安徽自貿區高質量發展研究

□文/ 張淑娟

（安徽省經濟研究院 安徽·合肥）

［提要］ 中國（安徽）自由貿易試驗區獲批建設（以下簡稱安徽自貿區），目前已初步取得階段性成果。 國內外自貿區經過數年發展，已在行政體制、信息管理、負面清單、財稅減免等重點領域積累了典型經驗。 為進一步加快安徽自貿試驗區建設，推進更高水平開放，有必要積極對標先發地，廣泛借鑒國內外先進經驗，加快研究部署，推動先行先試和重點突破，探索一條具有安徽特色的高質量發展路徑。

一、自貿區的內涵和發展趨勢

國際上通行的自由貿易區是在“自由區”（又稱“飛地”）概念的基礎上發展起來，指在一國或地區的境內設立的對關稅實行隔離的海關特殊監管的經濟區域，主要有出口加工型、貿工結合型、保稅倉儲型和轉口集散型四種類型。其倡導經濟自由，實行零關稅和其他稅收優惠，促進投資、貿易、資金、運輸、人員等自由化、便利化。從世界各地發展經驗看，自貿區具有五方面突出優勢：一是投資自由，對外資企業具有較高的開放度；二是金融自由，區內資本項目完全開放，投融資匯兌便利，交易、結算設施先進；三是貿易自由，區內航運自由，監管環境寬松，服務設施完善，報關、通關以及檢驗檢疫便捷；四是政策優惠，多數自貿區實施零關稅或其他力度較大的稅費減免政策；五是管理便捷，政府干預少，管理機構以服務為主。

我國自貿區的內涵與國外有所不同，目前基本都處于自貿試驗區的階段，每個自貿試驗區都包含若干片區或園區，都可先行先試、探索可復制可推廣制度創新成果，發展定位和方向也各有不同。新發展階段，國內自貿區也面臨新的發展趨勢。一是廣度和深度不斷擴容。目前，國內共有21 個自貿區，已形成多個戰略支點，在穩外資、穩外貿中擔當更加重要角色。下一步，自貿區的范圍將進一步擴大，加快向中西部拓展，通過更大范圍、更廣領域的改革探索，推動加快形成發展新格局。同時，在制度層面進行更深層次拓展，比如通過擴區等方式強化自貿區功能，不斷從深度上進行擴容。二是更加注重差異化探索。我國自貿區在不斷擴容的同時，發展路徑加快凸顯差異化。各地結合自身優勢，有針對性地開展先行先試，區位選擇、戰略定位等各有不同。如，北京自貿區以數字貿易服務為側重點，推動科技創新、服務業擴大開放，著力構建京津冀協同發展的高水平對外開放平臺；湖南自貿區重點打造全球高端裝備制造業基地，成為聯通長江經濟帶和粵港澳大灣區的國際投資貿易走廊；安徽自貿區超前布局世界前沿的科創研發活動，更全面地融入長三角和中部崛起戰略發展。三是成為聯通國內國際雙循環的重要載體。自貿區著力打造新時代制度開放的規則引領區、壓力測試區和國際對標區，已逐步從商品和要素流動型開放轉向規則、規制、管理、標準等制度型開放。以供給側結構性改革、科技創新和制度創新、增強發展協同性促進國內大循環；通過全方位對外開放，積極對接國際高標準市場規則體系，聯通國內市場與國際市場，促進國內國際雙循環。

二、國內外自貿區發展經驗

美國是全球設立自貿區最多的國家，共有一千多個。新加坡、愛爾蘭等國家高度重視自貿區建設的統籌規劃。上海、香港等沿海地區是國內自貿區發展的先發地，初步形成一批可復制的改革試點經驗。

（一）高效的行政管理架構和體制。 發達國家自貿區大多實行靈活高效的二級制扁平化行政管理。美國自貿區管理機構并非純粹的行政管理部門，而是由受讓人、經營者和使用者各方參與的專業化機構，與園區內的企業高度關聯。海關部門只派駐很少的人員以審計和現場抽查的方式進行監管。新加坡自貿區早在1996 年就實行政企分離，自貿區的管理權限下放給企業。政府的主要職能為制定自貿區政策和實行必要的監管。在政府與企業之間專設法定的協調機構，由議員、政府官員、企業家和專家組成董事會，以充分民主的方式對各方利益進行有效協調。深圳自貿區前海片區設立了國內首個法定的管理機構——前海管理局，是介于市場、政府和社會之間的中介性機構，實行企業化管理、市場化運作，履行行政管理和公共服務職責，承擔開發建設、運營管理、招商引資、制度創新、綜合協調等職能。

（二）數據融通的信息化管理平臺。 美國海關采用自動化商業環境系統（ACE）對進出對外貿易區的貨物進行監管和審查，將80 多個政府部門集中到ACE，建立統一的政務服務平臺和一站式數據收集中心，實現信息共享。愛爾蘭香農自貿區的在線管理系統能夠為入駐企業辦理保稅倉儲和運輸等相關手續，企業只需提交一次資料，政府部門之間可實現企業信息共享。新加坡打造電子數據交換系統貿易網，打通海關、港口、稅務、安全等30 多個與進出口貿易相關的政府部門，企業通過該系統10 秒鐘即可完成進出口申報，10 分鐘即可獲得審批結果。上海建立以信息化和智能化為核心的自貿區信息系統，構建國際貿易“單一窗口”，集中工商、稅務、海關、檢驗檢疫、質檢、公安等22 個政府部門的業務，集成海關、邊檢、海事、檢驗檢疫等4 個部門數據系統，大大壓縮企業數據申報環節和貨物申報環節的時限。

（三）便利的負面清單和準入前國民待遇管理。 全世界采用負面清單管理模式的國家大約有80 個。美國對外簽訂的雙邊投資協定和含有投資章節的自由貿易協定（FTA）都采取“非列入即開放”的負面清單模式，美國參與主導下的TPP 作為國際投資規則最新成果，具備當前最高水平和最高標準。新加坡除新聞業、公共事業、廣播業外，對入駐自貿區的外資企業沒有出資比例、出口比例等方面的限制。除對國防工業、爆竹等行業有限制外，對其他外商企業沒有太多限制，給予來自自由貿易協定伙伴國的投資者國民待遇。上海自貿區不斷推進以負面清單為核心的投資管理制度改革，先后發布多個版本的負面清單，外商投資準入特別管理措施數目從2013 年版的190 條減至2020 年版的30 條；對負面清單以外的投資領域和行業，實施內外資一致的市場準入，將外商投資項目的設立程序由審批制改為備案制，審批時限也壓縮到1 個工作日。

（四）自由高效的要素市場化流通機制。 新加坡自貿區實行“白色用地”管理，允許在一定規劃許可范圍內，建設與主要用途相關的混合用途，并按新的用地類型管理，以充分靈活利用土地。韓國自貿區采用“修建-移交-營運”的特許權類型項目（BTO）管理模式，政府擁有絕對的土地使用權和設施所有權，企業可以向政府申請自貿區地上設施的特許經營權。上海自貿區放寬現代服務業高端人才從業限制，建立外國人在新片區內工作許可制度和人才簽證制度，給予科研創新領軍人才及團隊等海外高層次人才辦理工作許可、永久或長期居留手續“綠色通道”。浙江自貿區推出雙邊貸款、銀團貸款、債券融資、上市集資，以及股權投資、基金投資、財務顧問、兼并收購等在內的商業銀行、投資銀行一體化投融資服務。

（五）惠企利民的財稅政策減免。 財稅減免是國際自貿區的普遍做法。美國對進口貨物征收的關稅和消費稅延期征收，進口貨物可在自貿區內轉移或自貿區之間轉移無需繳納關稅。生產性設備的關稅繳納可以延遲到企業能夠正常運營并投入生產。實行倒置關稅，允許制造商在零部件和成品之間選擇較低的稅率。我國香港全面實行零關稅及貿易不設限制，除少量受管制的特殊商品如酒類、煙草、碳氫油類及甲醇外，都是零關稅。韓國中央及地方政府對釜山港區的機場、道路、港灣等大型基礎設施建設均提供全部或部分投資援助。對企業的研發費用支出給予稅收減免和稅前扣除，對從事研發創新的企業給予一定額度的資金支持。愛爾蘭香農自貿區在稅收優惠方面除一般的稅收減免政策外，還為區內企業提供多種財稅補貼，如對區內的工廠、建筑及制造設備提供折舊補貼，對就業、研發、培訓的相應補貼。迪拜自貿區規定50 年免征企業所得稅，沒有個人所得稅，進口完全免稅。

三、安徽自貿區高質量發展對策建議

將自貿試驗區建設與長三角一體化等國家戰略融會貫通，促進安徽自貿區高質量發展，推動形成國內國際雙循環新發展格局。

（一）精準有效實施財稅優惠政策。 加強對高新技術產業、戰略性新興產業的財稅支持力度，重點發展高端制造、集成電路、人工智能、新型顯示、量子信息、科技金融、跨境電商等產業。支持跨國公司總部、研發中心等功能性機構入駐，對企業技術研發、科技成果轉化、創新創業孵化給予一次性資金獎勵。增強對基礎性和公益性項目的財政資金保障，并逐步有序從經營性和競爭性項目中退出。復制推廣上海等自貿區初步成果，逐步探索零關稅，最大力度減免企業所得稅、個人所得稅，探索個人所得稅政策對海外高層次人才的激勵效應，針對境外高端人才和緊缺人才，加大政府財政個稅補貼。

（二）打造國際一流營商環境。 加快政府職能轉變，推進政務服務線上線下聯動精準預約，實現政務服務就近辦、網上辦。嚴格落實“一張清單”管理模式，完善與市場準入負面清單制度相適應的事中事后監管機制，進一步放寬市場準入，縮減外資準入負面清單，允許更多領域實行外資獨資經營。加快與國際通行經貿規則對接，提高政策透明度和執行一致性，營造內外資企業一視同仁、公平競爭的公正市場環境。建設全省統一的投資促進和企業服務平臺，建立吸引跨國公司總部和重大項目在安徽落地的制度支持平臺。

（三）完善市場化、信息化運營管理。 盡快制定安徽自貿區條例，以立法形式保障更大范圍、更廣領域、更深層次改革探索。加快政企分離和權力下放，探索設立專業化管理機構，推動企業化管理、市場化運營，強化政府監管職能。加強企業主體責任，發揮各類行業協會作用，構建市場化管理體系。運用大數據、云計算、互聯網等信息技術，整合海關、工商、稅務、工信、公安等部門的電子信息資源，實現企業信息和相關電子數據在各個部門之間互聯互通。優化升級政府信息共享平臺，形成涵蓋政務服務全域、數據實時共享的信息交換體系，推動電子證照、電子印章、電子簽名跨區域、跨部門共享互認。推動長三角政務數據資源互信互認互用，推動一批事項實現“零填報、秒申辦”。加快建設具有國際先進水平的國際貿易“單一窗口”。

（四）深化長三角自貿試驗區分工合作。 安徽自貿區的獲批實現了長三角自貿區全覆蓋，與長三角一體化發展深度銜接，有機結合。應加快與長三角地區產業、行業、企業、項目對接，協同推進開放合作。加強長三角園區合作共建，省級層面探索設立長三角園區共建基金，為共建項目提供資本保障。圍繞“政產學研用金”全鏈條制度創新，依托安徽創新館打造科技大市場，深化科技成果轉化體系建設，推動長三角科技成果、企業需求、專家團隊、技術經紀人等資源互通共享。探索長三角科技資源共享服務平臺等一批公共服務平臺建設。建立健全長三角區域金融合作機制，拓展銀行業合作領域，創新合作模式，推動資源共享、優勢互補、互惠互利，形成務實高效、合作共贏的區域金融生態圈。開展片區結對共建，推動經驗交流分享，組織人才互動交流。

（五）提高資源要素保障水平。 大力引進高科技人才和技能型人才，加大人才培養培訓扶持力度，實行更加靈活的用人機制，強化對人才的住房保障。實行產業用地彈性管理，根據產業政策和項目類別采取先租后讓、差異化年期出讓等供地措施，探索建立土地節約集約利用新模式。擴大金融領域對外開放，對標國際，開展跨境金融業務，提高重點產業直接融資規模，推進科技金融創新。鼓勵跨國公司設立區域性或者全球性的資金管理中心，鼓勵和允許外資企業在自貿區內獨資或者合資開設金融機構。實施知識產權質量提升工程，加快知識產權保護體系建設，探索設立知識產權保護中心。鼓勵企業開展知識產權運營許可交易，探索開展風險補貼和知識產權證券化，積極開展“專利貸”等知識產權質押融資。