突發事件政府信息公開芻議

錢文杰

〔摘要〕 在突發事件面前，人人都是利益攸關者與信息傳播者，但是利益沖突和信息壁壘又會造成誘發型公共危機。不同政府治理模式下突發事件政府信息公開方式不同。我國信息公開已進入3.0版本時代，但在突發事件政府信息公開實踐中依然存在一些現實困境，包括在某種程度上存在立法缺位、運行機制不暢、監督不力等。為此，應通過依法規范政府信息公開、強化社會良性支持、引導公眾理性參與等完善突發事件政府信息公開路徑。

〔關鍵詞〕 突發事件;信息公開;政府信息公開;服務型政府

〔中圖分類號〕D616 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2021）05-0067-05

縱觀歷史，人類每一次重大災難總是伴隨著鋪天蓋地的謠言，謠言不僅會影響公眾理性生活，而且可能擾亂社會秩序，所以謠言治理的重要性和緊迫性愈發凸顯。面對治謠、辟謠等世界性難題，事后追責局限于“個案式”的治標，而信息公開則扎根于“全局性”的治本，所以，實現政府主導下“突出信息需求、強調釋疑解惑、堅持政民互動”的完整性、及時性和實質性的信息公開尤其重要。依托法學理論、法律規范與法治實踐，我國《政府信息公開條例》于2019年首次修訂，不僅在宏觀層面明確了“以公開為原則”的基本立場，而且在微觀層面進行了實體與程序的針對性調整。當下信息時代，突發事件散播快、范圍廣和危害大等特點被進一步放大，加上自媒體時代公眾表達的自由化、碎片化等非理性刺激，必然要求政府信息公開實踐與國家治理結構相適應，實現良性互動和多元參與相契合的創新協同。

一、不同政府治理模式下突發事件的政府信息公開

（一）統治型政府治理模式下突發事件的政府信息公開

統治型政府通過公共權力的獨立行使和公共利益的單方實現來強化國家統治，是一種以維系政權鞏固和政治穩定為目標的傳統行政模式。在統治型政府治理模式下，政府行政是以統治理論和壟斷理論為支撐、以政治權威為中心、以政治統治為主導的層級化、封閉性和線性式構造〔1〕。在這種模式下，一方面突出對政府機構和行政人員的高度信任，只是通過道德自律和公職紀律等“軟約束”來限制行政裁決上的“寬自由”，甚至采用行政官員任職終身制，致使行政主體的主觀能動性和創新精神難以發揮，政府行政效能低下〔2〕。另一方面選擇對作為行政相對人即公眾的權利和需求的忽視，公眾只是作為被統治者而存在，并且絕對的權威要求絕對的服從，政府行政過程與決策凌駕于民意之上。在權力高度集中的統治型政府治理模式下，施政者出于對統治便利和社會安穩等的綜合考量，偏賴于選取一種“順民式”的信息封鎖策略和“報喜不報憂”的信息公開路徑，主張政府事務公眾知道得越少就越易管理，體現出嚴格的等級制特征，對于哪些信息可以達到什么級別，都有著嚴格的規定〔3〕。這顯然與“政府只是政府信息的占有者而非所有者，政府信息的所有權歸屬公眾”的理論認知相悖，尤其體現在突發事件當中。

（二）管制型政府治理模式下突發事件的政府信息公開

管制型政府是指政府對所有大小事務都實施強制管理，突出表現為人事上的統一調配、財務上的統一管理、工作上的統一要求和業績上的統一評定等。在這一過程當中，政府行政以管制理論和集權理論為支撐，并且以發展經濟為目標，在社會公益政府代言的先驗邏輯和公私利益先天對立的基本立場之下，傾向性地以犧牲私益而滿足公益為價值選擇。管制型政府通過官僚制組織強化政治權威，通過對信息的層層控制與壟斷以達到對下級的有效控制，通過信息的有限度開放實施對公眾的控制〔4〕。但是，這種單方面依靠行政主體自覺、主動和及時的集權化信息公開，不僅難以有效限制行政權官僚層級化運作、效率優先性考量和結果實質性傾向等，反而會加劇多元主體之間不對稱、不協調的信息鴻溝。

（三）服務型政府治理模式下突發事件的政府信息公開

服務型政府是針對統治型、管制型政府而提出的相對概念，要求在公眾本位、社會本位理念指導下，在民主制度框架內，把服務作為社會治理價值體系核心和政府職能結構重心的一種政府模式或政府形態〔5〕。在這種模式下，服務理念貫穿政府施政過程，不僅強調政府有限和社會可為，尊重和兼顧多元主體和多元利益，而且融合市場化、社會化和合作化等多重要素，以構建陽光、負責、有為和可信的現代政府。合作治理理論是服務型政府的重要理論支撐，要求將社會自治和政府共治相結合，以形成集主體多元、方法多樣、過程自恰和機制共享等特點為一體的良性治理。其中，以人為本是服務型政府最本質的特征，并且是以公眾參與的合作治理作為基本手段，而信息公開則是政府走向服務型政府的重要一環，也是促進公共管理變革的重要手段〔6〕。這是因為政府信息及時、全面、真實、有效的公開，并且強調合作治理的路徑支持，不僅是國家、政府對社會和公眾信任的集中反映，也是國家、政府對社會和公眾需求的及時反饋，最終有利于建立平等、協商和共治的政民互動關系，有利于統籌協調和綜合運用國家整體資源，實現社會效能的整體最優。

二、突發事件政府信息公開的現實困境

大數據時代背景下，黨的十八屆四中全會提出“推進政務公開信息化，加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設”，標志著我國信息公開由此進入了3.0版本時代。但同時我們也必須認識到，在突發事件政府信息公開實踐中依然存在一些現實困境。

（一）在某種程度上存在立法缺位

《政府信息公開條例》是信息公開的專門立法，同時在我國現行的247部法律中，有近100部包含信息公開的規定，現行700多部行政法規中，有200多部包含信息公開的規定〔7〕。例如有堅持公開工作與秘密工作相結合原則的國家情報法;有縣級以上人民政府建立健全慈善信息統計和發布制度的慈善信息公開規定;有公眾參與環境保護下的信息公開專門條款，以及重信息收集而輕信息發布的突發事件應對法等。總的來看，一方面是在理論上，政府信息公開內嵌著主權邏輯與治理邏輯的混淆;另一方面是在實踐中，突發事件政府信息公開制度依附于形式多樣的法律、法規和部門規章等，但又都面臨著《憲法》條款中國家“信息公開”義務或個人“信息自由”權利的語焉不詳。因為在“法無授權不可為”的憲法原則下，國家機關和其行使的權力不超越憲法清單一直是正常立憲國家的法治實踐〔8〕。這又表現為“根據憲法，制定本法（條例）”的規定在政府信息公開立法中的缺位，背后可能的潛在邏輯是：政府信息公開條例只是小型的、非基本的、與憲法關系較遠的法律，無“根據憲法”之必要〔9〕，使得突發事件中政府主動公開信息的整體意識更弱。此外，法律位階僅為行政法規的《政府信息公開條例》，效力層級不僅低于與之適用相對立的《保守國家秘密法》《檔案法》等法律法規，而且與處于同一位階的其他行政法規相比，也只具有一般法之地位〔10〕，其他政府信息不公開的特殊規定則優先適用。與此同時，其制定主體僅為國務院，而由最高國家行政機關領銜制定、意圖監督政府行為的立法，本身就存在先天不足〔11〕，因此才有了行政監察走向國家監察的國家監督體制改革。考慮到突發事件的特點及其信息公開的特征，2017年頒布的《政府信息公開條例（征求意見稿）》就曾增加規定，“發生自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等重大突發事件時，履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府應當按照有關規定準確、及時公開初步核實情況，并根據事態發展和應急處置情況，持續公開工作進展和政府應對措施等政府信息”。雖然其在具體實踐中的指導和約束功能有限，可能無法直接涵蓋政府在突發事件中的信息公開行為、程序和內容等，但是即使這樣，最終立法也未能保留這一原則性規范。除此之外，立法也未能考慮在突發事件中，可能存在的政府信息發布出錯機制與糾錯機制，以及潛藏的公眾信息散布造謠與辟謠等問題。

（二）在某種程度上存在運行機制不暢

突發事件政府信息公開的運行機制包括信息的收集、整理、篩選和分析等環節，能夠反映出突發事件政府信息公開一體化運行過程中的現狀。首先是從政府危機信息的收集機制來看，溝通層級過多，而且覆蓋面較窄，政府的信息收集能力相對較低〔12〕?，F階段，多數地方政府的應急信息體系建立在以有線（包括電話、網絡等）、無線（包括移動電話等）為基礎的通信通訊系統之上〔13〕，自然災害和事故災難等突發事件一旦破壞了相關基礎設施，突發事件信息系統則可能陷入癱瘓。其次是從政府危機信息的管理機制來看，在有些地方性突發事件中，當地媒體和異地媒體就事件報道詳略、立場等方面的話風存在差異，有的報道內容也存在差異。因此，2019年頒布 的《政府信息公開條例》要求建立健全政府信息公開協調機制，要求有關部門之間協商、確認，以確保政府信息的準確一致。再次是從政府危機信息的輿論引導機制來看，在網絡新媒體時代的突發事件中，如果政府引導社會輿論處理得好，則能夠舉社會之力而治亂;如果處理得不好，不僅難以有效應對突發事件，甚至可能會引發新的突發事件。以“8·12”天津爆炸事件為例，當地政府在2015年8月13日至8月19日期間雖然召開了10 次新聞發布會，但諸多關鍵問題“無可奉告”，權威信息缺乏，重要信息未能導入民間輿論場，導致官方發布的內容與公眾關注的焦點偏離〔14〕，這也從某種程度上反映出新聞媒體報道和新聞發言人制度亟待規范。

（三）在某種程度上存在監督不力

權力監督制約，是我國憲法確立的一項基本原則，旨在保障國家公權力的正常運行，以實現對公共行為的有效規范。突發事件政府信息公開的法治化需要以體系完備和運行順暢的有效監督為支撐。在美國，1966年制定的《信息自由法》已經構建起國家立法、行政與司法三權相互監督制衡的政府信息公開法制的監督機制〔15〕。在日本，作為全國最高權威機關的信息公開審查會，參與、監督和影響政府信息公開的行政復議。在法國，則是通過設立行政檔案獲取委員會專門監督和保障公眾的政府信息獲取等?，F階段，針對我國政府信息公開的監督主要是由內部監督和外部監督構成，例如《政府信息公開條例》要求政府信息公開主管部門進行日常指導和監督檢查，督促整改或者通報批評，以及責任追究等?！缎姓V訟法》規定政府信息公開的案件適用簡易程序，并且新增“行政公益訴訟”條款等，通過訴訟制度倒逼突發事件中的政府信息公開，此舉也被證明具有較強的執行力。同時應注意到，我國尚未在政府部門之外設立獨立于公開主體的主管機構和專門性的監督機構，未能形成常態化工作機制〔16〕。雖然《政府信息公開條例》在第51條設置了投訴舉報、行政復議和行政訴訟等三大監督機制，第53條也規定了責令改正、給予處分和刑事責任等三類追責機制，但是，一方面在突發事件政府信息公開中，可能存在無相對明確的私益主體，又因行政復議和行政訴訟等依申請推進的謙抑性，導致公民主動依申請維權的案例較少;另一方面在傳統公共監督體制的限制和束縛之下，一級政府機關內部監督部門的獨立性和公正性難以保證，致使這種內部監督缺乏應有的公信力，行政復議案件中支持行政機關的比例相對較高也反映了這個問題。因此，在繼續鞏固傳統內部監督之外，我們必須重點關注外部監督的實踐性和持續性，夯實內部與外部相結合的監督體系，確保獨立、公開且有效的實質性監督，以敦促政府信息的最大化公開。

三、突發事件政府信息公開的完善路徑

由政府、社會和公眾多方參與協同的合作治理模式，是我國依法治國和建設法治政府的重要支撐，也是當前推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。合作治理模式的本質是基于信任而選擇共治，倡導建立一種信息公開、多方參與、地位平等和權責互適的新型行政服務模式，而信息公開就是其中關鍵要素。特別是在當下信息時代，合作治理模式嵌入突發事件政府信息公開有著內部必要性和外部正當性的雙向驅動。例如，深港西部通道深圳側接線工程環評爭議事件成功解決的關鍵即在于政府與公眾之間的雙向互動、實質對話和信任共治。基于此，一方面應著力解決突發事件政府信息公開在某種程度上存在的立法缺位、運行機制不暢、監督不力等現實弊端，另一方面應借鑒合作治理模式在生態環境治理、慈善事業發展、網絡平臺建設等方面的可循經驗，從政府、社會和公眾等主體視角切入，就政府信息公開的改革完善提出富有針對性和實效性的行動方案。

（一）依法規范政府信息公開

行政觀念決定施政方式，服務型政府認知程度的高低和主動公開意識的強弱直接影響到信息公開的廣度和深度。國家治理體系和治理能力的現代化建設，要求牢固樹立政府信息公開的主動意識、責任意識、信任意識和互動意識等。法乃國之重器，更應當著力完善突發事件政府信息公開的法律規范體系。應進一步細化《政府信息公開條例》等法律法規，包括明確要求突發事件政府信息公開的時間、渠道管理和糾錯機制等，避免寬泛自由裁量之下的行政濫權。目前一些地方政府關于突發事件政府信息公開的運行及監督，僅僅是依靠政府辦公廳作為負責推進、指導、協調、監督政府信息公開工作的主管部門，不僅在理論上站不住腳，而且在實踐中的操作也會遇到障礙〔17〕，因此有必要設置專門的公共管理機構統籌負責，避免多口徑信息公開的矛盾和沖突。而且，應當充分挖掘行政公益訴訟的制度潛力，發揮檢察機關作為法律監督機關的專業優勢，以有效解決諸如社會團體、公益組織與專業人士對具有較強公益訴訟性質的信息公開訴訟參與不夠，對申請公開的政府信息訴求水平相對較低，信息公開訴訟資料的透明度不夠等實踐難題〔18〕。

（二）強化社會支持

突發事件的政府信息是從社會中來，也要到社會中去的，并且在國家政治體制改革的背景下，越來越多承擔公共行政職能的準行政性事業單位和社會組織等，亦需承擔相應的信息公開義務，社會的良性支持是政府信息有效公開的重要保障。一方面是因為社會和社會組織等代表公眾向國家表達利益訴求，在多方參與性溝通、協商和博弈之下，有利于打破政府信息壟斷。另一方面是追求轟動和爆炸效果的社會失真傳播和無序競爭等，可能會推波助瀾引發政府信任危機。為此，要積極營造良性的社會輿論氛圍，引導社會組織有效參與和監督突發事件中的政府信息公開，充分發揮其反應迅速、運作靈活和覆蓋全面的組織優勢，逐步完善引入社會組織參與的監督和評價機制。例如，通過高水準、專業化的社會評估結構模式以獲取公眾認可;通過建立有質量、有效率的信息反饋機制以贏得公眾信任等。與此同時，要突出社會傳播的自律自省，深化落實“微信十條”“賬號十條”“網絡短視頻平臺管理規范”等管理規定，通過強化過濾技術對信息傳播運營媒體進行有效監管。

（三）引導公眾理性參與

公眾參與是推動政府信息公開的重要動力，有利于消解公眾的公共冷漠、避免發生“公地悲劇”。公眾理性參與則是政府信息公開的內在要求，非理性、盲從化的無效參與不僅會刺激行政神秘主義，甚至會誘發新的突發事件〔19〕。引導公眾理性參與，首先要強化公眾的權利意識，尤其要強化公眾知情權的權利邊界意識，給予政府合理的不予公開信息必要的尊重和理解，準確把握6類豁免公開情形，因為保障公民知情權并不等同于無需任何條件即可獲取任何信息。其次要提升公眾的參與能力，在新媒體時代這個信息爆炸的時代，公眾對于海量信息數據庫的信息判斷和信息甄別至關重要，特別是要理性分辨專家意見與民間謠言。因此，一方面要加強對公眾信息識別能力的教育，具體結合學校宣講、社區演練、送法下鄉等途徑，形成長效性的教育推廣機制;另一方面要考慮到“社會安全、食藥安全、突發事件等信息的甄別，需要事發當地的用戶和專業人士方能甄別出信息的真偽”〔20〕等實際，例如新冠肺炎疫情期間需要鐘南山院士、李蘭娟院士等專家發聲和積極辟謠。再次要突出公眾的責任意識，以責任倒逼參與理性。比如，《刑法修正案（九）》增設了“編造、故意傳播虛假信息罪”，最高人民法院、最高人民檢察院出臺的《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》對“尋釁滋事罪”進行了擴張解釋，“公共場所”也延伸至信息網絡空間，要求配套跟進有效的法治宣傳等。

綜上所述，政府信息公開中的合作治理模式創新，要求尊重多元主體利益多樣，倡導多方參與和公私合作，以協作和共治為基本路徑，以政府信息有效的公開、社會良性的引導和公眾理性的參與等為最終落腳點。

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責任編輯? 梁華林