參照廣州經驗對南寧養老產業研究
——基于第七次人口普查

黃志華

一、前言

隨著我國開始步入老齡化社會，國家對養老產業的發展了總體規劃并提出構建家庭、機構與社區相互配合的綜合服務體系。“十三五”期間，在政府的積極推動下，我國已基本建立居家養老、醫養結合養老、社區綜合養老三種養老服務模式。在黨的十八大和十九大的報告中對應對人口老齡化、加快社會養老服務體系建設、促進養老服務產業健康發展等提出明確要求。在黨的十九大報告明確提出：要構建尊老、養老、孝老、敬老政策體系和社會生態環境，有序推進醫養結合，加快推進養老服務產業的健康發展。為了應對人口老齡化、加快建設社會養老服務體系、發展養老服務產業，加強養老服務產業的監督管理，2019-2020 年中共中央、國務院先后印發了《關于建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高質量發展的意見》、《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》等一系列關于促進規范社會養老服務產業發展的指導性建議，對于社會養老服務產業明確提出“要健全基本養老服務體系，發展普惠型養老服務和互助性養老，支持家庭承擔養老功能，培育養老新業態，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，健全養老服務綜合監管制度。廣州、南寧兩市地緣上屬于區域中心城市，是西江經濟帶重要的節點城市，又是東西部地區勞動力輸入輸出大省的省會城市，具有一定的代表性。本文以全國養老服務行業改革試點城市——廣州市為例，通過對比兩地養老產業的發展，分析南寧養老產業發展的難點與不足，為南寧養老服務體系的建設和發展提供建議和參考。

二、廣州-南寧兩地養老產業發展現狀

（一）廣州市養老產業發展現狀

廣州是我國對外開放的窗口城市，它以其獨特的魅力吸引全國各地的人才，經過四十多年的改革開發，廣州社會面貌翻天覆地的變化，而當年這些來自全國各地的建設者大部分都在廣州安居樂業，進入耄耋之年。根據國家第七次人口普查結果顯示，廣州現有常住人口186676605 人，其中65 歲及以上的老人有1460333 人，占比7.82%，常住人口平均年齡為35.4 歲，仍然處于人口紅利黃金期。

面對老齡化社會的到來，廣州市政府積極作為，為進一步完善以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐的功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的社會養老服務體系，先后印發《廣州市人民政府關于加快養老服務業綜合改革的實施意見》（穗府〔2015〕27 號）、《廣州市民政局 廣州市規劃和自然資源局 廣州市住房和城鄉建設局關于印發廣州市支持社區養老服務設施規劃建設和使用管理十條措施的通知》（穗民規字〔2021〕1 號）等養老服務相關文件，進一步完善法規政策體系，明晰政府定位，激發市場主體活力，提升服務水平，保障老年人基本權益。形成以改革推動養老服務業創新發展的良好格局，支持養老服務業發展的氛圍更加濃厚，全市養老服務社會化、醫養融合發展、養老產業集聚、跨境養老服務合作等四方面改革創新效果突顯；養老服務業對關聯產業帶動效應明顯，成為全市現代服務業的重要組成部分和新的經濟增長點。

截止2020 年，廣州市有養老機構226 家，床位7.14萬張，全市共有11 個區級、173 個街鎮級居家養老綜合服務平臺、1460 個星光老年之家、1144 個農村老年人活動站點，全市社區養老服務設施覆蓋率100%，超過20.1 萬名老年人享受社區居家養老服務，占老年人總數的11.6%。全市長者飯堂1036 個，覆蓋全市街鎮、村居，融入醫療護理、健康宣教、營養指導等服務。為了促進商業養老保險的發展，廣州市由政府統一出資，為106萬戶籍老年人每人投了一份20 元的老年人意外傷害保險，意在通過政府購買中國人壽的服務，引導老年人增強保險意識。此外，廣州在全國率先展開了推進老年人參保意外傷害險的“銀齡安康行動”，到2017 年11 月底，廣州市成為全國首個實現“銀齡安康行動”100% 覆蓋的省會城市。

（二）南寧市養老產業發展現狀

在養老產業政策機制方面，南寧市先后出臺了《南寧市新建住宅小區配套社區居家養老服務用房管理辦法(試行)》、《南寧市政府購買居家養老服務實施意見》、《南寧市居家和社區養老服務組織運營補貼暫行辦法》、開展“長者飯堂”試點等一系列從完善設施到服務供給的重要改革措施，居家和社區養老服務體系逐步完善。

南寧市養老服務產業主要由生活照料、教育文化、醫療保健三大核心服務內容構成。由于老年人醫療保健方面的數據難以剝離分割和統計分析。因此，本文研究選擇生活照料和教育文化兩個服務為主要分析對象，具體選取養老機構及老年大學教育文化服務的運行情況作為研究對象。

“十三五”期間，南寧市積極深化自治區“1521”的思路，對全市養老服務基礎設施進行精心布局，目前已取得較大成效。市本級采用ppp 模式投資4.9 億元建設了2000 張床位的南寧市第二福利院一期投入試運營，建設750 張養老床位的社會福利院提升改造工程。推進全市15 個縣區(開發區)各新建一所300-500 張床位公辦示范性養老福利機構。2020 年全市每千名老年人擁有床位數為28 張。優化社區居家養老服務設施網絡，建設了161 個社區日間照料中心、26 個城市養老服務中心、8 個區域性農村養老服務中心以及440 個農村幸福院，養老服務基礎設施逐步完善。

三、南寧與廣州養老產業比較分析

現階段，我國正在積極推進粵港澳養老一體化項目，廣州為了彌補與香港、澳門在養老服務業之間存在的差距，在基本滿足養老服務市場需求的基礎上，于2019-2020 年先后出臺《廣州市養老機構管理規范》、《廣州市社區居家養老服務管理辦法》等措施，進一步規范養老服務管理和監控，提升養老服務的質量。

廣西關于養老機構管理方面地方性規定有自治區市場監督局2019 年出臺的《養老機構護理服務管理規范》和南寧市2020 年出臺的《養老機構管理規范》、《南寧市新建住宅小區配套社區居家養老服務用房管理辦法（試行）》。由此可見，廣州市和南寧市都出臺了地方性的養老機構管理規范，對于養老形式中占重要組成部分的居家養老的管理，南寧只對新建住宅小區的養老服務用房出臺了管理辦法。

四、廣州養老產業發展給南寧的啟示

（一）完善創新理論研究，進一步加強養老產業專業人才隊伍建設

加強養老服務產業研究，完善養老服務體系。設立養老與大健康產業研究中心，加強養老服務產業的理論研究。由社科院和廣西大學牽頭，廣西醫科大學、廣西中醫藥大學等高校和政府相關職能部門參與的大健康與養老產業研究中心，加強養老服務體系創新發展研究，為探索建設對接服務粵港澳大灣區養老服務產業發展的南寧新名片打下堅實的理論基礎，為南寧養老服務產業政策的制定提供科學的參考依據。

政府全力支持，加大培訓力度，提高專業技能。南寧要充分利用其廣西高等教育高地的優勢，積極鼓勵各類各層次的學校主動進入養老服務業人才培養的領域，在服務地方經濟社會發展中承擔起培育養老服務業人才的重任。普通高等院校和中等職業技術學校應當將養老護理養老服務的相關課程模塊納入在人才培養方案中，并開設相應的教育、培訓養老服務業和養老護理專業與課程模塊。根據兩廣地區養老產業發展需求，結合各類學校辦學基礎和辦學特色，培育不同類型的養老服務產業人才。如廣西醫科大學、廣西中醫藥大學、右江民族醫學院、桂林醫學院等醫學類高校應該發揮醫學、護理學專業特長，重點培訓養老產業的中、高級護理人才和營養與保健高級人才；廣西大學要發揮其綜合性大學的特點，培養養老服務產業高級管理人才；中職學校和高職院校都應開設養老服務業和養老護理專業或課程模塊，培養普適型初、中級水平的養老服務業人才。引導鼓勵廣大在校大中學生積極參與到社會養老服務實踐活動。學校統籌安排組織學生利用課余時間參與社會養老服務活動，每個學年至少36 小時（2 個學分），并對在社會養老服務活動中表現突出的個人和集體予以表彰。

為了鼓勵養老服務從業人才培養，政府對養老服務產業的人才教育培養應采用現行師范生的培養政策，并在就業上給予充分的優惠條件和幫扶指導。對報考就讀養老服務類專業，尤其是護理類專業的學生給予類似免費師范生的優惠政策，吸引廣大優秀青年學子從事老年護理等專業性工作。要充分發揮教育培訓學校和機構的培訓作用，把養老機構和社會其他機構的各類“護工”納入職業技能管理范圍，充分發揮政府勞動就業部門、醫療衛生部門和婦聯組織工作職能，由政府免費對養老服務人員進行專題講座、“線上+線下”等多種形式的養老護理專業知識、專業技能培訓。積極完善養老服務專業人才信息庫建設。充分發揮有養老服務從業經驗外出務工返鄉人員的示范作用，定期或不定期召開經驗分析會，討論在工作中遇到的問題和困難，分享其在從事養老服務工作中積累的豐富從業經驗，通過“以點帶面”，進一步提升南寧養老行業從業人員綜合素質和服務能力。

進一步規范養老從業人員的管理。除了要求持證（健康證和養老服務從業資格證）上崗之外，還需要進一步完善從業人員的等級評價體系，在現行的職稱體系中增設養老從業人員職稱系列，評價指標要堅決破除“五唯”——唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學歷、唯獎項，突出應用型、服務性、滿意度的特點。

（二）營造良好的社會環境，提高養老從業者的社會地位

政府要重視規范養老服務市場和人力資源的開發管理。政府和宣傳機構要利用微信、抖音、微博等自媒體平臺和各地融媒體中心大力宣傳養老服務職業的崇高性和重要性，大力弘揚尊老、敬老、愛老、助老的中華民族優秀文化和傳統美德。通過廣泛的輿論宣傳，扭轉社會上對養老服務從業人員的偏見和崗位歧視，營造廣大群眾自覺尊重養老服務工作者的社會氛圍，提高養老服務人員的社會地位。通過評優表彰等形式提升養老服務人員自豪感和榮譽感。

要制定提高養老服務人員工資待遇的有效措施，免費或支助培訓養老服務專業人才，以此調動學生報考養老服務專業的積極性，鼓勵具有高中等護理專業學歷的年輕人到養老機構從事養老服務工作的積極性；要大力支持和鼓勵社會力量興辦養老服務事業，政府開設綠色通道，給予各種專項政策支持和資金扶持，如由政府出資向養老機構購買公益服務，為特殊群體購買服務、建立特殊人群養老服務機構、設立養老服務業從業扶持基金等。進一步提高養老服務人員的工資待遇，并要逐年遞增。

（三）強化社會保障，維護養老服務從業者的合法權益

要健全養老服務健康運行的機制。建立健全政府領導、民政主管、相關職能部門配合、社會參考的養老服務工作體制和機制，進一步加大老齡公益事業的投入，強化老齡醫療救助和醫療服務等工作。在健全機構養老保險制度中，要將建設敬老養老服務項目與補貼養老服務人員同步展開，無論是政府財政撥款的養老綜合服務中心，或是市場運作的養老機構，對憑證上崗的服務人員給予勞務補貼和“五險一金”待遇。養老機構還要關注養老服務人員工作中遇到的難題，并盡力幫助解決，對于侵犯養老服務人員權益的行為要堅決予以嚴厲打擊，堅定維護養老服務人員的合法權益。

（四）筑巢引鳳，打造綠色養老服務新高地

南寧應該緊緊抓住毗鄰粵港澳大灣區地緣優勢和民俗文化優勢，大力發展養老服務人才培訓產業，為粵港澳大灣區養老產業提供高素質服務人才和高級管理人才，積極將南寧打造成為養老產業人才輸出的“新名片”。南寧要發揮與粵港澳大灣區城市歷史和文化同源、地理和氣候相近、民族風俗類同、飲食文化相近的優勢，積極對接灣區養老服務產業轉移的需求，主動作為，不斷提升南寧養老服務品質，在國家的政策支持下，探索建立跨灣區（粵港澳大灣區-北部灣經濟區）養老服務新機制，打造跨灣區養老產業深度融合創新平臺。南寧應發揮“綠城”的生態環境優勢，緊密圍繞“醫、養、管、食、游、動”大健康產業鏈，結合粵港澳大灣區養老一體化的特點和需求，科學地制定養老服務產業“十四五”發展規劃，堅持政府扶持與社會力量參與相結合的原則，出臺一系列促進健康養老產業發展政策和措施，規劃打造一批具有養老養生、醫療保健、休閑旅游等功能的大健康養老產業集聚區項目，全力打造武鳴東盟經開區和五象新區兩大健康養老產業集聚區，吸引國內外知名保險、地產、醫療、金融、互聯網等大型企業進入南寧，以大健康養老產業項目為抓手，形成了一批具有示范帶動性的龍頭企業，打造南寧康養服務新名片，踐行綠水青山就是金山銀山的可持續發展理念。