杭州市街鎮社會組織服務中心參與社區治理的路徑研究

王嘉慈 閆麗婷 單衛星

一、研究背景

黨的十九大報告多次提及社會組織的發展和社區治理等相關方面，體現出大力發展社會組織已成為國家建設的重要戰略。我國“五位一體”總體布局中的重要組成部分之一就是社會建設，作為社會建設重要力量的街鎮社會組織服務中心，其參與社區治理的路徑選擇更為關鍵。該類組織作為支持性和樞紐型的社會組織，在積極推動和落實政府政策的同時，具有孵化、培育、發展社會組織進而實現凝聚社會力量的作用，在推動社區治理中有著重要價值。

從社會組織的生態系統視角看，外部生態系統中社會組織是獨立于“政府和市場”的第三部門，現階段街鎮社會組織服務中心是屬于自上而下型的社會組織，然而其運行模式與傳統政府支配的社會組織有明顯差異，“政社”的邊界逐步產生。另一方面，中國現代社會組織內部生態系統處于不斷構建的過程中，需要改變“兩頭大，中間小”的格局，從而真正形成基層社會治理中的“強政府和強社會”格局。

國內已有較多關于社會組織服務中心的豐富研究，但對于該類組織參與社區治理的實際應用和政府政策的研究較為有限，且對街鎮級社會組織參與社會治理路徑選擇的研究也較少。以杭州市街鎮社會組織服務中心為研究對象，制定針對性的訪談提綱并開展深度訪談，運用多元治理視角深入分析該類組織在實踐發展中的主要問題及其路徑選擇，以期為該類組織參與社會治理的路徑優化和未來發展建言獻策，助力打造新時代共建、共治、共享的社會治理新格局。

二、多元治理理論框架下的社區治理

以奧斯特羅姆夫婦為核心的研究者們是多元治理理論的創立者，多元治理由多中心的概念發展而來，即社會治理的主體涵蓋了多個權利中心，不再僅僅局限于政府，社會組織、公民、市場等多個主體都參與在社會治理的過程之中。[1]在多元治理的情景中，某一主體對于治理權利的壟斷被打破，改變了單中心治理的傳統模式，各治理主體間營造起良好積極的協作、競爭治理氛圍。治理主體的多元化促進了公共物品供應的多元化，與人們多元化的需求相適應，降低了單一供應狀態下“公地悲劇”、公共產品公共性缺失、供給不足或效率低下等情況出現的可能性。

社會組織服務中心在參與社區治理的過程中，涉及到與基層政府、基層自治組織、基層社會組織等幾大主體之間的聯系交流。社會組織是多中心治理框架內的重要主體之一，多元治理理論在其參與社區治理，并在該過程中與其他幾大主體產生交互行為的模式中體現出了較好的適用性。首先，多元治理理念推動了傳統的政府行政機制主導式治理角色、模式的轉變，基層政府適當放權，為社會組織服務中心參與治理創造了良好條件。對社會組織而言，該理論肯定了其作為治理主體之一的重要性，并指出要適當培育扶植社會組織，以發揮出其在協調國家與公民社會這一重大關系中的關鍵作用，有助于促進社會組織的高質量發展。社會組織服務中心作為社會組織中特殊的一類，不論是對其他社區治理的幾大主體，還是對社會組織這一主體本身都必不可少。對公民而言，多元治理理念激發了其參與社會治理的積極性，尤其是在社區治理中，基層自治組織或是普通群眾都被賦予了重要的話語權，極大地拓寬了其參與組織管理的路徑?？傊嘣卫硭非蟮纳浦文繕藶樘幱谥卫砭W絡節點上的各個主體提供了平等自由交流的機會，實現了國家、社會、公民間的良性互動。

三、杭州市街鎮社會組織服務中心參與社區治理現狀

（一）建設情況

近年來，杭州市積極探索社會組織服務管理新模式，于2012 年3 月在凱旋街道成立了全市首家集備案登記、孵化培育、能力提升、社區落地等功能于一體的街道級社會組織服務中心“凱益薈”。截至2018 年底，杭州已基本實現全市200 多家街鎮社會服務中心全覆蓋，平均每個中心擁有專職工作人員不少于2 名，兼職工作人員不少于3 名，主要負責實施本街鎮社會組織管理和服務工作，指導本轄區范圍內的社會組織開展社會公益服務，并為社會組織提供政策咨詢、信息交流、能力培訓、訴求反映等支持。

現有的街鎮社會組織服務中心主要由政府部門發起創建，有不少街鎮社會組織服務中心已經逐漸開始發揮成效。超80%服務中心的運營場地設于本街鎮黨群服務中心，場地由政府免費提供。例如，上城區明確規定對于初創的街鎮社會組織服務中心前1—3 年內可免費使用基層政府所提供的辦公場所。大部分社會組織服務中心運營的資金來源主要采取財政撥款、政府購買等形式。但不可忽視的是現階段杭州市街鎮社會組織服務中心的總體發展尚未達到較高水平，實際實踐中“組織存在”和“實效產生”仍存在差距。為此，杭州市民政局出臺了《關于進一步加強和規范杭州市鄉鎮（街道）社會組織服務中心建設的指導意見（試行）》，進一步明確規定了服務中心的指導思想、基本原則、任務目標、功能定位、建設要求、保障措施等，助力街鎮社會組織服務中心在社會治理中發揮獨特優勢。

（二）多元助力治理

在與基層政府的關系中，隨著政府職能的不斷轉變，杭州市街鎮社會組織服務中心主動承接了政府讓渡的社會管理職能，并輔助街鎮開展社會組織公益創投項目的整體運營工作，有效地彌補了基層政府在社會管理和公共服務等環節上存在的缺位，與基層政府間形成了良性互動的關系。

在促進社區社會組織自主發展方面，杭州市街鎮社會組織服務中心作為政府購買公共服務的溝通平臺，通過資源鏈接、能力提升等服務，培育孵化基層社會組織，指導轄區內社會組織開展社區公益服務，大幅提升了社會組織的自身建設。以西湖區文新街道社會組織服務中心為例，該中心積極引導、支持社會組織根據居民需求和自身專業優勢，申報公益創投項目，獲取資金支持。截至目前，該街道已成立注冊成立17 家社會組織，備案269 家社會組織，入駐服務中心11 家，開展各類活動近百次，基本形成了服務內容多元化、服務形式多元的社區治理新局面。

在與社區居民的關系中，杭州市街鎮社會組織服務中心形成社區支持網絡，促進社區居民自治。通過提供社區服務搭建非正式網絡是主要途徑之一，憑借多樣化的活動開展，引導并帶動社會居民主動參與社區生活及公益服務，為轄區內居民搭建了社區公共服務供需對接平臺。例如江干區九堡街道社區社會組織服務中心開展了一系列有關社區動員、資源共建、志愿者服務活動等主題活動，如“九堡益行動——社區創享計劃”居民動員議事會、九堡街道科室和社會組織聯席會，進一步激發了社區居民參與社會治理的積極性。個別街鎮社會組織服務中心還嘗試培育自管小組，從而實現正式網絡的搭建。

四、困境及問題溯源

杭州市街鎮社會組織服務中心在參與社區治理方面進行了諸多的探索，也取得了較多實踐成果和經驗，但由于我國社會組織服務中心參與社區治理還處于探索階段，使得杭州市所能借鑒的發展經驗缺乏普適性，杭州市基層街鎮社會組織服務中心參與社區治理仍面臨一些困境。

（一）自身獨立性、專業性薄弱

杭州市街鎮社區組織服務服務中心的參與對社區治理的實際效果有著直接且深遠的影響，但其在實際實踐中，卻存在著定位不清、獨立性較弱的情況，這些既削弱其自身治理能力，也弱化了社區治理的效能。究其原因，基層街鎮社會組織服務中心對政府過度依賴，資金大多靠政府扶持、任務由政府指派、工作由政府監督，影響了政府對社會組織服務中心的干預度。兩者之間本應平等的關系演變為領導與被領導的關系，進一步損害自主發展能力，降低了社區治理的實際效果。[2]目前，杭州市街鎮社會組織服務中心能夠在參與社區治理的過程中提供一些日常的服務，但仍存在供需不匹配的現象。社會工作人才的占比量不高，專業工作人員匱乏導致無法滿足社區居民的多樣服務需求，影響了社區治理的深度；持證上崗率不高、專業性人才流動大也限制了街鎮社會組織服務中心朝著更專業化的方向發展。

（二）相關政策和機制不夠完善

多元治理指出政府對其他參與主體的扶持和引導作用。而杭州在具體實踐中仍存在著在政策支持和發展扶持力度不足的問題，政府購買服務成熟機制的欠缺也是重要原因。目前杭州市該方面的相關政策大多從宏觀出發，仍以國家、省級層面為主，較少根據基層實際發展狀況制定的相關政策；支持性政策出臺細化原則性和倡導性的規定較多，可操作性規定少。便于實踐的實施細則、可執行措施和量化規定的缺乏，影響了街鎮社會組織服務中心參與社區治理的依據和底氣。雖然政府鼓勵街鎮社會組織服務中心提高自身資金造血能力，但是又缺少如稅費優惠減免、專項資金扶持等配套的傾斜性政策[3]。政府購買服務系統性制度的缺乏也給服務中心建設造成一定阻礙。

（三）公民參與度欠佳

多元治理理論肯定了公民在參與社會治理中發揮的重要作用和承擔的重要角色，公民的參與有助于增強基層街鎮社會組織服務中心參與社區治理時的科學性和民主性。但是受到我國傳統“官本位”思想的影響，目前杭州市各街鎮公民對于社會組織服務中心參與社區治理認同感較低，未履行和發揮多元參與主體之一的責任和作用。具體表現為：第一，對于街鎮社會組織服務中心組織的各類活動，參與率不高；第二，缺乏參與街鎮社會組織服務中心進行區治理的主動性；第三，缺少公民對社會組織服務中心參與社區治理過程中的監督。公眾的參與是當代社區治理的重要組成部分，公眾對街鎮社區組織服務中心的較低認同感必將影響到參與社區治理的寬度。

五、路徑優化建議

（一）街鎮社會組織服務中心自身層面

街鎮社會組織服務中心不是政府的附屬機構，而是政府指導下參與社區治理的多元主體之一，對促進社會發展有著不可替代的作用。因此，街鎮社會組織服務中心需準確定位自身角色，厘清責任，轉變觀念，增強獨立性。第一，街鎮社會組織服務中心要厘清與政府之間的關系，進行科學的職能定位，要強調權利下放、政社分開，逐步改變領導與被領導的關系，降低街鎮社會組織服務中心對政府的依賴，與街鎮社會組織服務中心形成指導與被指導、幫助與被幫助的關系，促進街鎮社會組織服務中心的自主發展。其次，街鎮社會組織服務中心要注重專業人才的培養及引進，增強自身工作專業性。工作人員上崗前進行服務能力培訓，提升服務人員的責任感；在崗時定期開展服務技能提升培訓考核，鼓勵工作人員學習考取相應證書，對于表現優秀的人員進行獎勵，激發其工作學習的積極性，不斷提升服務人員的工作素質。管理人員實行準入機制和崗前實習，以一定的資格限制提高管理層級的專業化水準；也可和專門培養相應人才的高校簽訂人才輸送協議，聯合培養更多的專業人才；街鎮社會組織服務中心制定合理薪酬標準減少專業人才的流動，以專門化的培訓、專業人才的引入和專業人才的保護，提高服務中心的專業化水準。

（二）政府層面

完善的法律法規有助于促進街鎮社會組織服務中心的規范化發展，因此政府應積極推進街鎮社會組織服務中心進入法制化建設軌道的進程，增強政策制度的針對性、協調性、系統性，提供良好的政策環境，完善相關實踐的實施細則、可執行措施和量化規定，以更精準的政策指導本地區街鎮社會組織服務中心的發展。政府可通過設立專項發展資金，以及加快形成政府購買服務制度和運行機制，加大對街鎮社會組織服務中心發展的資金支持。在原有資金支持的基礎上，通過設立稅收優惠政策，增加稅費優惠減免傾斜性政策，增強其造血能力，并關注對工作人員的薪酬補貼。同時政府應著力推動完善相應的監管制度，實現上級政府指導監管、社區內部自我監管、同級社區互相監管、社會機構專業監管，構建內外聯動的監管機制。

（三）公眾層面

街鎮社會組織服務中心參與社區治理的根本目標是促進社會和諧發展，滿足人民對美好生活的需求，因此為提高公眾認同感，街鎮社會組織服務中心應堅持問題導向，深入了解公眾服務需求，以增加公共利益為目標，致力推動公益創投，完善公共服務的供給。要弘揚共建共治共享的公民意識和共治理念，讓公民具有更高漲的社會治理熱情和“主人翁”意識。通過引導公民參與社區治理從而使公民認識到街鎮社會組織服務中心參與社區治理的必要性，同時制定完善的公民參與制度確保其參與的可行性。維護公眾發言權，街鎮社會組織服務中心要將公眾的意見作為重要的反饋來源和監督機制。公民要發揮好社會監督的作用，社區居民既能夠為街鎮社會組織服務中心的發展獻言建策，也要做好其規范發展的日常監督。

六、結語

新時代社區治理要實現黨委領導為核心的“一核多方”共同治理，街鎮社會組織不僅是協同政府“精準服務”的重要力量，也是實現基層“自治法治德治”三治融合的組織載體。發展街鎮社會組織服務中心對推動國家治理能力和治理體系的現代化有著重要意義，這既是新時代社會治理的內核之一，也是新時代國家治理能力現代化的必然要義之一。通過拓展街鎮社會組織服務中心參與社區治理路徑的平臺建設，完善其參與治理的政策體系及機制構建等，都是實現“政府治理、社會調節、居民自治良性互動”的題中之意。