加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理研究

田 龍，楊紅春

（1.肥城市王瓜店街道蔣莊社區(qū)學(xué)校，山東 肥城 271600；2.泰安市口腔醫(yī)院，山東 泰安 271000）

引言

加強(qiáng)預(yù)算管理是深化行政體制改革的重要舉措，也是財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，對(duì)于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變與和諧社會(huì)的構(gòu)建，促進(jìn)高效、責(zé)任、透明政府的建設(shè)具有重大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。

1 行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀調(diào)查

針對(duì)預(yù)算管理各環(huán)節(jié)特點(diǎn)，設(shè)計(jì)了預(yù)算管理調(diào)查問(wèn)卷，在行政事業(yè)單位范圍內(nèi)發(fā)放了60份，收回有效問(wèn)卷48份，回收率80%。被調(diào)查單位中，事業(yè)單位39家，占比81%。成立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組的有18家，占比37%。已設(shè)置預(yù)算管理崗位且人員相對(duì)固定的31家，占比64%。已出臺(tái)預(yù)算管理辦法的17家，占比35%。已建立預(yù)算管理工作流程的8家，占比16%。專門召開(kāi)預(yù)算編制布置會(huì)議的31家，占比64%。審核內(nèi)部提報(bào)預(yù)算的37家，占比77%。領(lǐng)導(dǎo)集體研究確定預(yù)算的42家，占比87%。預(yù)算下達(dá)內(nèi)部科處室的28家，占比58%。專項(xiàng)預(yù)算確定責(zé)任人的37家，占比77%。開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行調(diào)度分析會(huì)議的26家，占比54%。開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的15家，占比31%。

2 行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題

2.1 預(yù)算管理意識(shí)薄弱，人員配置不到位

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層大多認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)工作，忽視了預(yù)算管理工作的重要性，在預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置及全過(guò)程管理等方面力度不夠。

2.1.1 預(yù)算機(jī)構(gòu)不獨(dú)立

從調(diào)查問(wèn)卷回收情況看，被調(diào)查單位的預(yù)算機(jī)構(gòu)100%不獨(dú)立。單位預(yù)算機(jī)構(gòu)一般由財(cái)務(wù)部門履行職責(zé)，財(cái)務(wù)部門在承擔(dān)財(cái)務(wù)職責(zé)的同時(shí)，增加了預(yù)算管理的職責(zé)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門難以集中精力去研究、解決預(yù)算管理過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題。

2.1.2 未成立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組

從調(diào)查問(wèn)卷回收情況看，只有37%的單位成立了預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組。單位的預(yù)算組織編制、下達(dá)、執(zhí)行、調(diào)整及評(píng)價(jià)等工作，牽扯范圍很廣，沒(méi)有預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組出面協(xié)調(diào)、督促相關(guān)事項(xiàng)，難以達(dá)到單位預(yù)算管理目標(biāo)。

2.1.3 人員配置不到位

從調(diào)查問(wèn)卷回收情況看，只有27%的單位認(rèn)為人員配置充足。在機(jī)構(gòu)不獨(dú)立的情況下，預(yù)算管理工作往往由財(cái)務(wù)人員兼職，影響到預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與效率。

2.2 預(yù)算編制不扎實(shí)

由于部門預(yù)算編制時(shí)間短、編制人員少，預(yù)算編制缺乏嚴(yán)密、精細(xì)部署，預(yù)算編制過(guò)于粗放，難以科學(xué)合理地編制出質(zhì)量高、操作性強(qiáng)的預(yù)算。

2.3 預(yù)算管理輔助程序不完善

現(xiàn)有預(yù)算管理軟件存在相關(guān)模板說(shuō)明、參數(shù)缺乏，查詢功能實(shí)用性不強(qiáng)等問(wèn)題。例如，會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等預(yù)算編制缺乏參數(shù)；資產(chǎn)管理軟件與預(yù)算管理軟件缺乏有效銜接；專項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行情況無(wú)法查詢；會(huì)計(jì)核算軟件不能滿足精細(xì)化預(yù)算管理需要等。

2.4 預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督不力

2.4.1 預(yù)算批復(fù)后不下達(dá)

從調(diào)查問(wèn)卷回收情況看，預(yù)算批復(fù)后下達(dá)內(nèi)部科處室的僅占比58%。部分單位在編制預(yù)算時(shí)，由內(nèi)部單位分別提報(bào)，預(yù)算批復(fù)后不下達(dá)，致使無(wú)法明確各自權(quán)利與責(zé)任，權(quán)責(zé)不分。具體預(yù)算執(zhí)行者不了解預(yù)算指標(biāo)分解情況，影響預(yù)算執(zhí)行及后續(xù)的績(jī)效評(píng)價(jià)。

2.4.2 專項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)混用

為平衡預(yù)算收支，部分單位在使用專項(xiàng)預(yù)算資金時(shí)混用，或使用專項(xiàng)資金時(shí)不區(qū)分項(xiàng)目。這些做法雖能暫時(shí)解決燃眉之急，但嚴(yán)重影響預(yù)算的嚴(yán)謹(jǐn)性及績(jī)效評(píng)價(jià)與考核。

2.4.3 預(yù)算監(jiān)督不力

預(yù)算執(zhí)行過(guò)程缺乏一個(gè)有效的機(jī)制對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)度及嚴(yán)格的監(jiān)督。

2.5 預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)不到位

從調(diào)查問(wèn)卷回收情況看，有針對(duì)性地開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的單位較少。修訂后的《預(yù)算法》提出了預(yù)算績(jī)效的概念，并將績(jī)效的思維貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算以及預(yù)算審查的各個(gè)環(huán)節(jié)［2］；畢竟財(cái)政部門的預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)工作剛剛起步，絕大部分單位預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)工作還處于摸索階段。

3 加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的建議［3］

3.1 加強(qiáng)理念宣傳與業(yè)務(wù)培訓(xùn)

3.1.1 加強(qiáng)預(yù)算管理理念宣傳

要提升預(yù)算管理水平，加強(qiáng)理念、政策宣傳不可或缺。宣傳預(yù)算管理理念時(shí)應(yīng)根據(jù)人員特點(diǎn)找尋側(cè)重點(diǎn)：（1）對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)層，應(yīng)側(cè)重于從各級(jí)政府出臺(tái)的預(yù)算管理制度、文件入手，找尋自身預(yù)算管理薄弱環(huán)節(jié)、漏洞等，宣傳預(yù)算管理不到位的危害性，闡述加強(qiáng)預(yù)算管理的必要性、緊迫性。（2）對(duì)于中層管理人員，應(yīng)側(cè)重于通過(guò)制度明確職責(zé)、責(zé)任，宣傳其在預(yù)算全過(guò)程管理中的關(guān)鍵作用。（3）對(duì)于其他人員，應(yīng)側(cè)重于宣傳其工作質(zhì)量將直接影響所經(jīng)手項(xiàng)目的效率乃至成敗。

3.1.2 開(kāi)展預(yù)算管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)

（1）財(cái)政部門可結(jié)合年度會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育工作，開(kāi)展預(yù)算管理培訓(xùn)工作，不斷提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理人員業(yè)務(wù)水平。（2）各單位也應(yīng)將預(yù)算管理培訓(xùn)列入年度培訓(xùn)計(jì)劃，將參與預(yù)算管理的相應(yīng)人員納入培訓(xùn)范圍，或鼓勵(lì)相關(guān)人員參加類似培訓(xùn)活動(dòng)。

3.2 提升預(yù)算管理機(jī)構(gòu)影響力

3.2.1 成立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組

可參照現(xiàn)代企業(yè)預(yù)算管理理念，成立由單位主要負(fù)責(zé)人掛帥的預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)推動(dòng)預(yù)算管理各項(xiàng)工作開(kāi)展。

3.2.2 注重制度建設(shè)

結(jié)合自身特點(diǎn)，出臺(tái)針對(duì)性、操作性強(qiáng)的預(yù)算管理制度，明確各自崗位在單位預(yù)算管理中的作用。在制度建設(shè)過(guò)程中要注重實(shí)用性和程序性：（1）實(shí)用性是指制度設(shè)計(jì)時(shí)要充分考慮責(zé)、權(quán)、利對(duì)等關(guān)系，明確不同人員在預(yù)算管理全過(guò)程中的權(quán)利與責(zé)任。（2）程序性是指制度設(shè)計(jì)時(shí)要明確預(yù)算編制、下達(dá)、期中調(diào)整及績(jī)效評(píng)價(jià)等各環(huán)節(jié)程序，讓全體成員明白需要履行的程序并貫徹落實(shí)，充分體現(xiàn)預(yù)算管理工作的嚴(yán)肅性、嚴(yán)謹(jǐn)性。

3.2.3 賦予預(yù)算管理機(jī)構(gòu)一定權(quán)力

（1）賦予其預(yù)算調(diào)控建議權(quán)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行不力的單位，有權(quán)建議調(diào)減其年度預(yù)算。（2）賦予其人員調(diào)配建議權(quán)，對(duì)內(nèi)部單位中預(yù)算管理工作到位、經(jīng)驗(yàn)豐富的人員進(jìn)行崗位調(diào)配。（3）賦予其預(yù)算管理樹先評(píng)優(yōu)權(quán)力等。

3.3 提升預(yù)算編制水平，及時(shí)下達(dá)預(yù)算

3.3.1 認(rèn)真組織預(yù)算編制與審核工作

（1）根據(jù)財(cái)政部門及上級(jí)主管部門預(yù)算編制工作安排，在充分吃透相關(guān)精神的基礎(chǔ)上，召開(kāi)預(yù)算編制部署會(huì)議；設(shè)計(jì)相關(guān)表格，并根據(jù)需要逐步完善，提供填表說(shuō)明，讓預(yù)算編制工作更具體、易懂。（2）對(duì)提報(bào)的預(yù)算進(jìn)行審核與對(duì)接。預(yù)算管理部門應(yīng)對(duì)各單位提報(bào)的預(yù)算進(jìn)行審核，重點(diǎn)審核收入支出內(nèi)容是否符合各項(xiàng)財(cái)經(jīng)制度、各級(jí)管理規(guī)定；項(xiàng)目支出附件是否齊全；相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算是否明細(xì)，依據(jù)是否充分。

3.3.2 及時(shí)下達(dá)內(nèi)部單位預(yù)算

財(cái)政或上級(jí)主管部門批復(fù)預(yù)算后，預(yù)算管理部門要按照先急后緩原則，提出下達(dá)預(yù)算的意見(jiàn)，經(jīng)預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組（或領(lǐng)導(dǎo)層）討論通過(guò)后下達(dá)。

3.4 逐步完善相關(guān)輔助程序

3.4.1 逐步完善預(yù)算管理軟件

（1）豐富模板說(shuō)明，讓預(yù)算編制更加直觀、易懂，便于非專業(yè)人員編制。（2）補(bǔ)充相關(guān)實(shí)用的參數(shù)，如會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等各項(xiàng)人均費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，出國(guó)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，差旅費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等。（3）增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的查詢功能，如A專項(xiàng)預(yù)算已執(zhí)行情況（含明細(xì)）、剩余指標(biāo)情況，政府采購(gòu)執(zhí)行情況等。（4）滿足精細(xì)預(yù)算管理各項(xiàng)需要。

3.4.2 增強(qiáng)會(huì)計(jì)核算軟件功能

（1）要滿足行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度各項(xiàng)核算要求。（2）要能滿足預(yù)算執(zhí)行情況查詢要求。（3）要能更好地與預(yù)算管理系統(tǒng)對(duì)賬。（4）簡(jiǎn)化會(huì)計(jì)核算，如專項(xiàng)預(yù)算收支自動(dòng)結(jié)轉(zhuǎn)、增強(qiáng)常用憑證與摘要功能等。

3.5 抓好預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督

3.5.1 從財(cái)務(wù)賬面收支情況分析預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度

財(cái)務(wù)部門在設(shè)計(jì)會(huì)計(jì)收支核算科目時(shí)，要根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目逐級(jí)設(shè)置預(yù)算收支明細(xì)科目，盡可能滿足預(yù)算分析需要。預(yù)算管理部門每月根據(jù)收支入賬情況，分析年度預(yù)算收支總體情況和項(xiàng)目收支明細(xì)情況。

3.5.2 適時(shí)召開(kāi)預(yù)算執(zhí)行情況調(diào)度會(huì)

預(yù)算執(zhí)行情況調(diào)度會(huì)至少應(yīng)在每年第二季度和第三季度各召開(kāi)一次，期間根據(jù)實(shí)際需要調(diào)度具體項(xiàng)目進(jìn)展。

3.5.3 提報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告

預(yù)算管理部門要綜合賬面預(yù)算收支和調(diào)度情況，分析預(yù)算執(zhí)行中遇到的問(wèn)題，提出可行建議，形成書面報(bào)告報(bào)預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組（或領(lǐng)導(dǎo)層）討論。預(yù)算管理部門要對(duì)形成的決定執(zhí)行情況開(kāi)展動(dòng)態(tài)監(jiān)督，抓好落實(shí)，對(duì)確需調(diào)整預(yù)算的及時(shí)向財(cái)政或上級(jí)主管部門提出申請(qǐng)。

3.6 開(kāi)展預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)

3.6.1 合理設(shè)定績(jī)效目標(biāo)

設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)要經(jīng)過(guò)調(diào)查研究、相關(guān)人員討論，力爭(zhēng)目標(biāo)符合客觀實(shí)際、合理可行，并從數(shù)量、質(zhì)量、成本和效果等方面進(jìn)行細(xì)化。

3.6.2 選擇適合單位特點(diǎn)的評(píng)價(jià)方法

績(jī)效評(píng)價(jià)方法主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等，要注意選擇適合本單位特點(diǎn)的評(píng)價(jià)方法。

3.6.3 項(xiàng)目實(shí)施單位開(kāi)展自評(píng)

由于績(jī)效目標(biāo)設(shè)定時(shí)大多以項(xiàng)目實(shí)施單位意見(jiàn)為主，因而項(xiàng)目實(shí)施單位開(kāi)展自評(píng)工作能較為全面評(píng)價(jià)項(xiàng)目效果，并反映項(xiàng)目實(shí)施時(shí)遇到的不可控問(wèn)題，也能讓預(yù)算管理部門提前熟悉項(xiàng)目相關(guān)情況，便于有針對(duì)性地組織開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》執(zhí)行，預(yù)決算公開(kāi)逐步擴(kuò)大到各級(jí)政府部門，財(cái)政部關(guān)于預(yù)算管理的各項(xiàng)規(guī)章制度日趨完善，提升行政事業(yè)單位的預(yù)算管理水平已迫在眉睫。加強(qiáng)預(yù)算管理各項(xiàng)工作，提升預(yù)算管理水平，已成為各級(jí)政府、部門當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)。