營造林工程績效評價探討

黃金平

摘要：立足于當前營造林工作實踐，從營造林工程績效評價內容出發，總結了現有營造林工程績效評價在項目設計、項目資金、基礎建設等方面存在的問題并剖析原因。在此基礎上，提出了以工程建設目標為績效管控建設的目標、構建覆蓋全過程周期的項目驗收與績效評價體系、建立評價機制等完善營造林工程績效評價的建議。

關鍵詞：造林;工程;績效評價

中圖分類號：F32文獻標識碼：C文章編號：1004-3020（2021）06-0086-03

目前，工程造林已成為我國森林資源培育的主體，營造林工程項目越來越多的引入績效考評體系，其在林業工程中的應用也在不斷的拓展[1]。績效考核制度的引入，可以更好地提高資金的使用效率，提升項目建設的成效。本文從造林生產實踐出發，探討影響營造林工程績效評價的影響因素，并提出建議與對策。

1營造林工程績效評價內容

營造林工程項目績效評價是指運用科學規范的評價方法，對照評價標準，對涵蓋營造林整個過程及建設效果進行科學、公正、客觀的評價和綜合評判。整個績效評價是各方利益進行充分平衡的結果，從本行業的特點出發，制定適合項目建設的績效評價體系，是實現工程項目效益最大化的有效途徑[2]。在項目建設的全周期內，通過對營造林工程績效的考核，可以確保業主獲知工程項目進展狀況，滿足業主檢查工程項目進展情況的要求，進一步確認項目組織對工程項目承諾的實現程度，同時不同階段績效的考評可以作為預測項目建設終結績效的依據，有利于盡早發現項目實施的問題，以便提前采取措施。

營造林工程績效評價是采用經濟、生態、社會效益等一系列指標對營造林工程的績效從不同維度進行分析評價，并給予核查結果，通過績效考量來促進工程合理健康發展。績效評價的主要內容有資金投入使用情況、資金項目管理情況、資金實際產出情況、政策實施效果情況等方面。在當前，建立適合營造林工程項目需要，能有效防范漏洞，提高資金使用價值的績效評價制度是一個不斷探索的方向[3]。

2現有營造林工程績效評價存在的主要問題及分析

2.1主要問題

（1）項目設計與項目建設脫節。從全過程的營造林工程活動來看，現行的項目實施過程基本是項目立項、作業設計、施工建設、檢查驗收。實際工作中，項目作業設計是項目建設的重要環節，也是項目資金撥付的重要依據，因此，項目建設方十分重視作業設計及其評審。具體造林施工中，要么是社會造林，政府提供種苗，由各家各戶自行栽植;要么是所謂的工程隊造林，一個包工頭帶幾個林農進行施工。這幾種施工都不能完全按照作業設計執行，好的作業設計落不了地。而營造林工程績效評價的基礎是項目作業設計，以檢查驗收等作為支撐材料，實地核查只是抽樣。

（2）項目資金投入與績效目標在周期上不協同。林業造林工程是一項投入大、周期長的產業項目。在一直以來的林業營造林工程項目中，無論是PPP模式的營造林工程還是完全由社會資本或個人投入建設的項目，其投入嚴重不足，林業造林工程基本上都是造林補助項目，沒有按照工程項目進行嚴格的資金投入，其結果是造林投入少、面積大。由于造林工程的公益性特點，按照投入產出比計算，造林工程項目在項目期內是無法得到投資回報的，往往是通過林地的預期收益來平衡，如果后期撫育管護資金得不到保障，這樣的項目績效評價就是虛無的[4]。

（3）基礎設施建設制約績效評價。營造林工程需要適宜栽培樹種的生境條件、具備灌溉排澇能力和可以開展日常各項施工作業的條件。現有營造林工程中，這些基礎設施建設基本上納入地方資金配套，受地方經濟條件影響，有的地方基礎施設建設就會打折扣，最終影響造林工程質量。按照常規的造林工程作業設計，績效目標是在考慮基礎設施的基礎上制定的，這樣基礎設施建設情況成為績效評價的不確定因素。

2.2營造林工程績效評價存在問題的分析

（1）營造林工程的組織保障機制不健全。參與營造林的主體類型多樣，其不同主體在營造林活動中的目標值與期望值都有所不同。以政府發動，村民廣泛參與的營造林模式，不同村民對產業不同階段的認知不同，其參與的有效投入量參差不齊，導致工程建設存在潛在的風險。以公司、合作社等社會資本為主體投入建設的營造林工程項目，其受自身資本體量的限制及其他資源配置的局限性，在這項投入大、周期長的產業體系中仍存在著不同的程度的組織乏力的情形。以政府引導指導，社會多種主體共同參與的營造林模型，面對后期重造輕管的情況，政府只能督促，而不能有效干預。營造林工程的目標是保證造林成活率與保存率，目的是成林成材，在發揮生態效益的同時收獲經濟效益。與營造林工程建設目標相適應的組織保障機制需要進一步健全。

（2）技術支撐與管理不到位是影響營造林工程建設質量的重要因素。立地選擇、樹種及造林模型選擇、栽植方法、撫育管護要點等技術措施是提高造林質量的關鍵因素，造林工程的建設質量直接與績效評價掛鉤。同時，在有充分的技術保障前提下，項目管理則是造林工程質量的另一大影響因素。對施工組織的管理，對施工隊伍和人員的管理，對材料的管控，對工程質量的管控等等，都會影響造林工程質量，進而影響項目績效評價。

（3）營造林工程驗收、資金撥付與績效評價的相互影響。一般而言，工程項目要實現長遠而顯著的績效，就要把好項目的驗收關。在實際情況中，很多項目只有項目績效評價，而沒有對項目建設過程中的整個建設內容進行驗收或核查。營造林工程具有周期長的特點，其工程建設成效是不斷動態變化的，只有夯實基礎，著實核查全過程的工程質量，再在此基礎上對不同階段的項目目標進行評價才有利于整體績效的提升。此外，績效目標的整體定位也對項目建設績效有影響，如造林項目多要求成活率多少或保存率多少，到了工程驗收期，項目這兩項指標合格就基本會確認工程合格，但實際營造林過程中，很多這樣的造林地經過一至兩年就會逆變為宜林地，需要重造，造成這一狀況的多是項目驗收后就輕視了管理，因此，造林績效指標的確定只有與資金的拔付和資金的額度掛起鉤來，才能實現營造林工程績效思想在整個項目建設期，建成期、運營期等階段管理中的應用，并發揮出非常好的成效。

3完善營造林工程績效評價的建議

3.1以工程建設目標為績效管控建設的目標

無論是從國家的政策層面，還是從地方各級在項目建設各個階段的投入來看，每個項目的建設都消耗了大量的財力人力，動用了大量的社會公共資源，因此，建成每個項目是尤為重要的。在實際建設過程中，很多時候都是走流程式的按工程建設階段來進行，而林業項目如果在建設完成后沒有做好相應的管理等措施，那么項目很可能會以失敗告終，建議從項目立項設計開始就把項目建設目標在正常情況下采用必要的措施進行管理作為項目建設的績效目標。

3.2構建覆蓋全過程周期的項目驗收與績效評價體系績效評價應包含營造林工程項目建設業績與效率評價兩個方面，建議項目建設周期內對項目建設的各個階段的指標值及建成以后的效率情況全部進行評價，而不是以驗收節點的效率值作為評價項目建設情況的最終結果，避免項目建設存在的潛在致命風險。

? ? 3.3完善營造林工程績效評價機制

科學規范的評價指標及評價方法是營造林工程績效評價工作順利開展的基本保障，但當前營造林工程相關的績效評價體制機制建設還不完善，評價結果不能準確反映項目的全部績效信息。究其原因，營造林工程具有時間長、跨度大的特點，且某些方面的項目成果難以在短時間內看出來。因此，目前還沒有一套科學完整且可操作性強的技術指標作為評價依據，導致此項工作的開展困難重重。

3.4探索涵蓋技術與績效等多維度的考核評價制度在實際營造林生產過程中，許多項目的績效評價表或評價項目用一些較寬泛的指標遮蓋了項目建設中存在的隱性問題。在項目的營造林績效評價過程中，特別是一些以績效評價代替驗收的情形下，要保留以前營造林項目中所摸索出來的一些好的經驗作法，對項目實現過程建設的結果及產生的效益進行綜合評價才更有利于項目在全過程建設周期內取得更好的建設成效[5]。營造林工程績效評價工作的組織實施離不開一套科學規范的評價管理制度，因此必須盡快建立健全相關評價制度，如《營造林工程績效評價管理辦法》《營造林工程績效評價操作規程》《營造林工程績效評價結果應用指南》等，從而為結效評價工作的開展提供科學依據。在績效評價制度的制定過程中，要充分考慮我們林業發展的實際情況、國家政策環境以及營造林工程的自身結構因素，合理確定評價的技術指標和方法，確保制度具有較強的可操作性。

參考文獻

[1]馬凱.基于綜合評價法的林業財政專項資金績效評價研究[J].林業經濟，2011（12）：6466.

[2]程中倩，吳水榮，梁巍.林業領域國家重點研發專項資金項目績效評價體系構建初探[J].科技管理研究，2020（15）：8088.

[3]佟玉煥，黃映暉.中國集體林改績效評價[J].北京農學院學報，2019（2）：8285.

[4]徐靜姝.PPP項目績效評價研究[J].建材世界，2019（5）：141144.

[5]熊躍生，王忠偉.基于DEA的林業建設項目績效評價方法研究[J].中南林業科大學學報，2014，34（5）：118124.

（責任編輯：唐嵐）