jié)為更為簡潔的兩個層面：一是為了回應(yīng)實踐關(guān)切，即從外部的必要性與可能性闡釋其生成的現(xiàn)實動因；二是契合理論的內(nèi)在邏輯，即從內(nèi)部的正當(dāng)性闡釋其生成的法理基礎(chǔ)。[4]回到公眾環(huán)境保護受獎權(quán)，若能證明引入公眾環(huán)境保護受獎權(quán)符合上述兩大原理，則在環(huán)境法上確立公眾環(huán)境保護受獎權(quán)之必要性和正當(dāng)性當(dāng)無異議。

(二)公眾環(huán)境保護受獎權(quán)生成的實踐價值

其一，承認公眾環(huán)境保護受獎權(quán)并將其嵌入到我國現(xiàn)行公眾環(huán)境權(quán)范疇與體系中，是傳統(tǒng)“命令-控制”型環(huán)境治理模式在解決日益復(fù)雜化和動態(tài)化的環(huán)境問題時失靈的實踐需要。隨著環(huán)境問題的日趨嚴峻、公眾權(quán)利意識的覺醒以及環(huán)境保護實踐的深入，傳統(tǒng)環(huán)境管理的單向性、強制性和無償性難以適應(yīng)時代和實踐的要求。承認公眾環(huán)境保護受獎權(quán)是一項獨立的權(quán)利形態(tài)，并將其嵌入到現(xiàn)行公眾環(huán)境權(quán)利體系中進行相關(guān)法律制度的構(gòu)建，可有效破解僅靠政府作為單一主體治理環(huán)境問題的困境，如治理能力不足，監(jiān)管存在短板和盲區(qū)等。具體來講，賦予公眾環(huán)境保護受獎權(quán)利，發(fā)揮其所蘊含的平等、信任、協(xié)商、合作的環(huán)境治理價值，是新時期環(huán)境保護的發(fā)展方向。一方面能更好滿足公眾的權(quán)利需求，將公眾在環(huán)境保護中的地位和作用提升到一個嶄新的高度，有利于重構(gòu)現(xiàn)代環(huán)境法的權(quán)利義務(wù)調(diào)整機制；另一方面是生態(tài)文明新時期環(huán)境保護獎勵規(guī)范結(jié)構(gòu)內(nèi)在升級或自我結(jié)構(gòu)性調(diào)整的體現(xiàn)，能有效實現(xiàn)環(huán)境治理目標。

其二，承認公眾環(huán)境保護受獎權(quán)并將其合理嵌入到我國現(xiàn)行公眾環(huán)境權(quán)范疇與體系中，是拓展、深化該范疇與體系的時代要求。就我國現(xiàn)行公眾環(huán)境權(quán)利結(jié)構(gòu)體系而言，主要包括環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)等。雖然這些權(quán)利的存在對推動公眾參與環(huán)境保護以及實現(xiàn)環(huán)境治理目標具有重大意義，但必須指出的是，現(xiàn)行公眾環(huán)境權(quán)利結(jié)構(gòu)體系與當(dāng)下不斷發(fā)展的政治、社會、經(jīng)濟以及文化存在某種程度的脫節(jié)，難以與我國環(huán)境治理新要求相適應(yīng)。因此，有必要在現(xiàn)行環(huán)境法文本中引入公眾環(huán)境保護受獎權(quán)，促使公眾環(huán)境權(quán)利體系和結(jié)構(gòu)順應(yīng)社會發(fā)展并對其進行內(nèi)在結(jié)構(gòu)性的調(diào)整和升級。

(三)公眾環(huán)境保護受獎權(quán)生成的理論基礎(chǔ)

第一，理性“經(jīng)濟人”假說理論。從經(jīng)濟學(xué)角度看，在市場經(jīng)濟條件下，各類經(jīng)濟行為主體都具有利己心，行為目的在于追求自身利益的最大化，[5]而要求各行為主體違背自己逐利的本性去無償實施有益于環(huán)境保護的超法律義務(wù)行為往往是不容易做到的。目前環(huán)境法學(xué)的相關(guān)研究存在范道德化的色彩，往往僅注重環(huán)境利益保護而忽視其他相關(guān)主體的利益，如對于環(huán)境污染的治理，大多數(shù)學(xué)者提出加大行政處罰力度、提高排污標準等建議。實施環(huán)境保護行為需要花費大量的時間及資金，甚至還要承受被打擊報復(fù)的心理壓力，而且環(huán)境狀況得到改善后也難免存在其他主體“搭便車”的情況。因此，如果公眾在實施環(huán)境保護行為后很少獲得獎勵甚至沒有獲得獎勵，公眾基于成本和收益之考量必定會喪失繼續(xù)實施該環(huán)境保護行為的動力。這就需要我們轉(zhuǎn)變觀念，在尊重人趨利避害本性的基礎(chǔ)上進行規(guī)則設(shè)置與制度設(shè)計，賦予公眾環(huán)境保護受獎權(quán)，引導(dǎo)、規(guī)范、激發(fā)人們從事有益于環(huán)境保護的行為，而不是使用行政強制、行政處罰等強制手段要求公眾成為不追求自身利益只增進環(huán)境公共利益的“圣賢”。

第二，激勵理論。管理學(xué)上的激勵理論來自心理學(xué)和行為學(xué)的激勵理論，作為一種方法也可為環(huán)境治理所運用和借鑒。[6]環(huán)境治理實踐結(jié)果已經(jīng)表明這項艱巨的任務(wù)無法由政府單獨完成，而是需要公眾與行政主體共同努力。而公眾在環(huán)境保護中具有多種行為傾向：有的是負面的，如不遵守環(huán)境保護的有關(guān)規(guī)定，不履行環(huán)境保護義務(wù)甚至實施污染環(huán)境的違法行為，對此類主體應(yīng)通過行政處罰、行政處分等進行制裁；有的是中性的，如按照法律規(guī)定履行了環(huán)境保護的義務(wù)，對此類主體應(yīng)給予肯定；有的是積極的，如自覺、主動地實施了環(huán)境保護法律義務(wù)以外有益于環(huán)境保護的超法律義務(wù)行為，對此類主體應(yīng)給予贊許和獎勵。對于超法律義務(wù)行為，法律無法強制公眾主動實施，并且公眾完全有選擇是否實施的自由。為調(diào)動公眾實施此類行為的積極性，有必要賦予公眾環(huán)境保護受獎權(quán)，[7]這一點可以用馬斯洛的行為心理學(xué)理論予以佐證。在法律規(guī)范中以馬斯洛的需求層次論作為最主要的理論資源，將心理學(xué)上的需求層次激勵論改造成法學(xué)上的權(quán)利層次激勵論，嘗試確立起不同需求層次與不同權(quán)利義務(wù)在內(nèi)容上的對應(yīng)關(guān)系，法律激勵機制的內(nèi)容設(shè)計自然也就由“優(yōu)勢需要”向“優(yōu)勢權(quán)利”轉(zhuǎn)化。

第三，權(quán)利本位理論。正確的環(huán)境保護獎勵觀有助于公眾在權(quán)益受到侵害時積極主張自己的合法權(quán)益。在傳統(tǒng)環(huán)境治理中，立法者多從權(quán)力本位觀念出發(fā)對社會主體行為進行規(guī)范。在這種傳統(tǒng)認知的影響下，環(huán)境保護獎勵常常被視為是公權(quán)力機關(guān)給予符合受獎條件的行為者的好處，獎與不獎、獎勵大小、采用何種獎勵形式完全由公權(quán)力機關(guān)自由裁量。隨著社會文化變遷、社會結(jié)構(gòu)重整、公民權(quán)利意識的形成，權(quán)利本位理論在環(huán)境治理中的本位意義逐步凸顯，其既包括了權(quán)利義務(wù)關(guān)系(并沒有摒棄義務(wù)和責(zé)任)，也包括了權(quán)利權(quán)力關(guān)系(權(quán)力應(yīng)當(dāng)來源于、服務(wù)于、從屬于權(quán)利)。[8]將環(huán)境保護受獎視為公眾權(quán)利而非行政主體恩賜，能充分體現(xiàn)對公眾意志自由和行為選擇自由的尊重，從而最大程度上達到權(quán)力與權(quán)利配置的均衡。

第四，環(huán)境正義理論。環(huán)境正義理論是研究公眾環(huán)境權(quán)利的重要切入點，它是社會正義理論在環(huán)境領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，直接涉及公眾自然資源利用、權(quán)利與義務(wù)分配、環(huán)境權(quán)益關(guān)系調(diào)整以及環(huán)境污染風(fēng)險承擔(dān)問題，是實現(xiàn)公眾環(huán)境權(quán)利的價值基礎(chǔ)。也就是說，環(huán)境正義理論所要確定的是公眾在環(huán)境保護獎勵中應(yīng)得到什么，進而推出應(yīng)當(dāng)擁有何種權(quán)利。但目前我國的環(huán)境獎勵制度中并沒有反映出對公眾自由意志的尊重，無論是獎勵的啟動，還是獎勵條件、內(nèi)容、標準的規(guī)定，都更多地體現(xiàn)了公權(quán)力機關(guān)的意志。由此造成權(quán)利與權(quán)力不對等的非正義問題，有必要通過重建社會正義秩序來保障公眾環(huán)境保護受獎權(quán)利。同時，公眾環(huán)境保護受獎權(quán)又可反作用于環(huán)境正義，其對于調(diào)動公眾進行環(huán)境保護公益訴訟在內(nèi)的各種環(huán)境保護行為的積極性和維護環(huán)境正義有重大作用。

三、公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的雙向證成

現(xiàn)階段，公眾環(huán)境保護受獎權(quán)是我國環(huán)境法律未明確列舉的權(quán)利，但環(huán)境法律未明文列舉的權(quán)利是否肯定不具有環(huán)境法上的權(quán)利屬性？答案應(yīng)該是否定的。因為法律在制定的時候不可能全面地預(yù)見到將來公眾所需的權(quán)利，可是隨著社會生活的變化，為應(yīng)對新矛盾、新問題、新現(xiàn)象的新興權(quán)利就會被創(chuàng)設(shè)出來。[9]從上述對環(huán)境法上是否應(yīng)引入公眾環(huán)境保護受獎權(quán)之必要性與正當(dāng)性的論證可知，環(huán)境保護受獎在環(huán)境法律規(guī)范中本該屬于“權(quán)利”的范疇，然而法律不僅沒有完成公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的創(chuàng)制，而且學(xué)界對公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的學(xué)理探討也很少。雖然權(quán)利本身被學(xué)者在應(yīng)然、法定、實然等不同層面和維度使用而導(dǎo)致權(quán)利概念具有模糊性與歧義性，學(xué)界往往也因此將其作為一個松散概念，但這并不意味著公眾環(huán)境保護受獎權(quán)這一新興權(quán)利本身就成了不證自明的常識。在論證公眾環(huán)境保護受獎權(quán)應(yīng)引入環(huán)境法之后，在對公眾環(huán)境保護受獎權(quán)進行塑造之前，應(yīng)首先證成公眾環(huán)境保護受獎權(quán)是一項獨立的權(quán)利。為防止權(quán)利泛化可能給權(quán)利觀念本身造成的影響，一項新興權(quán)利要得到證成需要滿足概念和實證兩方面的標準。[10]其中概念標準以抽象方式表述什么是權(quán)利，實證標準證明公眾環(huán)境保護受獎權(quán)能為現(xiàn)有環(huán)境法律體系所容納以及具有被實現(xiàn)的可能性。

(一)權(quán)利資格的理論證成

“權(quán)利是什么”是一個法理學(xué)界長期爭論的問題，目前國內(nèi)外最具代表性的學(xué)說主要有八種權(quán)利學(xué)說。①(3)①有學(xué)者對中外權(quán)利學(xué)說進行較為全面而詳細的梳理歸納后，認為主要有資格說、主張說、自由說、利益說、法力說、可能說、規(guī)范說、選擇說八種權(quán)利學(xué)說。這些學(xué)說以抽象方式表述權(quán)利皆有自身的合理性，但又都各自存在固有的缺陷。于是有學(xué)者提出了一種能透過權(quán)利各種屬性較全面地認識權(quán)利要素的解釋方法，如美國著名法學(xué)家韋斯利·霍菲爾德(WesleyNewCombHohfeld)[11]的理論觀點。我國學(xué)者中對權(quán)利作經(jīng)典性要素解釋的當(dāng)屬夏勇教授，他認為：“針對一項權(quán)利的成立所必不可少的且最基本的要素包括利益、主張、資格、權(quán)能、自由五大要素。”[12]本文沿著這一思路，聯(lián)系公眾環(huán)境保護受獎權(quán)利的現(xiàn)實樣態(tài)，得出對其較全面的認識。

第一，利益。利益是權(quán)利的核心要素，是權(quán)利的靈魂。環(huán)境保護受獎之所以能通過權(quán)利創(chuàng)設(shè)來予以保護，是為了將一些正當(dāng)利益保護起來。[13]法律規(guī)范能夠通過獎勵和制裁的方式起到對于人們行為的調(diào)整作用，是由于法律考慮到人的行為都是在意識指導(dǎo)下追求一定利益的。在實行某一行為之前，人都是根據(jù)他對現(xiàn)實環(huán)境(包括法律)的認識，判斷自己行為的性質(zhì)、意義，權(quán)衡行為結(jié)果所能給自己和社會帶來的利害得失，從而選擇自己的行為方式。公眾在實施生態(tài)環(huán)境保護行為后，就期望獲得一定的物質(zhì)利益、精神利益和其他利益，而這些利益不存在不正當(dāng)問題，這是將環(huán)境保護受獎利益通過權(quán)利的形式予以保護所具備的初始條件。

第二，主張。權(quán)利是法律上一種有效的要求，權(quán)利主體可以根據(jù)法律規(guī)定要求或主張義務(wù)主體為某種行為或不為某種行為[14]。權(quán)利之所以成立并被明確地提出，除了表示其背后的利益受到法律的強制保護以外，還預(yù)示著其背后的利益會受到或隨時有可能受到威脅或侵害。環(huán)境保護獎勵中，公眾在實施法律規(guī)定的生態(tài)環(huán)境保護行為后，就相應(yīng)地享有獲得物質(zhì)利益、精神利益或其他利益的權(quán)利，如果行政主體不兌現(xiàn)承諾就是對公眾利益的侵犯，公眾有權(quán)通過意思表達或其他行為來積極主張自己應(yīng)得的利益。公眾為維護自己合法權(quán)益而參與到環(huán)境保護獎勵過程并可以行使環(huán)境保護受獎申辯權(quán)、環(huán)境保護受獎知情權(quán)、環(huán)境保護受獎異議權(quán)等相關(guān)權(quán)利，就涉及對環(huán)境保護受獎事實和法律問題可以充分表達自己的觀點和利益主張，對行政主體的授獎行為進行有效監(jiān)督。

第三，資格。權(quán)利主體對于權(quán)利的合法享有和正當(dāng)行使，應(yīng)當(dāng)滿足一定的主體資格或符合一定的客觀條件。這些條件既可能來自道德的規(guī)定，也可能來自法律的規(guī)定。在環(huán)境保護獎勵領(lǐng)域，公眾只有符合一定條件從而擁有某種資格，才能對環(huán)境保護獎勵享有權(quán)利，進而行使和實現(xiàn)環(huán)境保護受獎權(quán)利。從道德層面看，人類的生存離不開健康的環(huán)境，環(huán)境保護事業(yè)屬社會公共事務(wù)，公眾實施環(huán)境保護行為并因此獲得獎勵具有道德上天然的資格，故公眾可自主地選擇是否實施、如何實施環(huán)境保護行為。從法律層面看，公眾付出時間、資金等實施了法律規(guī)定的對環(huán)境保護有突出貢獻的行為后，就具備行使環(huán)境保護受獎權(quán)利的資格。

第四，權(quán)能。一項權(quán)利的成立必須具有相應(yīng)的權(quán)能，公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的權(quán)能要素包括權(quán)威要素與能力要素兩個層面。從權(quán)威要素的視角加以審視，法律規(guī)范是一種強制規(guī)范，但法律規(guī)范的強制性并不僅僅表現(xiàn)在國家對違法行為的強制制裁方面，而且還表現(xiàn)在國家對合法行為的強制保護或獎勵方面。如此看來，公眾環(huán)境保護受獎權(quán)就有一定的權(quán)威來保證其順利實施，體現(xiàn)了政府權(quán)力本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變。從能力要素的視角加以審視，公眾需要具備享有、行使和實現(xiàn)環(huán)境保護受獎權(quán)利的實際能力和可能性，即公眾能根據(jù)自己的特定需要和追求自主的主張、享有、處分和實現(xiàn)環(huán)境保護獎勵利益。但公眾享有和實現(xiàn)環(huán)境保護受獎權(quán)并不意味著只能受益而沒有利益損失，因為公眾需要承受就實施環(huán)境保護行為而在時間、資金上有可能被打擊報復(fù)的后果。

第五，自由。自由是任何權(quán)利都必不可少的構(gòu)成要素，權(quán)利的本質(zhì)是對權(quán)利主體意志自由和行為選擇自由的平等尊重和保障。一般來說，義務(wù)標準的設(shè)置是根據(jù)社會平均水平設(shè)定的，應(yīng)當(dāng)符合義務(wù)主體的實際承受能力。法律不可能也不應(yīng)該將超過廣大主體實際水平部分的超法律義務(wù)行為納入法律義務(wù)規(guī)范的領(lǐng)域。公眾在法律義務(wù)之外享有充分的行為、意志自由，公權(quán)力機關(guān)對超法律義務(wù)行為沒有強制力作用的空間。

(二)權(quán)利轉(zhuǎn)化的制度證成

對于具體法律制度乃至社會習(xí)慣中形成的各種各樣的權(quán)利，不能僅從抽象的概念中解讀權(quán)利，還需要從權(quán)利實現(xiàn)中研究權(quán)利。[15]法理學(xué)界一般把權(quán)利分為應(yīng)然、法定和實然三種形態(tài)，其中應(yīng)然權(quán)利和實然權(quán)利在范疇上并不完全一致，應(yīng)然權(quán)利只有經(jīng)過國家法律規(guī)定上升為法定權(quán)利才有可能為權(quán)利主體實際享有。權(quán)利要素證成只是從應(yīng)然角度證明了環(huán)境保護受獎滿足成為一項權(quán)利所應(yīng)具有的最基本要素，具有成為權(quán)利的資格。而如果要證明公眾環(huán)境保護受獎權(quán)不僅是純粹的應(yīng)然權(quán)利，而且也能為公眾實際享有的權(quán)利，就必須要進一步證明公眾環(huán)境保護受獎權(quán)能被既有的環(huán)境法體系所容納以及其自身具有被實現(xiàn)的可能性。

第一，作為應(yīng)然權(quán)利的新興環(huán)境保護受獎權(quán)要成為法定權(quán)利，不僅要符合權(quán)利的概念標準，還必須被既有的法律體系所容納。目前雖然憲法以及相關(guān)環(huán)境法文本中都沒有公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的明確規(guī)定，且新修訂的《環(huán)境保護法》也只規(guī)定了公眾的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境監(jiān)督權(quán)等公眾環(huán)境權(quán)的子權(quán)利。但憲法第20條、第26條第2款、第47條以及《環(huán)境保護法》第11條、《水土保持法》第9條、《漁業(yè)法》第7條等均蘊含了環(huán)境保護受獎權(quán)的規(guī)定。此外，在行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)中，各主體依據(jù)憲法與法律對環(huán)境保護受獎權(quán)的規(guī)定作了職權(quán)范圍內(nèi)的具體細化和權(quán)利推定，如《貴州省生態(tài)環(huán)境保護條例》第7條第2款和《湖南省環(huán)境保護條例》第7條等。因此，可將公眾環(huán)境保護受獎權(quán)定位為一項新興的、法律上具有授權(quán)意圖的默示權(quán)利，并可通過權(quán)利推定方法明示出來，①(4)①權(quán)利的立法不可能窮盡一切潛在的權(quán)利。在法律確認的明示權(quán)利外，還存在著法律的“默示權(quán)利”、為法律所“漏列的權(quán)利”、未預(yù)測到的“新生權(quán)利”、為法律所保留的“剩余權(quán)利”和“空白權(quán)利”以及種種“習(xí)慣權(quán)利”。它們可以通過“權(quán)利推定”明示出來并取得法律效力。確認權(quán)利推定的形式主要有：(一)由權(quán)利推定權(quán)利；(二)由義務(wù)推定權(quán)利；(三)根據(jù)憲法和法律的基本原則、精神與立法宗旨推定權(quán)利；(四)依“法不禁止即自由”的原則推定權(quán)利；(五)對習(xí)慣權(quán)利合法性的推定。使其具有明確的法律地位。

第二，作為應(yīng)然權(quán)利的新興環(huán)境保護受獎權(quán)要成為法律權(quán)利，還要基于實現(xiàn)環(huán)境保護受獎權(quán)之社會成本方面的政策性考量。環(huán)境保護受獎權(quán)在符合權(quán)利概念標準和能被既有的環(huán)境法律體系所容納后，并不一定能被實現(xiàn)。[16]因為一旦承認公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的權(quán)利地位，就要賦予其權(quán)利的規(guī)范效果，如讓行政主體承擔(dān)授予獎勵的義務(wù)。這就需要考慮到實現(xiàn)環(huán)境保護受獎權(quán)利所要花費的社會成本，因為它通常體現(xiàn)為公眾在實施環(huán)境保護行為后向行政主體主張給付物質(zhì)利益、精神利益和其他利益。而給付獎勵就需要耗費整個社會的資源，會受到國家能力的限制。因此，能否創(chuàng)立環(huán)境法上的環(huán)境保護受獎權(quán)，需要考慮國家在不同時期的財政能力。之所以將實現(xiàn)環(huán)境保護受獎權(quán)的社會成本稱為政策性考量，是因為它會不斷發(fā)生改變。如在改革開放初期引入公眾環(huán)境保護受獎權(quán)有待商榷，但在國家財政狀況整體提升、公民權(quán)利意識普遍覺醒、推進環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)下引入該權(quán)利則問題不大。

四、公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的塑造障礙

在當(dāng)下，盡管我國《環(huán)境保護法》及相關(guān)專門性環(huán)境單行法、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等均規(guī)定了環(huán)境保護獎勵制度，但現(xiàn)實中由于歷史性和制度性的原因?qū)е鹿姯h(huán)境保護受獎權(quán)的行使受到諸多的制約，公眾在實施環(huán)境保護行為之后并沒有真正地從行政主體處獲得其應(yīng)得的獎勵和贊許，體現(xiàn)了公眾環(huán)境保護受獎權(quán)應(yīng)然與實然的脫節(jié)。權(quán)利設(shè)定有其特定規(guī)律，而且權(quán)利由應(yīng)然走向?qū)嵢灰残枰粋€過程。在環(huán)境保護受獎權(quán)的權(quán)利設(shè)定中，既要充分認識到公眾對享有更為廣泛權(quán)利的期待，又要認識到公眾環(huán)境保護受獎權(quán)設(shè)定的復(fù)雜性。[17]因此，探究公眾環(huán)境保護受獎權(quán)從應(yīng)然轉(zhuǎn)化為實然過程中制約該權(quán)利塑造的現(xiàn)實障礙十分有必要。具體而言，表現(xiàn)為客觀外在環(huán)境與主觀內(nèi)在因素兩個維度。

(一)相關(guān)法律制度不健全

環(huán)境保護獎勵自1989年作為一項制度在《環(huán)境保護法》中被正式確定以來，逐漸擴展至各專門性環(huán)境單行法、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)中(如表1所示)。但是一直以來該制度并沒有獲得足夠的重視，也沒有相應(yīng)的操作規(guī)范，致使環(huán)境保護獎勵成了口號式的激勵，難以真正成為環(huán)境治理的重要手段。[18]通過梳理不難發(fā)現(xiàn)，在我國現(xiàn)行法律規(guī)范中環(huán)境保護獎勵的授獎主體、獎勵條件與形式、獎勵程序、責(zé)任承擔(dān)及權(quán)利救濟等方面都存在明顯的立法缺陷。

第一，授獎主體存在缺位或不明確。有的環(huán)境保護獎勵立法中沒有授獎主體的規(guī)定，如《草原法》《森林法》和《促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》等。有的環(huán)境保護獎勵立法中授獎主體的規(guī)定不明確，如《環(huán)境保護法》《水法》和《貴州省生態(tài)環(huán)境保護條例》等法律法規(guī)中規(guī)定由人民政府予以獎勵，但沒有具體規(guī)定應(yīng)由哪一級人民政府予以獎勵。《水污染防治法》《大氣污染防治法》等規(guī)定由縣級以上人民政府及其有關(guān)主管部門給予獎勵，但難以對“有關(guān)主管部門”進行準確定位。以上現(xiàn)象的存在造成了環(huán)境保護獎勵權(quán)責(zé)不明，出現(xiàn)重復(fù)獎勵或獎勵主體相互推諉的現(xiàn)象，使公眾獲得獎勵的權(quán)益難以得到保障。如安陽市一公民參與環(huán)保有獎舉報，卻被告知舉報焚燒垃圾的行為處于新舊城交界處而不予授獎。①(5)①一公民根據(jù)《安陽市區(qū)大氣環(huán)境污染行為有獎舉報通告》的規(guī)定，在2016年11月?lián)艽?2319環(huán)境污染投訴電話，舉報科瑞公司南面龍安區(qū)小七里店村焚燒生活垃圾。經(jīng)工作人員現(xiàn)場查看并確定確有其事，但安陽市卻遲遲未向該公民兌現(xiàn)獎勵，直至公民在安陽市領(lǐng)導(dǎo)留言板上進行投訴后才收到舉報焚燒垃圾的地點處于新舊城交界處而不予授獎的回復(fù)，回復(fù)甚至還給出了接到舉報后經(jīng)行政執(zhí)法部門現(xiàn)場查看未發(fā)現(xiàn)有明顯的焚燒垃圾現(xiàn)象為由予以搪塞。

第二，獎勵條件和形式不明確。就現(xiàn)有環(huán)境保護獎勵條件的相關(guān)規(guī)定而言，獲得環(huán)境保護獎勵必須具備兩方面的條件：一是公眾應(yīng)在環(huán)境保護方面有“成績”，二是在環(huán)境保護方面的成績必須是“顯著”的。但這些法律規(guī)范大多是原則性的規(guī)定，對什么“成績”才是保護環(huán)境方面的成績，以及“顯著”的評價標準均未作出明確界定，使得環(huán)境保護獎勵條件模糊不清。獎勵條件長期模糊的狀態(tài)往往導(dǎo)致行政主體對獎勵條件有不同的理解，在環(huán)境保護獎勵的條件認定上享有很大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致“當(dāng)獎不獎”以及“濫獎亂獎”情況的出現(xiàn)。如湖北三峽新型建材股份有限公司從2011年到2015年在生產(chǎn)設(shè)施不符合環(huán)保要求被查處曝光的情形下，每年還獲得當(dāng)?shù)卣哳~的節(jié)能減排獎勵。[19]另外，對于獎勵的形式有的沒有規(guī)定，有的規(guī)定給予表彰和獎勵，有的規(guī)定只給予獲獎證書，有的規(guī)定只給予資金獎勵。若不對獎勵的形式、等級等問題進行規(guī)定，必然導(dǎo)致環(huán)境保護獎勵實踐中環(huán)境保護貢獻成績與獎勵等級不匹配，難以真正發(fā)揮環(huán)境保護獎勵的激勵功能。

第三，獎勵程序缺失。縱觀我國環(huán)境保護獎勵的相關(guān)法律法規(guī)，除了《環(huán)境保護科學(xué)技術(shù)獎勵辦法》對獎勵程序有較為具體的規(guī)定之外，其他法律法規(guī)對環(huán)境保護獎勵程序的規(guī)定大多處于空白狀態(tài)，如環(huán)境保護獎勵如何啟動、審查、異議、授予和救濟均缺少程序規(guī)范的保障。[20]程序的缺失和不公正既不利于環(huán)境行政主體合法有效授獎，也不利于對公眾合法利益的保護。一方面，行政主體無法可依、無章可循往往出現(xiàn)自由裁量、暗箱操作等亂象，影響環(huán)境保護獎勵的合法與公正。另一方面，公眾作為受獎主體相對于授獎主體而言為弱勢一方，無法依據(jù)程序的設(shè)定規(guī)范授獎主體的行為以保證其環(huán)境保護受獎權(quán)的實現(xiàn)。此外，還存在行政主體責(zé)任不明和權(quán)利救濟渠道不通暢等問題。

表1 我國現(xiàn)行環(huán)境獎勵法律法規(guī)梳理

《湖南省環(huán)境保護條例》(2019年修)地方性法規(guī)縣級以上人民政府對山水林田湖草進行系統(tǒng)治理,推進生態(tài)修復(fù),提高環(huán)境資源承載能力無財政補貼、獎勵扶持第7條

(二)主體權(quán)利意識淡薄

主體擁有良好的權(quán)利意識是權(quán)利得以規(guī)范塑造的重要因素。[21]長期以來，不論是公權(quán)力機關(guān)(義務(wù)主體)還是公眾(權(quán)利主體)，都缺乏環(huán)境保護受獎的權(quán)利意識。首先，權(quán)利主體意識薄弱主要體現(xiàn)在公眾不敢主張、不善主張環(huán)境保護受獎權(quán)利。這與中國傳統(tǒng)法律文化中權(quán)利的存在依附于權(quán)力的觀念以及缺乏對公眾權(quán)利意識的培養(yǎng)等因素息息相關(guān)。[22]理想狀態(tài)為，每一個公眾都能夠自覺地意識到自己的環(huán)境保護受獎權(quán)權(quán)利主體地位并主動去爭取權(quán)益。當(dāng)環(huán)境保護受獎權(quán)益受到侵害時，能夠采取合法的方式表達和實現(xiàn)自己的權(quán)利主張，并可根據(jù)社會的發(fā)展變化和環(huán)境保護實踐的深入主動要求政府和法律給予環(huán)境保護受獎領(lǐng)域更多的權(quán)利保護。

其次，義務(wù)主體權(quán)利意識薄弱主要體現(xiàn)為行政機關(guān)對公眾環(huán)境保護受獎權(quán)利的漠視和不尊重。受我國環(huán)境保護獎勵制度不健全、傳統(tǒng)根深蒂固的“官本位”思想、程序正義觀念的缺失以及“命令-控制”型環(huán)境治理模式中形成的命令服從式思維習(xí)慣尚未根本改變等多重因素的影響，造成環(huán)境保護獎勵中行政機關(guān)缺乏權(quán)利意識，表現(xiàn)出極其濃厚的權(quán)力色彩。環(huán)境保護獎勵的范圍大小、獎與不獎、采用何種獎勵形式等問題完全由行政主體自由裁量，導(dǎo)致“當(dāng)獎不獎”以及“濫獎亂獎”情況的出現(xiàn)。如一方面行政主體積極作為，濫用環(huán)境保護獎勵自由裁量權(quán)，導(dǎo)致對公眾環(huán)境保護受獎合法權(quán)益的直接侵害；另一方面行政主體消極作為，不按已出臺的有關(guān)環(huán)境保護獎勵的規(guī)定兌現(xiàn)獎勵，且公眾對此缺少有效的救濟措施，導(dǎo)致對公眾環(huán)境保護受獎合法權(quán)益的間接侵害。

五、公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的塑造建議

公眾環(huán)境保護受獎權(quán)是被公眾認可并期待享有的權(quán)利，但該權(quán)利還只屬于應(yīng)然層面，未得到立法的有效確認，對其保護必須有相應(yīng)的規(guī)范塑造。同時我們也要清醒地意識到，試圖打破環(huán)境保護受獎是行政權(quán)力的桎梏，并以環(huán)境保護受獎是公眾權(quán)利的觀念進行相關(guān)制度的構(gòu)建，不是一蹴而就的。因為公眾環(huán)境保護受獎權(quán)從應(yīng)然到法定再到實然的過程會受到物質(zhì)基礎(chǔ)、階級結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)和國家制度等多種因素的影響，其必然會經(jīng)歷漫長的制度演變。

(一)權(quán)利要素之規(guī)范塑造

1.公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的主體

環(huán)境保護中的獎勵，主要發(fā)生在環(huán)境保護受獎人與相關(guān)公權(quán)力機關(guān)之間。[23]所以，公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的主體包括權(quán)利主體與義務(wù)主體。其中，權(quán)利主體是在環(huán)境保護受獎法律關(guān)系中享有權(quán)利的一方。有學(xué)者認為，相較于為社會全體主體而設(shè)定的諸如所有權(quán)、債權(quán)、繼承權(quán)等第一性權(quán)利，環(huán)境保護受獎權(quán)屬第二性權(quán)利，只有那些在履行法定義務(wù)基礎(chǔ)上又做出貢獻的社會主體才有資格享有。[24]但筆者認為，公眾“享有”某項權(quán)利與公眾“行使”某項權(quán)利是不能等同的，公眾在不具備行使權(quán)利的條件時，并不是被否定或剝奪了具有權(quán)利資格主體享有的權(quán)利，只是規(guī)定其暫時不得具體行使此項權(quán)利。在環(huán)境保護受獎權(quán)上，不會出現(xiàn)“有權(quán)不用，過期作廢”的問題，即公眾不去行使環(huán)境保護受獎權(quán)并不會失去享有環(huán)境保護受獎權(quán)的資格。因此，環(huán)境保護受獎權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)是公眾(具體包括自然人、法人和其他組織)，但只有在符合法律規(guī)定的條件下才能獲得獎勵。為確保公眾參與環(huán)境保護和環(huán)境治理目標的實現(xiàn)，自然人的范圍應(yīng)涵蓋我國公民、外國人和無國籍人，但如前所述，對于自然人中的生態(tài)環(huán)境主管部門內(nèi)部工作人員，因其受內(nèi)部環(huán)境行政獎勵調(diào)整，故不因?qū)⑵浼{入環(huán)境保護受獎權(quán)利主體范疇。法人也包括本國法人和外國法人。其他組織是指不具有法人資格的非政府組織，因為環(huán)境保護領(lǐng)域的非政府組織(如自然之友、熱愛家園)對于保護環(huán)境發(fā)揮著無可替代的作用，故也應(yīng)將其納入權(quán)利主體的范疇。

義務(wù)主體是在環(huán)境保護受獎法律關(guān)系中承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的一方。環(huán)境保護受獎權(quán)的義務(wù)主體應(yīng)是公權(quán)力機關(guān)，環(huán)境保護獎勵與其說它是行政主體的一項行政權(quán)力(只有當(dāng)公眾在實現(xiàn)環(huán)境保護受獎權(quán)利過程中有違法行為時才會行使行政管理權(quán)力)，更宜于說它是行政主體的一種職責(zé)和義務(wù)(環(huán)境保護受獎申請的受理、審準、授予均是行政主體應(yīng)盡的義務(wù)，但由于行政主體的權(quán)責(zé)的重合性，環(huán)境保護受獎權(quán)實現(xiàn)的過程也表現(xiàn)為行政權(quán)力運行的結(jié)果)，其職責(zé)就是依法對實施環(huán)境保護行為的公眾授予獎勵，故公權(quán)力機關(guān)應(yīng)是環(huán)境保護受獎權(quán)的義務(wù)主體且是最主要的義務(wù)主體。從現(xiàn)有法律規(guī)范來看，公眾在實施環(huán)境保護行為后均由人民政府予以獎勵，但人民政府并不直接對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理。這種規(guī)定既與行政效率的要求相悖，也極易造成環(huán)境保護受獎實施過程的混亂。筆者認為，公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的塑造有必要對上述規(guī)定進一步細化，可由對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護的相關(guān)問題具有更加直觀認識的各級環(huán)境保護主管部門受理、審查后報人民政府核準、頒發(fā)，如此一來既可以提高行政效率，也可促進相互間分工合作、監(jiān)督制約。

2.公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的客體

權(quán)利客體是法律關(guān)系主體權(quán)利、義務(wù)所指向、影響、作用的客觀對象。[25]環(huán)境保護受獎權(quán)的客體是實施生態(tài)環(huán)境保護行為，實施生態(tài)環(huán)境保護的行為應(yīng)當(dāng)符合一定的客觀標準，對這些標準的科學(xué)界定有利于明確環(huán)境保護受獎的范圍。[26]環(huán)境保護受獎權(quán)客體之生態(tài)環(huán)境保護行為須具備可獎勵性，在對生態(tài)環(huán)境保護行為進行評價時要充分考慮其范圍和顯著性。凡是符合這些標準的行為都在環(huán)境保護受獎權(quán)的范疇之內(nèi)，反之就不適用環(huán)境保護受獎權(quán)的相關(guān)規(guī)定。

一要，明確環(huán)境保護受獎的范圍。要獲得環(huán)境保護獎勵，就必須在環(huán)境保護方面做出成績。如果是在其它方面做出成績，則不適用環(huán)境保護受獎。其范圍主要有如下幾個方面：一是在污染防治方面有成績。包括提出科學(xué)合理的污染治理建議；開展廢棄物綜合利用，變廢為寶；發(fā)明、采用、推廣無污染、少污染的檢測儀器和污染監(jiān)測方法；在大氣、水體、固體廢物、噪聲、放射性方面積極采取有效污染防治措施，使環(huán)境狀況有明顯改善等。二是在保護和改善環(huán)境方面有成績。包括積極保護植被，防風(fēng)固沙，減少水土流失；積極防止國家野生動植物種源滅絕及生態(tài)失調(diào)的發(fā)生；積極從事生態(tài)環(huán)境保護區(qū)的管理與保護工作；積極創(chuàng)新環(huán)保宣傳教育手段，提高公眾環(huán)境保護意識。三是舉報生態(tài)環(huán)境違法行為方面有成績。包括采取檢舉、揭發(fā)、控告等方式避免生態(tài)環(huán)境違法行為發(fā)生、消除生態(tài)環(huán)境安全隱患或協(xié)助生態(tài)環(huán)境違法犯罪案件辦理等情形；及時制止污染破壞行為。四是在環(huán)境保護科學(xué)技術(shù)方面有成績。包括發(fā)現(xiàn)或闡明自然現(xiàn)象特征和規(guī)律，發(fā)明應(yīng)用于環(huán)境污染防治、自然生態(tài)保護的新產(chǎn)品、技術(shù)、工藝、材料等，推廣先進環(huán)境保護技術(shù)和裝備，促進科技成果轉(zhuǎn)化、應(yīng)用和推廣。

二要，明確成績顯著的標準。要獲得環(huán)境保護獎勵，就必須積極參與環(huán)境保護工作并取得顯著成績。如果僅一般地按照環(huán)境法律規(guī)定履行相應(yīng)的義務(wù)、盡到相應(yīng)的責(zé)任，則不適用環(huán)境保護受獎。為能合法有效的授予獎勵并做到環(huán)境獎勵行為與獎勵大小相對應(yīng)，必須通過立法對“顯著”的標準予以明確化和規(guī)范化。對環(huán)境保護成績能夠用數(shù)量、價值來衡量的，要具體量化以確定是否顯著，如開展廢棄物綜合利用，變廢為寶的數(shù)量，積極采取有效污染防治措施減少大氣、水體、固體廢物、噪聲、放射性污染的價值等。對環(huán)境保護成績不能用數(shù)量、價值來衡量的，要通過對環(huán)境保護效果大小來確定是否顯著，如對于環(huán)境保護科學(xué)技術(shù)活動，可根據(jù)環(huán)境技術(shù)、方法、理論的創(chuàng)新程度、難易程度、轉(zhuǎn)化程度以及環(huán)境效益來衡量成績是否顯著。對環(huán)境保護成績既不能用數(shù)量、價值衡量，也不能通過環(huán)境效果來衡量的，要通過一些間接方法并結(jié)合環(huán)境保護事實來衡量成績是否顯著。

3.公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的內(nèi)容

公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的最基本目的就是為公眾環(huán)境保護受獎提供權(quán)利性保障。由此，公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的權(quán)利內(nèi)容就是享有、行使與實現(xiàn)環(huán)境保護受獎相關(guān)的系列權(quán)利。其權(quán)利內(nèi)容至少應(yīng)包括獲得獎勵的實體性權(quán)利和程序性權(quán)利等原權(quán)利，以及原權(quán)利受到侵害時通過申訴、申請復(fù)議、提起訴訟等方式尋求救濟的權(quán)利。環(huán)境保護受獎權(quán)的實現(xiàn)有賴于環(huán)境保護受獎原權(quán)利與救濟權(quán)的同時塑造。

實體性的環(huán)境保護受獎權(quán)主要包括所有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)和身份權(quán)(榮譽權(quán))，是整個公眾環(huán)境保護受獎權(quán)利體系的核心、出發(fā)點和歸宿。公眾對環(huán)境保護受獎的所有權(quán)是指公眾享有對行政主體授予的物質(zhì)利益、精神利益或其他利益的所有權(quán)；使用權(quán)是指公眾有權(quán)在合法范圍內(nèi)使用獎金、榮譽稱號等獎勵；處分權(quán)是指公眾有權(quán)依法處分其權(quán)利，包括領(lǐng)受獎勵、拒絕接受獎勵、拋棄獎勵等；身份權(quán)(榮譽權(quán))是指公眾因做出環(huán)境保護顯著成績的行為而享有的榮譽性權(quán)利。程序性權(quán)利是指公眾在環(huán)境保護受獎實施過程中所享有的確保實體性環(huán)境保護受獎權(quán)得以實現(xiàn)的權(quán)利，主要包括環(huán)境保護受獎申請權(quán)、環(huán)境保護受獎知情權(quán)、環(huán)境保護受獎申辯權(quán)等。環(huán)境保護受獎申請權(quán)是指公眾在實施環(huán)境保護顯著成績的行為之后，向行政主體申請授予環(huán)境保護獎勵的權(quán)利；環(huán)境保護受獎知情權(quán)是指公眾有了解、知曉環(huán)境保護獎勵的法律依據(jù)、條件標準、名額限制、評審程序等信息的權(quán)利，是公眾行使環(huán)境保護受獎監(jiān)督權(quán)的前提，對保障環(huán)境保護獎勵公平公正的實施具有極其重要的作用；環(huán)境保護受獎申辯權(quán)是指公眾在環(huán)境保護受獎實施過程中為維護自身獎勵權(quán)益享有的陳述、辯論等權(quán)利，有助于抑制行政權(quán)力恣意行使。救濟性權(quán)利是指公眾環(huán)境原權(quán)利受到侵害，應(yīng)當(dāng)獲得環(huán)境保護獎勵而未獲得獎勵的，享有的通過法定的途徑與程序提出申訴、申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的權(quán)利和獲得賠償或補償?shù)臋?quán)利。救濟性權(quán)利能確保公眾環(huán)境保護受獎權(quán)真正、完整地實現(xiàn)。當(dāng)然，權(quán)利義務(wù)具有一致性，公眾在行使環(huán)境保護受獎權(quán)時應(yīng)履行相應(yīng)的法定義務(wù)，如實施受獎行為、依法提出申請的義務(wù)。

(二)權(quán)利意識之培養(yǎng)塑造

一是權(quán)利主體權(quán)利意識的培養(yǎng)，主要體現(xiàn)在公眾積極維護、追求環(huán)境保護受獎權(quán)利方面。其權(quán)利意識的增強不僅要通過宣傳、教育等輸入式，更要依靠政治民主、司法公正等體驗式。首先，加大法制宣傳力度，真正將普法工作做到實處，將法治的精神送到公眾腦中，而不是手中；加強公眾權(quán)利意識教育，改變傳統(tǒng)的權(quán)利思想觀念，在教育中特別強調(diào)環(huán)境保護受獎是公眾應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，增強其權(quán)利意識。其次，權(quán)利意識一定程度上需要靠公眾對現(xiàn)實法律生活的實際感知，因為政治民主、司法公正直接影響公眾權(quán)利實現(xiàn)與期待利益是否一致的心理體驗。行政主體在作出對公眾環(huán)境保護受獎權(quán)利實現(xiàn)有影響的決策或者行為前，應(yīng)及時告知公眾有關(guān)的法律依據(jù)與救濟途徑，并充分聽取公眾意見，盡可能地吸納公眾參與到環(huán)境保護決策之中，實現(xiàn)民主行政；在權(quán)利受到侵害時，要讓公眾更多地參與到司法救濟過程中來，使之了解權(quán)利的內(nèi)容，知曉權(quán)利的救濟途徑，得到必要的救濟。通過輸入式和體驗式的共同作用，使得權(quán)利意識在公眾心中得以增強，當(dāng)環(huán)境保護受獎權(quán)利受到侵害時，公眾能依法主張權(quán)利而不是忍氣吞聲、息事寧人。

二是義務(wù)主體權(quán)利意識的培養(yǎng)，主要體現(xiàn)在行政機關(guān)對公眾環(huán)境保護受獎權(quán)利的尊重和敬畏，最重要的途徑是健全相關(guān)制度、加強權(quán)力制約。首先，健全環(huán)境保護獎勵制度，明確行政主體法律責(zé)任。加強行政機關(guān)權(quán)利意識，在形式上就必須要有規(guī)范健全環(huán)境保護獎勵制度。現(xiàn)行法律只對環(huán)境保護受獎進行了極為概括性的規(guī)定，對于環(huán)境保護受獎法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容卻絲毫沒有涉及，從而在無形之中導(dǎo)致“權(quán)利的流失”。明確什么樣的行為應(yīng)該獎勵、什么樣的行為不該獎勵，以及行政主體不履行獎勵職責(zé)的法律責(zé)任，可有效減少行政主體權(quán)力恣意的空間。其次，深入推進依法行政，加強權(quán)力制約。在環(huán)境保護受獎實施中必須有效地消除“官本位”思想，把“權(quán)利本位”思想落到實處。積極從不當(dāng)使用甚至濫用環(huán)境保護受獎行政權(quán)力向慎用和約束環(huán)境保護受獎行政權(quán)力轉(zhuǎn)變；積極從重實體輕程序向?qū)嶓w程序并重觀念轉(zhuǎn)變，嚴格按照法定程序?qū)嵤┉h(huán)境保護獎勵；積極從“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變，及時受理、處理公眾的環(huán)境保護受獎申請。通過改進體制機制和加強權(quán)力制約的共同作用，能有力增強義務(wù)主體的權(quán)利意識，切實保障公眾環(huán)境保護受獎權(quán)及時、有效、全面的行使。

六、結(jié)語

“我們的時代是一個邁向權(quán)利的時代，是一個權(quán)利備受關(guān)注和尊重的時代，是一個權(quán)利話語越來越彰顯和張揚的時代。”[27]新興權(quán)利的產(chǎn)生和發(fā)展在本質(zhì)上乃是社會絕大多數(shù)主體權(quán)利意識覺醒的自然反應(yīng)。公眾環(huán)境保護受獎權(quán)作為一項新興權(quán)利的出現(xiàn)，順應(yīng)了新時代生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展方向，體現(xiàn)了政府權(quán)力本位向公眾權(quán)利本位的實然轉(zhuǎn)變，是環(huán)境管理由傳統(tǒng)的單方面命令、強制和制裁模式向服務(wù)、合作、指導(dǎo)和溝通的多元合作模式轉(zhuǎn)變的重要標志。同時，此項權(quán)利的出現(xiàn)，是解決日益嚴峻的環(huán)境問題的根本之道，也是環(huán)境保護獎勵制度正當(dāng)性存在的價值基石。然而，在公眾環(huán)境保護受獎權(quán)利有機整體(應(yīng)然、法定和實然)中，該權(quán)利還只處于應(yīng)然層面，需要不斷塑造促使公眾環(huán)境保護受獎權(quán)的形成。因此，必須要面對制約環(huán)境保護受獎權(quán)權(quán)利塑造的主客觀障礙因素，健全環(huán)境保護獎勵制度，實現(xiàn)環(huán)境治理向多元參與合作機制的轉(zhuǎn)變，進而滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。