建檔立卡低收入農(nóng)戶識別偏誤與應對措施

□文/左長安

（1.揚州大學 江蘇·揚州；2.寶應縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 江蘇·寶應）

［提要］隨著監(jiān)察制度的不斷完善，建檔立卡低收入農(nóng)戶的識別越來越規(guī)范，但“符合建檔立卡條件的未被納入”、“不符合建檔立卡條件的被錯誤納入”等現(xiàn)象依然存在。本文以寶應縣建檔立卡低收入農(nóng)戶為案例，研究發(fā)現(xiàn)虛假信息、單一指標、評議程序不完善、投訴渠道不暢是造成識別偏誤的原因；而建立誠信缺失的懲罰機制、采用多維指標體系，輔以金融畫像、完善評議程序、疏通群眾監(jiān)督渠道，可以提高識別精度。

建檔立卡是對經(jīng)過統(tǒng)一識別的農(nóng)村低收入家庭建立專門檔案，進行專門管理、給予專項扶持，以促進其增收致富、改善其生活水平。政府已經(jīng)對建檔立卡低收入農(nóng)戶實施動態(tài)監(jiān)測，每年年底對其進行一次調(diào)整，調(diào)整內(nèi)容為吸納新的符合條件的農(nóng)戶和清退不符合條件的農(nóng)戶。由于處于建檔立卡線邊緣的農(nóng)戶識別困難，基于現(xiàn)行工作程序和技術手段的識別可能使該項工作存在兩種偏誤，即“符合建檔立卡條件的未被納入”、“不符合建檔立卡條件的被錯誤納入”。本文以寶應縣建檔立卡低收入農(nóng)戶為案例進行研究，通過分析縣級部門核實確認后的案例，解析建檔立卡低收入農(nóng)戶識別過程中的各種現(xiàn)實性問題，總結歸納識別過程中的問題及原因，并提出應對措施。

一、現(xiàn)行識別程序與標準

建檔立卡低收入戶認定程序可以概括為“一公告二申請兩評議三次公示”，具體步驟是：一是村（居）民委員會在本村（居住地區(qū)）公布低收入農(nóng)戶申報公告；二是農(nóng)戶向村（居）民委員會提出申請；三是村（居）民委員會對提出申請的農(nóng)戶進行初審后，召開村（居）民會議或者村（居）民代表會議進行評議，并公示評議結果；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對評議結果進行審核，并公示審核結果；五是縣級人民政府對審核結果進行確認，由村（居）民委員會公示確認的名單。村民對審核結果有異議的，可以自審核結果公示之日起三十日內(nèi)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出復核申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當進行調(diào)查、核實，并在十個工作日內(nèi)公示復核結果。寶應縣所有建檔立卡低收入農(nóng)戶都是通過上述程序被納入的，每一項程序都不可缺少，且需要提供每一程序的佐證資料，佐證資料實物版本保留在建檔立卡低收入農(nóng)戶的檔案中，電子版本上傳到全國防返貧監(jiān)測信息系統(tǒng)。

寶應縣建檔立卡低收入農(nóng)戶的標準為人均年收入低于7，000元，它是由該農(nóng)戶所有家庭成員在調(diào)查年度內(nèi)的全部現(xiàn)金和實物收入除以同一住宅常住或與戶主共享開支或收入成員數(shù)，實際工作中通常采用同一戶口簿上的人口數(shù)來代替。

二、現(xiàn)行識別存在的偏誤

建檔立卡低收入農(nóng)戶的識別方法看似簡單，但實際操作卻存在一定的難度，信息不對稱、數(shù)據(jù)不準確致使識別產(chǎn)生偏誤，這種偏誤大致可以分為兩類：“符合建檔立卡條件的未被納入”、“不符合建檔立卡條件的被錯誤納入”。

（一）符合建檔立卡條件未被納入的案例。由于識別過程中的種種原因，使得原本符合建檔立卡條件的低收入農(nóng)戶未被納入，致使其未能享受到相關政策的扶持、游離在政策覆蓋之外，其生活狀況沒有得到應有的關注。本文選取3戶個案分析在識別的過程中導致“符合建檔立卡條件的未被納入”的原因。

案例一：F鎮(zhèn)c村五保戶施某某，1953年出生，2018年家庭人口1人，無勞動能力。在2018年12月進行建檔立卡識別時，施某某已經(jīng)被民政部門認定為五保戶。2018年寶應縣五保戶供養(yǎng)標準為7，490元/年，該標準高于扶貧部門建檔立卡識別7，000元/年的標準，所以當時c村扶貧工作人員認為施某某的家庭人均年收入高于7，000元，不符合納入建檔立卡的條件，導致施某某未能在2018年底納入建檔立卡。之后揚州市審計組將該戶名單反饋給寶應縣扶貧部門，寶應縣扶貧部門組織人員進行仔細核查發(fā)現(xiàn)，施某某辦理五保戶的時間是2018年7月份，在2018年收入測算時間內(nèi)（2017年10月1日至2018年9月30日）其僅享受到一個季度的五保政策。同時，又查明施某某有瓦工手藝，往年做瓦工會有部分收入，但其2018年有半年時間患病未能工作，最終統(tǒng)計出施某某2018年收入為6，908元，符合納入建檔立卡標準。

案例二：F鎮(zhèn)j村低保戶李某某，1963年出生，2018年家庭人口1人，聽力一級殘疾，在村里渡口邊經(jīng)營一家理發(fā)店，2018年之前，李某某每年收入均超過7，000元，2018年7月，李某某開始享受低保政策，當時寶應縣城鄉(xiāng)低保標準為630元/月。在2018年12月進行建檔立卡識別時，j村扶貧工作人員認為李某某經(jīng)營理發(fā)店的同時又享受低保待遇，故未能將其納入建檔立卡。之后揚州市審計組將該戶名單反饋給寶應縣扶貧部門，寶應縣扶貧部門組織人員進行仔細核查發(fā)現(xiàn)，2018年下半年，j村渡口擺渡拆除，人流量大幅減少，導致李某某的理發(fā)店生意冷清。最終調(diào)查得出李某某在2018年收入測算時間內(nèi)（2017年10月1日至2018年9月30日）家庭人均收入是6，430元，具體構成為低保金1，500元，農(nóng)田補助1，630元，經(jīng)營理發(fā)店收入3，300元，符合納入建檔立卡標準。

案例三：F鎮(zhèn)y村低保戶尹某某，1978年出生，2018年家庭人口3人。妻子智力殘疾，多年未工作；兒子上初中，2018年建檔立卡識別時患有白血病，尹某某因為要照顧妻子和兒子，未能外出打工。在2018年12月進行建檔立卡識別時，y村扶貧工作人員認為按照每人每月630元的低保標準，該家庭2018年總收入應超過630×3×12=22680元，家庭人均年收入超過7，000元的標準，故未能將其納入建檔立卡。尹某某家庭每月低保金為1，100元，并非630×3=1890元，在2018年底建檔立卡識別時，y村扶貧工作人員未能準確理解低保相關指標，錯誤認為低保標準就是實際打卡到低保戶賬戶上的金額，而實際打卡金額則為補差金額。最終調(diào)查得出，尹某某家庭當年低保金總數(shù)為13，200元，此外還有土地流轉收入3，120元，打零工收入468元。其在2018年收入測算時間內(nèi)（2017年10月1日至2018年9月30日）家庭人均收入為5，596元，低于7，000元的標準，符合納入建檔立卡的條件。

（二）不符合建檔立卡條件被錯誤納入的案例。在建檔立卡低收入農(nóng)戶識別時，有些農(nóng)戶并不符合條件，但因為各種各樣的原因成為了建檔立卡低收入農(nóng)戶，這些都屬于“不符合建檔立卡條件的被錯誤納入”。

案例四：H鎮(zhèn)q村農(nóng)戶楊某某，2016年底進行建檔立卡識別時，家庭人口5人，當時楊某某的丈夫因患癌癥剛去世不久，楊某某也患有老溢血，2016年底被取消低保后收入減少。當時全家所有的收入來源為楊某某的兒子在外打工，楊某某告知村扶貧干部自己每月收入3，000元左右，經(jīng)計算該戶2016年家庭人均年收入為3000×11÷5=6600元，符合建檔立卡條件，所以村扶貧干部將其納入建檔立卡。揚州市檢查組將該戶擁有車輛信息反饋給寶應縣扶貧辦之后，寶應縣扶貧辦組織人員進行深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，楊某某的兒子朱某某名下登記有一輛價值十多萬的北京現(xiàn)代牌轎車，該轎車是朱某某在2013年出資購買。在2016年底建檔立卡識別時，村扶貧工作人員上門對該家庭進行信息采集，朱某某及其家人故意隱瞞擁有車輛的事實，以獲取建檔立卡低收入農(nóng)戶的身份。

案例五：A鎮(zhèn)b村孤兒王某，2016年建檔立卡識別時，因其父母雙亡，無任何收入來源，生活全靠親戚和鄰居救濟，符合建檔立卡條件，故村委會將其納入建檔立卡。2017年底進行動態(tài)調(diào)整時，王某與其姑姑共同生活，村扶貧干部認為與建檔立卡戶共同生活的成員應當全部納入建檔立卡，故將王某的姑姑及家人全部納入王某的建檔立卡戶中。揚州市檢查組將該戶信息反饋給寶應縣扶貧辦之后，寶應縣扶貧辦組織人員進行深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2016年底識別時王某納入建檔立卡符合條件和程序，不存在違規(guī)行為，但在2017年底進行動態(tài)調(diào)整時，王某的姑姑及家人不符合納入建檔立卡的條件，將其納入建檔立卡存在違規(guī)行為。原因在于建檔立卡識別時的家庭成員為共同生活或共享開支的成員，在識別時應當將所有家庭成員收入作為總收入計算人均年收入，但并不等于在建檔立卡識別結束之后，與建檔立卡戶共同生活的成員能夠被納入建檔立卡之中，二者是兩個完全不同的概念。村扶貧干部未能正確區(qū)分二者之間的概念，導致王某的姑姑及家人違規(guī)進入建檔立卡之中。

（三）識別偏誤的處理結果。經(jīng)調(diào)查核實之后，案例中的施某某、李某某和尹某某分別向村委會申請納入建檔立卡低收入農(nóng)戶，后經(jīng)過履行一系列建檔立卡進入程序，分別于2019年初、2019年5月和2019年6月納入了建檔立卡。鑒于朱某某故意隱瞞事實的惡劣情節(jié)，q村召開村民代表大會后將其從建檔立卡中清退，該村相關責任人也因“核查工作中調(diào)查不深入、把關不嚴格”受到了紀委的誡勉談話處理。b村召開村民代表大會后將王某的姑姑及家人從建檔立卡中清退，保留王某的建檔立卡低收入農(nóng)戶身份。

三、偏誤產(chǎn)生的原因分析

由上述案例可知，農(nóng)戶虛假信息、單一指標、評議程序不完善、投訴渠道不暢是造成建檔立卡低收入農(nóng)戶識別偏誤的主要原因。

（一）虛假信息。在建檔立卡低收入農(nóng)戶的識別中，部分不符合條件的農(nóng)戶為了獲得建檔立卡身份，故意隱瞞家庭真實財務狀況，制造出家庭貧困的假象，從而誤導工作人員。農(nóng)戶之所以故意隱瞞家庭財務狀況，究其原因有兩點：一是隱瞞可以帶來豐厚的收益；二是撒謊的成本很低。豐厚的收益是指納入建檔立卡之后農(nóng)戶可以享受各種幫扶政策，如水電費、子女學費和生活費的減免、醫(yī)療保險補助及較高的報銷比例、危房改造補貼等，這些都是“真金白銀”。撒謊成本是指真實家庭財務狀況一旦被相關部門知曉所造成的后果，目前對隱瞞事實而納入建檔立卡低收入農(nóng)戶只是將其清退、退還建檔立卡期間獲得的各項幫扶資金，而撒謊者并不遭受任何經(jīng)濟損失，這種大概率獲得好處而絕對無損失的結果放任了農(nóng)戶的不誠信行為。

（二）單一指標。盡管政策要求建檔立卡識別標準，既要看收入，也要看“兩不愁、三保障”實現(xiàn)情況，但后者難以量化，實踐中還是以收入作為衡量指標。收集農(nóng)戶收入的第一手數(shù)據(jù)是保障建檔立卡精準識別的“第一關”，多樣且零碎的農(nóng)戶收入難以統(tǒng)計與測度，只能通過入戶查看并聽取農(nóng)戶口述，但有些農(nóng)戶人為營造“貧困人設”，存在隱瞞行為，如故意低報收入、夸大支出、隱瞞存款，數(shù)據(jù)缺失、信息不對稱致使農(nóng)戶收入無法核實，因此收入并不能準確反映一個家庭經(jīng)濟的真實狀況。

（三）評議程序不完善。從建檔立卡識別程序中可以看出，村級評議的對象是向村民委員會提出申請并通過初審的農(nóng)戶，這意味著如果某農(nóng)戶未能通過初審、沒有參加評議會議，即使符合條件也會被遺漏。此外，“拉幫結派”等不正之風在民主評議過程中也會存在，因而家族勢力大的農(nóng)戶可以獲得不正當?shù)睦妗陌咐治鲋羞€可以看出，無論是“符合建檔立卡條件的未被納入”還是“不符合建檔立卡條件的被錯誤納入”都是經(jīng)過鎮(zhèn)級部門審核的，但鎮(zhèn)級部門通常只有一兩名工作人員，所能采取的方式也只是查閱各村上報的農(nóng)戶資料，這種方式只能審核出農(nóng)戶資料中存在的邏輯錯誤，而并不能審核出農(nóng)戶家庭真實情況。

（四）投訴渠道不暢。低收入農(nóng)戶的屬性決定了他們處于資源和信息的弱勢地位，他們之中大多數(shù)人不懂網(wǎng)絡、不識字或不會打字，不能通過網(wǎng)絡或寄信的方式反映問題，受限于交通成本很少采用面訪的方式，對他們而言，反映問題最簡便的方式就是撥打政府部門投訴電話，但大部分農(nóng)戶并不知道舉報電話號碼，因此當他們的正當權益無法得到應有的保護時，部分群眾選擇隱忍。

四、完善建檔立卡精準識別的措施

（一）建立誠信缺失的懲罰機制。虛假信息已經(jīng)給建檔立卡低收入農(nóng)戶的識別工作帶來很大的干擾，此時，建立不誠信農(nóng)戶懲罰機制就十分必要。將提供虛假信息進入建檔立卡的農(nóng)戶作為懲罰對象，通過經(jīng)濟懲罰和預期利益損失的方式給農(nóng)戶雙重約束，如取消其建檔立卡身份并退還建檔立卡期間獲得的全部幫扶款項，除此之外，還應該追加罰款，并從清退之日起5年內(nèi)，該農(nóng)戶所有家庭成員不得享受任何幫助扶持政策。為了預防農(nóng)戶在建檔立卡識別過程中的誠信缺失，還應當加強宣傳教育，利用標語、橫幅和廣播等渠道讓誠信缺失懲罰機制家喻戶曉，使農(nóng)戶熟知提供虛假信息面臨的嚴重后果。

（二）采用多維指標體系，輔以金融畫像。盡管多維指標方法復雜、工作量大，但我國已經(jīng)全面脫貧，絕對貧困已被消滅，建檔立卡低收入農(nóng)戶的數(shù)量銳減，此時用多維指標替代單一指標已經(jīng)變得可行。建議以收入和支出為主要指標，以“兩不愁、三保障”為“單項肯定”指標，即在“吃、穿、義務教育、基本醫(yī)療、住房安全”這五個指標中只要有一項未滿足則一律納入建檔立卡。此外，要建立“單項指標否決”機制，即家庭成員中有財政供養(yǎng)人員、公司法人（或股東）、購買享受型車輛、購買商品房等四項中，只要符合其中一項則一律不得納入建檔立卡。數(shù)據(jù)來源單一是造成識別偏誤的重要原因，大數(shù)據(jù)在商業(yè)領域的運用已經(jīng)十分成熟，可以借用該技術描繪出農(nóng)戶的“金融畫像”，這將比依靠傳統(tǒng)方式獲取的信息更全面、更真實，以此作為依據(jù)可以提高識別精度。

（三）完善評議程序。完善的村級評議程序既要將初審名單中不符合建檔立卡的低收入農(nóng)戶剔除，也要將符合建檔立卡條件卻未進入初審名單的農(nóng)戶納入。盡管村級有監(jiān)委會，但是其監(jiān)管力度弱且公信力不足，在識別建檔立卡低收入農(nóng)戶環(huán)節(jié)，雖然有村民進行民主評議和公示等程序要求，但是否落實，怎樣落實都取決于農(nóng)村基層干部，為了防止產(chǎn)生各種不公正問題，有必要讓上級紀檢部門進行監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容包括村級評議的程序是否正常履行、參會人員數(shù)量及組成、會議記錄與實際會議內(nèi)容是否一致、參會人員簽字情況，同時還要接受村民對村干部的投訴。上級紀檢部門通過對村級評議的參與，對村干部的行為形成威懾力，推動村級評議程序更加規(guī)范地履行。建檔立卡識別過程中的村級評議程序通常每年一次，上級紀檢部門的監(jiān)督完全可以覆蓋到每一個村，具有可行性。

（四）疏通群眾監(jiān)督渠道。接受群眾監(jiān)督、聽取群眾意見才能不斷改進工作，電話、現(xiàn)場投訴、網(wǎng)絡是群眾履行監(jiān)督的主要渠道。撥打舉報電話依然是農(nóng)村居民最常用的監(jiān)督方式，為此，應加大對建檔立卡監(jiān)督舉報電話12317和12345的宣傳力度，可采用村委會告知、張貼宣傳單、鄉(xiāng)村廣播反復播報等方式，讓監(jiān)督電話深入農(nóng)戶內(nèi)心，做到隨用隨打。政府也可在人流集中的地方或者趕集日，設立固定或流動舉報點，方便群眾進行現(xiàn)場投訴與舉報。