新《森林法》轉(zhuǎn)變和觀望

□文/陳玉新 任雪君

（河北省天然林保護中心 河北·石家莊）

［提要］《中華人民共和國森林法》是保護發(fā)展森林資源，維護森林生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定的主要法律依據(jù)。該法2019年進行了第三次修訂，并于2020年7月1日起實施。本文剖析新《森林法》修訂的背景，梳理它在發(fā)展理念原則、經(jīng)營管理模式、制度保障設(shè)計方面發(fā)生的重大轉(zhuǎn)變，指出它未能以“綠色發(fā)展”原則取代“可持續(xù)發(fā)展”原則，未能有力彰顯和有效救濟部分權(quán)利，未能充分明晰和細化某些職責等改進空間。

一、新《森林法》修訂背景

森林，從面積、結(jié)構(gòu)、生物量和初級生產(chǎn)力等各個維度來看，無不是最具規(guī)模的陸地生態(tài)系統(tǒng)，為人類經(jīng)濟、社會發(fā)展提供了無法估量的支持和保障。習近平同志曾指出，森林是國家、民族最大的生存資本，關(guān)系生存安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全和國家外交戰(zhàn)略大局。原《森林法》1984年經(jīng)六屆全國人大常委會第七次會議審議批準，并于1998年和2009年進行了修訂。30余年的實施，其在保護和合理利用森林資源，加快國土綠化，促進林業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了十分重要的作用。

黨的十八大以來，黨中央堅持把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，為推動林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指明了根本方向。法與時轉(zhuǎn)，治與世宜。新時期，我國林業(yè)建設(shè)面臨的形勢、任務(wù)和功能定位，較過去已有明顯變化，迫切需要《森林法》與之呼應(yīng)，并施以指引和保障。2019年12月28日，十三屆全國人大常委會第十五次會議審議通過了新修訂的《森林法》（2020年7月1日起實施）。新修訂的《森林法》在立法理念和制度設(shè)計上的轉(zhuǎn)變令人欣喜，在某些原則和制度上的觀望同樣也值得深思。

二、新《森林法》的轉(zhuǎn)變

（一）響應(yīng)時代呼喚，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念原則。中國林業(yè)從以木材生產(chǎn)為主到以生態(tài)建設(shè)為主，從集體林權(quán)制度和國有林場等林業(yè)改革的全面深化到林農(nóng)權(quán)益保護觀念的不斷強化，從資源合理利用論到可持續(xù)發(fā)展觀再到生態(tài)文明觀，堪稱產(chǎn)生了天翻地覆的轉(zhuǎn)變，取得了歷史性的飛躍。體現(xiàn)在《森林法》修訂的指導(dǎo)思想上，便是始終貫徹習近平生態(tài)文明思想，為生態(tài)文明建設(shè)給予法治保障，讓林業(yè)建設(shè)發(fā)展更好地服務(wù)于人民群眾對經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等多方面美好生活的需求。為此，新修訂的《森林法》在總則中規(guī)定“踐行綠水青山就是金山銀山理念”，將“保護、培育、利用森林資源應(yīng)當尊重自然、順應(yīng)自然，堅持生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展”明確為基本原則。

這些理念和原則的轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)在了分則中，不僅增設(shè)森林資源保護發(fā)展目標責任制和考核評價制度，強化發(fā)展規(guī)劃的引領(lǐng)作用，加強森林防火、林業(yè)有害生物防治、林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強造林綠化并豐富公民參與造林綠化的方式，重視科學保護修復(fù)森林生態(tài)系統(tǒng)，還強化森林權(quán)屬保護，實行森林分類經(jīng)營管理制度，建立森林生態(tài)效益補償制度，將“綠水青山”和“金山銀山”的辯證統(tǒng)一關(guān)系落實到具體的法律保障上，在推進構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)治理體系，促進林業(yè)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展，加快國土綠化和提高森林質(zhì)量的征程中邁出了至關(guān)重要的一步。

（二）兼顧多重效益，轉(zhuǎn)變經(jīng)營管理模式。新修訂的《森林法》將以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的，生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱的林地和林地上的森林劃定為公益林，并明確八類區(qū)域的林地和林地上的森林應(yīng)當劃定為公益林，而未明確為公益林的林地和林地上的森林則是商品林的范疇。國家對公益林實施嚴格保護，商品林則是林業(yè)經(jīng)營者的“責任田”，由其依法自主經(jīng)營。對公益林和商品林采取不同的經(jīng)營管理政策，讓森林的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益實現(xiàn)了“兩全其美”。

針對公益林，新修訂的《森林法》還規(guī)定：“在符合公益林生態(tài)區(qū)位保護要求和不影響公益林生態(tài)功能的前提下，經(jīng)科學論證，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經(jīng)濟、森林旅游等。”這意味著在尊重自然、順應(yīng)自然的前提下，適度經(jīng)營公益林同樣兼顧了更好地發(fā)揮生態(tài)保護效益、發(fā)揮一定的經(jīng)濟效益和滿足人民群眾親近自然、陶冶身心的社會效益等多重效益。

針對商品林，新修訂的《森林法》既授予經(jīng)營者在不破壞生態(tài)的前提下，依法享有的自主經(jīng)營權(quán)，允許他們采取集約化的經(jīng)營措施，提高經(jīng)濟效益，同時也要求兼顧生態(tài)效益，雖然可以采取包括皆伐在內(nèi)的采伐方式，但被要求嚴格控制皆伐方式，且須按規(guī)定完成更新造林。

而堅持現(xiàn)行的森林采伐限額和采伐許可證模式，同時根據(jù)“放管服”改革的要求下放采伐限額審批權(quán)，縮小采伐許可證的核發(fā)范圍，突出森林經(jīng)營方案的重要性，取消木材經(jīng)營管理中關(guān)于生產(chǎn)計劃、運輸許可證等計劃經(jīng)濟意味較重的內(nèi)容，則是合理把握“放”與“抓”的分寸，讓政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)產(chǎn)生“1+1＞2”的效益。

（三）重視主體利益，轉(zhuǎn)變制度保障設(shè)計。如果無法激發(fā)林業(yè)經(jīng)營主體，特別是眾多林農(nóng)家庭和新型林業(yè)經(jīng)營主體的積極性，各項措施也終究是無源之水、無本之木。因此，《森林法》此次修訂在充分重視森林生態(tài)效益的同時，還高度重視森林權(quán)利人（地區(qū)）的利益。

新修訂的《森林法》專門增加一章，以明晰“森林權(quán)屬”，并明確表示國有森林的所有權(quán)由國務(wù)院行使，國務(wù)院可以授權(quán)有關(guān)部門行使所有者職責；對破壞森林資源造成生態(tài)環(huán)境損害的行為，可分級由有關(guān)部門依法提起公益訴訟；對森林、林木、林地的所有權(quán)、使用權(quán)予以登記保護；多種所有制的林業(yè)經(jīng)營主體可以依法取得國有森林、林木和林地的使用權(quán)，且該使用權(quán)經(jīng)過法定程式批準后，可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資等；征收、征用林地、林木應(yīng)基于公共利益需要，如生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，且必須依法取得有關(guān)批準，支付公平、合理的補償；對公益林劃定涉及非國有林林地的，應(yīng)當與權(quán)利人簽訂書面協(xié)議，并給予合理補償；由國家作為主體建立森林生態(tài)效益補償制度，對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策進行完善，指示引導(dǎo)受益區(qū)域和森林生態(tài)保護區(qū)域人民政府采取協(xié)商等方法開展生態(tài)效益補償。

在保障林業(yè)經(jīng)營主體的處置權(quán)方面，特別是在林木采伐管理方面，新修訂的《森林法》不僅取消了木材運輸許可制度，還調(diào)整了采伐許可證核發(fā)范圍，規(guī)定了自然保護區(qū)以外的竹林不再需要申請采伐許可證；完善了采伐許可證審批程式，刪除了采伐目的、林況等采伐申請材料要求，不再“一刀切”地要求申請人必須提交伐區(qū)調(diào)查設(shè)計材料，并規(guī)定符合林木采伐技術(shù)規(guī)程的，應(yīng)當及時核發(fā)采伐許可證。

三、新《森林法》的觀望

法律永遠都有其滯后性，從其制定的那刻起，就已經(jīng)與這個世界因變化產(chǎn)生的適用差異越來越大。新修訂的《森林法》也不例外，個別有待明確的原則，部分需要調(diào)整的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，未能在此次修訂中“開花結(jié)果”。

（一）“綠色發(fā)展”原則未能取代“可持續(xù)發(fā)展”原則，實屬遺憾。自1987年《我們共同的未來》提出“可持續(xù)發(fā)展”后，這種發(fā)展模式一度為世界經(jīng)濟和社會的轉(zhuǎn)型注入強勁生機，但它依然是根植于“人類中心主義”世界觀土壤的工業(yè)文明發(fā)展觀。世界資源量上限與國家趕超戰(zhàn)略的沖突，落后國家“可持續(xù)生存”與世界范圍“可持續(xù)發(fā)展”的沖突，國家意志與國際普遍意志的沖突，人類生存與種族生存、國家生存的沖突，終極人類文明與階段性人類發(fā)展局限的沖突等等，讓“可持續(xù)發(fā)展”模式在新時代亟須完成自我革命，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。而在汲取中國傳統(tǒng)文化和世界優(yōu)秀文化的基礎(chǔ)上，以生態(tài)文明理念為理論基礎(chǔ)的“綠色發(fā)展”模式，幫助中國在進入21世紀后不僅避免了生態(tài)赤字危機，正在全面開展的生態(tài)文明建設(shè)還引領(lǐng)了世界生態(tài)文明時代。因此，“綠色發(fā)展”是人類發(fā)展的必然選擇，與已往的粗放發(fā)展存在根本上的差異。前者是“前人栽樹，后人乘涼”，后兩者一個是“吃祖宗飯，造子孫孽”，一個是“吃祖宗飯，可是不造子孫孽”，顯然與人類命運共同體理念無法契合。

（二）部分權(quán)利未能得到有力彰顯和有效救濟。新修訂的《森林法》理應(yīng)支持森林環(huán)境權(quán)、森林保護知情權(quán)、森林保護參與權(quán)、森林保護救濟權(quán)等，賦予大眾有進入森林游憩、觀賞的權(quán)利，有從當局獲得森林保護信息的權(quán)利，社會組織、林農(nóng)等大眾有參加當局森林保護決策的權(quán)利，林農(nóng)當合法權(quán)利受損時有訴諸于法律救濟的權(quán)利。而第六十八條針對破壞森林資源造成生態(tài)環(huán)境損壞的行政行為和民事行為，應(yīng)允許有關(guān)機關(guān)和組織均可依法向人民法院提起訴訟。如斯，國有和集體所有森林生態(tài)環(huán)境損害的補救或能得到兩相結(jié)合的妥善處理。

（三）某些職責的設(shè)置有待進一步明晰和細化。針對破壞森林資源造成生態(tài)環(huán)境損害的行為，可依法提起訴訟的有關(guān)部門應(yīng)確定優(yōu)先級或指明由誰牽頭，作為共同原告，以避免相互推諉扯皮，影響森林資源的保護修復(fù)。國有森林、林地、林木，應(yīng)著重明確可依據(jù)“有償使用”原則，由多種所有制形式的林業(yè)經(jīng)營主體依法使用，以避免權(quán)力濫用和國有資產(chǎn)流失。也應(yīng)進一步規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)程式，明確規(guī)定：國家應(yīng)采用抵押擔保等方式，防范化解林權(quán)流轉(zhuǎn)的風險。同時，還應(yīng)進一步具化生態(tài)補償條目，對適用租賃、贖買、置換的前提和順序做出原則性規(guī)定，增強可操作性。另外，執(zhí)法查處的順利開展，必須依托執(zhí)法機構(gòu)的合理設(shè)置或執(zhí)法機構(gòu)被賦予明確的權(quán)力，應(yīng)在第六十六條增添“設(shè)立林業(yè)執(zhí)法綜合機構(gòu)和隊伍”條目。如斯，林業(yè)主管部門便可依法建立林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)和隊伍，履行監(jiān)督檢查森林資源保護、修復(fù)、利用、更新等職能。而在廢止木材運輸證后，為提高林木采伐監(jiān)督檢查的效能，也應(yīng)明確“采伐林木來源標識制度”，不然將會使監(jiān)督檢查“無手可抓”。第七十六條，盜伐、濫伐的林木或所得收益該如何處置？罰款是在沒收變賣盜伐、濫伐林木所得收益的基礎(chǔ)上還是如何？都應(yīng)予以明確。