農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷分析

□文/蔡 敏

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 北京）

［提要］社會保障作為一個社會的調(diào)節(jié)器和穩(wěn)定器，在社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是養(yǎng)老保障制度的一部分，能夠為農(nóng)村老年人的晚年生活提供保障，使其增加生活滿意度和幸福感，國家也非常重視這一制度的發(fā)展。本文梳理從改革開放至今農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變化過程，然后從制度供需角度來看我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變遷，并致力于探究制度變遷的深層次原因。

一、引言

老齡化是每個人生活中必不可少的階段，所以養(yǎng)老問題是每個人晚年都會經(jīng)歷的。養(yǎng)老保險制度是國家為保障老年人的養(yǎng)老而建立的制度，是我國社會保障體系的最大組成部分。長期以來，我國養(yǎng)老保障體系建設(shè)存在著重視城市、農(nóng)村建設(shè)不到位的弊端。2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度的意見》，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，使全國人民群眾享受養(yǎng)老保障待遇。然而，長期二元模式遺留下來的農(nóng)村養(yǎng)老問題仍未得到解決。中國自1999年開始進入老齡化社會，老齡化增長速度快于世界其他地區(qū)，農(nóng)村老齡化程度比城市地區(qū)更為突出，“預(yù)計到2022年，65歲以上人口將占中國總?cè)丝诘?4%，到2050年，中國老齡化人口將達(dá)到頂峰。”所以，農(nóng)村的養(yǎng)老保險并不僅僅是當(dāng)前的重點，它也是我們未來所關(guān)注的重點問題之一。這一制度關(guān)系著農(nóng)村居民現(xiàn)在和未來的生活，與農(nóng)民生活狀況和水平有著直接聯(lián)系。實行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度既能縮小城鄉(xiāng)居民差距，又能減輕老齡化所帶來的負(fù)擔(dān)，給予農(nóng)村居民生活和養(yǎng)老等各方面的支持。解決好農(nóng)村問題，是實現(xiàn)中國小康社會目標(biāo)的關(guān)鍵，所以在新時代，還是需要重點關(guān)注農(nóng)村的養(yǎng)老保險問題。本文通過對農(nóng)村養(yǎng)老保險的歷程進行梳理，運用新制度經(jīng)濟學(xué)來對制度變遷進行分析，進而來了解制度變遷背后的規(guī)律。

一項制度對之前制度的替代是制度變遷的過程，與當(dāng)時的經(jīng)濟社會背景環(huán)境、相關(guān)政策都離不開，是多種因素造成的。關(guān)于制度變遷的原因方面許多學(xué)者也進行了研究。一些學(xué)者從新制度經(jīng)濟學(xué)的角度進行了分析，肖金萍（2004）認(rèn)為由于城鄉(xiāng)“二元”的養(yǎng)老保險制度、政府的有限理性、政策偏好、利益集團訴求等原因，農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度變遷路徑受初始制度安排的影響；鄧智平（2014）從改革力度和制度變遷幅度的角度入手，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老保險政策演變是一個同時兼具漸進與突變特征的制度演變過程。鄭永瑞（2018）通過對農(nóng)村養(yǎng)老保險變遷的供需、成本與收益進行分析，發(fā)現(xiàn)由于制度的供求失衡導(dǎo)致制度非均衡狀態(tài)而發(fā)生制度變遷；政府作為制度的供給者出于成本與收益考慮，只有當(dāng)制度變遷的收益大于或等于成本時才會推動變遷。唐爽（2011）等人運用新制度經(jīng)濟學(xué)變遷理論，對農(nóng)村的社會保障制度變遷的路徑進行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村的社會保障制度發(fā)生變遷的根本原因是長期在供需方面的非均衡性矛盾和它所導(dǎo)致的制度上的缺口，是強制性變遷和誘致性變遷共同演進的結(jié)果。馮蘭（2013）對新農(nóng)保供給行為的成本和收益之間的關(guān)系進行了分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)供給行為的邊際成本與邊際收益相等時，這項政策的經(jīng)濟社會收益就會達(dá)到最大化。孟芳、葛曉茹（2008）調(diào)查發(fā)現(xiàn)隨著市場經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，家庭經(jīng)濟規(guī)模逐漸變小，勞動人口流向城市，消費模式的變化等一系列因素都推動了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的建立。學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變遷過程進行了一些研究，但還有一定的研究空間，本文將用制度變遷的相關(guān)理論進行研究，致力于為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的改革提供一定的借鑒。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變遷過程

改革開放以來，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在改革中逐步形成和發(fā)展。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的產(chǎn)生和演變大致分為三個階段：1978～2002年，“老農(nóng)保”階段；2003～2013年，“新農(nóng)保”階段；2014年至今，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度階段。

（一）1978～2002年，“老農(nóng)保”階段。我國自改革開放以來，實行新型農(nóng)村集體家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和土地主體責(zé)任制，極大地改變了農(nóng)村土地制度和生產(chǎn)方式，激活了農(nóng)民的積極性，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，為養(yǎng)老保險制度奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)。農(nóng)村從20世紀(jì)80年代開始探索養(yǎng)老保險制度，到1982年，全國11個省市的3，000多個生產(chǎn)隊實行了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。1986年在江蘇省沙洲縣召開的“全國農(nóng)村基層社會保障工作會議”明確要求建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。1992年，民政部通過了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（實施）》，加快了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)進程。通過各地的試點和推廣，我國農(nóng)村進入現(xiàn)代化進程。這一時期被稱為“老農(nóng)保”時期。1998年以后，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的缺陷暴露出來。農(nóng)民在繳費上承擔(dān)的壓力過大；現(xiàn)收現(xiàn)付制導(dǎo)致資金緊張等問題，致使農(nóng)民的參保積極性不高，制度陷入困境，亟須做出改進。

（二）2003～2013年，“新農(nóng)保”階段。在這種情況下，國家采取了一系列措施來完善農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度。2003年11月，勞動和社會保障部頒布了《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的通知》，強調(diào)“在全國有條件的農(nóng)村地區(qū)、社會保障問題突出的農(nóng)村地區(qū)開展農(nóng)村養(yǎng)老保險工作”。2004年將“國家要建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”這一規(guī)定加入了《憲法修正案》中，將養(yǎng)老建設(shè)上升到了憲法的層面。2009年，在北京開展了關(guān)于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作的會議，意味著新農(nóng)保的開始。同年，國務(wù)院發(fā)布的《指導(dǎo)意見》中提到，全國10%的縣作為試點的覆蓋面，然后逐步擴大范圍，在2020年前要覆蓋農(nóng)村全部適齡人口。2013年底時，全國養(yǎng)老保險的參保人數(shù)達(dá)到了4.98億，農(nóng)村老人已經(jīng)基本實現(xiàn)了全覆蓋。這個階段的養(yǎng)老保險制度得到了完善。

（三）2014年至今，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險合并階段。我國一直以來實施的都是農(nóng)村城市二元化發(fā)展策略，為了有效縮小城市和農(nóng)村的各類差距，要逐漸加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，在養(yǎng)老保險制度方面也是一樣。“新農(nóng)保”和2011年的城市居民養(yǎng)老保險在設(shè)計上很相似。所以，黨的十八大提出了城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略。2014年正式將“新農(nóng)保”與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度合并起來，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的參保范圍、基金籌集方式、養(yǎng)老金的領(lǐng)取等內(nèi)容進行了規(guī)定。之后每年，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)都在不斷調(diào)整。這一舉措，打破了以往的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，進一步提高了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險水平，使得全體人民平等享有社會保障待遇。統(tǒng)一后的居民養(yǎng)老保險制度本質(zhì)上并沒有發(fā)生變化，它還屬于“新農(nóng)保”的范疇之內(nèi)。

三、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷的供需分析

人們之所以需要這項制度，是因為這個制度可以提供便利，促進人們的利益。制度供給是制度的生產(chǎn)，是對制度需求的響應(yīng)。制度中也存在均衡狀態(tài)，但它不同于商品均衡，其影響因素遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過商品市場均衡因素。從新制度經(jīng)濟學(xué)的理論角度看，制度結(jié)構(gòu)變遷主要是由于社會制度供給與需求的不平衡而直接導(dǎo)致的一種制度不平衡狀態(tài)。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變遷是對制度需求的回應(yīng)，改變了制度供給不足的狀態(tài)。

（一）“老農(nóng)保”期制度供求失衡原因

1、保障水平供給不足。此時正處于改革開放初期，農(nóng)村地區(qū)各方面都很落后，農(nóng)民的收入水平很低。據(jù)統(tǒng)計，1990年農(nóng)村居民人均收入為86.95元，所以人們在投保時，基本都選擇了低檔次2元/月，這樣自然在年老時靠保險金額無法滿足基本生活需求。如此低的保障水平使得人們投保的積極性不高，截至2001年底，農(nóng)村總?cè)藬?shù)79，563萬人，參保人數(shù)為5，995萬人，參保率僅為7.54%。

2、法律滯后。法律是一個國家制定的對全體具有普遍約束力的一種社會規(guī)范，它是維護社會和諧穩(wěn)定的重要保障。在2001年以前，針對農(nóng)村老年人的立法還沒有完備，只有當(dāng)?shù)卣贫ǖ囊?guī)章制度。由于法律的缺失，農(nóng)村養(yǎng)老保險期間養(yǎng)老保險基金收支不規(guī)范，養(yǎng)老保險私營化現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，在這種情況下，農(nóng)民不信任政府，對“農(nóng)村舊社會保障制度”缺乏信心。

3、農(nóng)民的短視行為。由于收入水平低，對相關(guān)的養(yǎng)老知識匱乏，人們更愿意考慮可預(yù)見范圍內(nèi)的收益，不愿意為未來提前進行儲蓄。而人們作為“理性經(jīng)濟人”，在看到如此低的收益率時，更加不會為未來進行投資，這些阻礙了“老農(nóng)保制度”的發(fā)展。

（二）“新農(nóng)保制度”供求失衡的原因

1、城鄉(xiāng)保障水平差距大。“新農(nóng)保制度”階段，由于工業(yè)的快速發(fā)展，工農(nóng)產(chǎn)品交換并不等價，農(nóng)民的收入一直處于低水平狀態(tài)，城鄉(xiāng)的經(jīng)濟水平差距不斷加大。在養(yǎng)老保險制度上，與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、企業(yè)職工養(yǎng)老保險相比，養(yǎng)老金領(lǐng)取水平也相差很大。據(jù)統(tǒng)計，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險領(lǐng)取水平為每人每月1，914元，農(nóng)民養(yǎng)老保險每人每月80元。如此大的差距，使得農(nóng)民對公平性有了強烈的需求，更加渴望制度設(shè)計的平等。

2、人口老齡化。“新農(nóng)保”階段，我國農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，據(jù)2010年第六次全國人口普查顯示，31個省份中，有27個省份的農(nóng)村65歲以上人口比例超過7%，說明大部分農(nóng)村地區(qū)都進入了老齡化社會。老年人口增多，加重了社會的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，當(dāng)前的養(yǎng)老制度已經(jīng)無法滿足，必須進行改革。

3、人口結(jié)構(gòu)的變化。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化程度的加深，更多的農(nóng)村青壯年勞動力流向城鎮(zhèn)，形成了農(nóng)民工群體和靈活就業(yè)人員，他們這類人并沒有被包含在“新農(nóng)保”里面，也不屬于城鎮(zhèn)職工的范疇，他們的社會權(quán)益并沒有得到保障，容易造成社會的不安定，所以亟須為他們爭取一些保障。

四、結(jié)論

我們可以看到，經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，制度的供需不均衡和制度變遷過程中的路徑依賴造成了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變遷，既在一定程度上促進了制度的進步，也在一定程度上阻礙了制度的發(fā)展。制度變遷中制度供求失衡導(dǎo)致的制度缺口是制度變遷的根本原因。在非均衡狀態(tài)下，相對利益弱化的農(nóng)民會對現(xiàn)行制度產(chǎn)生不滿，要求改變現(xiàn)行制度。但是，作為制度供給主體的政府不會立即對政策進行調(diào)整，這有一定的時滯。政府會選擇養(yǎng)老金制度變遷的時間和方向，而收入最大化則是推動這一變遷的關(guān)鍵。

在老齡化程度不斷加深的背景下，農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度改革還需要不斷深化，對未來的制度建設(shè)提出以下幾點建議：第一，農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度建設(shè)要考慮長效性。因為長期的二元結(jié)構(gòu)造成城鄉(xiāng)二元的養(yǎng)老保障制度，即使實現(xiàn)了統(tǒng)一，短時間內(nèi)，農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度相對于城市的養(yǎng)老保險制度還是較落后，以后的制度建設(shè)需要以公平為導(dǎo)向，盡量縮小城鄉(xiāng)差距，面向農(nóng)村地區(qū)開展政策傾斜，整合城鄉(xiāng)保險，讓城鄉(xiāng)的差距處于一個合理范圍，使城鎮(zhèn)和農(nóng)村實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，要充分考慮到農(nóng)村的環(huán)境。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度依存的環(huán)境的變化會使農(nóng)民的需求發(fā)生改變，政府在設(shè)計制度的過程中要隨時考慮到農(nóng)村環(huán)境的改變，讓制度與環(huán)境相適應(yīng)。第三，我國是一個非常典型的農(nóng)村老年人口大國，老年人群不斷增加，因此盡快建立完善我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度已逐漸成為我國亟待解決的重大問題。尤其是近些年農(nóng)村老齡化不斷加劇的情況下，建立與老齡化社會相匹配的養(yǎng)老保險制度更是迫在眉睫。