城市社區治理能力提升路徑研究

□文/ 徐心藝 田美偲 譚彥林

（武漢工程大學管理學院 湖北·武漢）

［提要］ 本文主要針對城市社區治理面臨的社區服務供需失調、智慧社區建設尚未普及、突發公共事件防控能力較弱、社區工作人員專業素質有待提高等困境，分析其困境形成的原因。 重點探討如何提升城市社區治理能力，滿足居民多元化的精準需求，并提出具體實現路徑。

一、問題的提出

社區是社會治理的基本單元，國家治理體系的基層單位，是居民生活和居住的地區，社區公共服務是保障民生的重要環節。社區既是一個生活單元，又是一個治理單元，具有社會屬性和政治屬性二重性質。城市社區一直是國家進行基層社會治理的實踐場所，隨著城鎮化改革的推進，社區制成為整合和管理城市基層社會的主要機制。我國城市社區治理的探索開始于20 世紀90 年代，通過創新試驗區的建設取得一些典型經驗，2020 年初突發的COVID-19（以下簡稱“新冠肺炎”）在全球蔓延，對我國城市治理體系和治理能力提出新的使命和任務，“基于社區”轉型的應急治理模式顯得尤為迫切，新冠肺炎疫情期間，社區在提供基本生活物資保障、嚴防嚴控等方面發揮了重要作用，隨之也暴露出當前社區服務存在的諸多問題，各社區意識到了提高社區服務能力的緊迫性和必要性。

二、城市社區治理的困境

本項目組成員在相關文獻閱讀、廣泛收集社區居民意見的基礎上設計了科學的調查問卷；利用問卷的形式開展調查，同時與部分社區工作人員取得聯系，深入到居民小區進行調查，多渠道了解居民社區服務滿意度和居民需求，旨在居民社區服務滿意度調查的基礎上，了解城市社區治理的困境，探討完善社區治理的有效路徑，滿足居民多元化的需求。

（一）社區服務供需失調。 隨著經濟的發展和社會組織的變革，社區作為居民生活的重要場所，居民對社區服務的要求越來越高，發展社區服務是建設美好生活的必然要求。近年來，全國各地都在大力推進智慧社區建設，在完善社區綜合服務能力方面取得階段性的成果。但同時社區發展仍存在需求和供給不匹配、社區服務專業化程度低等問題，從問卷調查回收的200 份有效問卷的數據來看，接受過社區幫助服務的占比不到50%，只占被調查者的47%，仍有53%的被調查者未接受到或不了解社區所提供的幫助與服務，不了解可以接受社區提供的服務和幫助的占18.5%，同時社區作為與人們日常生活聯系最為密切的組織，調查數據顯示僅有36%的居民會主動向社區尋求幫助，而在調查中認為社區目前急需提升社區公共服務能力的居民占比高達80%。可見，提高社區治理能力還有較大的提升空間。（圖1）

圖1 居民接受社區幫助服務情況統計圖

（二）智慧社區平臺建設尚未普及。 智慧社區是借助最新的互聯網技術，依托社區的空間尺度，通過社區內資源整合，建立的綜合性智能服務系統，它通過建立綜合性服務平臺，提供數據，實現政務、產業和民生等多方面的智能化服務。智慧社區建設需要提升社區內部的軟硬件設施的信息化和智能化水平，進而達到提升社區事務管理水平的目標。在此次調查中，有38%的居民認為自己所在社區已經建立起智慧社區平臺，31%的居民認為自己所在的社區尚未建立智慧社區平臺，余下30%的居民并不了解自己所在的社區是否建立了智慧社區平臺。由于智慧社區平臺尚未普及，很多社區在提供社區服務時仍然采用傳統服務模式，這既增加了服務成本和社區工作人員的工作量，又不能保證工作效率。

（三）突發公共衛生事件防控能力較弱。 2020 年初，新型肺炎疫情突然爆發，全國居民紛紛在家自我隔離，社區也成為防疫的重要一線。2020 年初至今，疫情已經進入常態化防疫狀態，實踐證明居家隔離是一種應對疫情傳播的重要手段，城鄉社區已成為疫情防控的重要基層組織，采取了有效的應急措施，如居民小區入口的測溫、電梯和樓梯間的消毒、隔離家庭的物資保障等，但主要采取“行政化”的災害應急管理模式，社區層面的公眾協作機制尚未成熟，導致新冠肺炎疫情防控過程中時常出現“微觀問題”考慮不周的情況。有些社區對突發公共事件的自我防控能力較差，需要組織大量的社區工作者和社會志愿者參與服務才得以滿足封閉管理期間居民的日常生活和防疫物資需求。

（四）社區工作人員專業素質參差不齊。 社區作為社會治理的基礎組織，社區事務既關系到黨和國家方針政策的落實，也關系到居民的利益和社會的和諧發展，許多問題和責任匯集到具有雙重屬性的社區，居民對社區工作人員的服務要求也越來越高，同時好的治理需要好的社區隊伍的指揮和領導，但大部分社區工作人員隊伍素質參差不齊，專業化程度較低等問題普遍存在。調查結果顯示，僅有38%的居民認為社區工作人員具備了相應的專業素養，有62%的居民認為社區工作人員不具備或不確定是否具備相應的專業素養，對于社區隊伍在處理居民事務和聽取居民意見上，分別也只有29%與21%的居民認為社區做到足夠令人滿意，甚至有10%的居民對社區工作人員的專業素養極不滿意，社區工作人員的業務素質有待進一步提高。

三、城市社區治理困境成因分析

根據城市社區公共服務能力的調查現狀，深入分析其產生的原因，發現具體的原因主要包括以下幾個方面：

（一）社區行政化傾向制約。 雖然在長期建設中社區取得了長足發展，但是從調查所反饋的數據足以看出，社區服務的發展同人們迅速增長的物質文化需求相比，仍存在較大的差距，社區服務能力提升尚未完全滿足居民需求變化。當前，許多社區的服務并沒有設身處地考慮居民的實際要求，仍有許多的社區只是參照政策亦步亦趨，這直接導致了服務總是達不到預期效果。居民需求往往是盤旋上升的，社區不可妄想一蹴而就，同時居民的需求又是復雜且具有多樣性的，一個社區內所包含的不同人員的需求不同，各個社區之間存在的差別很大，地方政府也僅能概括地解決較為突出的問題，更為具體和符合各個社區居民異質化需求的服務則需要各個社區深入居民小區實地考察、靈活應變。同時，許多社區在民意收集渠道上仍不完善，社區與居民的溝通渠道和方式不夠完善，導致了居民不能及時主動向社區反饋問題與尋求幫助，這種社區供給與居民需求之間的匹配度不高，影響了社區由“管理”向“服務”和“治理”的轉變，未能較好地滿足居民的多樣化異質需求。

（二）社區服務基礎設施資金建設投入不足。 調查結果顯示，居民對社區服務基礎建設的投入是否滿足需求的問題，僅有25%的人認為社區服務基礎設施滿足需求，60.5%的人則表示一般，余下14.5%的人則表示不能滿足需求，說明大部分的居民認為社區服務基礎設施建設嚴重不足。社區居民急需解決的環境、治安和餐飲娛樂服務三大問題均涉及到基礎設施的建設投入問題，雖然這些基礎設施建設大部分由政府公共服務支出解決，但由于地方政府財力有限，可供社區服務基礎設施建設投入的資金就更少，有些中低檔老舊小區或拆遷還建小區基礎設施因此無法及時修繕，帶來一些安全隱患，引起居民不滿。此外，社區居民的需求隨年齡結構的不同也呈現需求越來越多樣化，這對社區服務的硬件供給能力提出了新的要求，如老年人占比較多的社區急需醫療和健康服務的基礎設施建設，年輕人占比較多的社區急需幼托基礎教育服務的基礎設施建設。如何去滿足不同年齡結構居民的多樣化社區服務基礎設施需求，為居民帶來更好的居住體驗，是社區及各居民小區需要加大投入及時解決的問題。（圖2）

圖2 社區服務基礎設施滿足需求調查結果圖

（三）智慧社區平臺建設面臨多種挑戰。 互聯網技術應用于管理體系已經比較普遍，現在人們通過網上政務服務大廳就可以辦理大部分業務，足不出戶即可享受高效率的辦事服務。近年來智慧社區建設的過程中也面臨一些問題：首先，各地進行智慧社區建設的進度和效果參差不齊。究其原因，每個社區面臨的環境不同導致智慧社區建設的個性化和復雜性，使得無法用完全統一的模式進行智慧社區建設。想為各個社區制訂個性化的建設方案，實現統一指導下的個性化建設，則需要專業人士進行現場指導，隨之暴露出來的則是另一個社區發展所面臨的問題，即專業隊伍的缺乏，專業人員的缺失。其次，智慧社區建設資金不足。目前大多數社區仍然是傳統社區，想要構建起一體化的平臺，無論硬件還是軟件均需要進行升級，服務平臺的維護與運營也是一筆不小的開支。許多社區因為缺乏資金，陳舊毀損的硬件設施都無法及時修繕，因此搭建一個智慧平臺的資金他們更是難以負擔。最后，智慧社區的安全隱患令居民擔憂。比如，有許多不法分子利用網絡漏洞獲取社區居民的私人信息，或通過冒充社區工作人員進行詐騙，對社區居民造成經濟損失，導致居民對于智慧社區平臺的不認可和不信任，導致智慧平臺的使用率較低，影響智慧社區平臺的推廣應用。

（四）社區自我防控能力參差不齊。 社區防控能力參差不齊，出現治理“短板”。一些發達地區的高檔社區通過基層黨組織、物業管理服務公司、業主委員會和居民個人等多方面的配合努力，快速且高效地開展了疫情防控措施，但一些老舊中低檔社區，由于長期處于脫管失管狀態，防控措施難以落實到位，部分年長的居民難以管理，特殊時段無人監管等問題，成為社區疫情防控和社會疫情防控的短板，此外，一些社區物資供應不及時和不充足、措施落實滯后等問題，都突顯社區突發公共衛生事件的應對能力不足。導致社區防控能力參差不齊的原因有：首先，由于社區事務瑣碎復雜，工作人員日常工作壓力已經較大，面對突發的疫情，人員監測、協調物資、疫情防控等任務為社區帶來了巨大的壓力，即使有眾多社會志愿者的積極參與，社區抗疫壓力仍然較大。其次，社區面對突發疫情缺乏專業的應對知識。在本次調查分析中發現，至少有67%的社區工作人員表示至少過去的一年未參加過重大公共衛生事件防控專業知識的培訓，面對突如其來的疫情，許多社區只能按照上級行政指揮的命令執行而不是積極主動參與防控宣傳和指導，導致部分社區疫情控制不及時、不到位。

（五）社區工作人員選聘機制不完善。 社區服務的內容包括服務、衛生、治安、環境、文化和組織。社區服務的提供主體應該滿足社區居民的需求，涉及到衛生、治安、環境、服務等方面的專業人才。社區服務的提供者包括社區工作組織、居委會、物業、業主委員會的工作人員和社會志愿者等多個主體，其中社區工作人員特別需要具備專業素養。社區工作人員本應該是社區自治與服務提供的主體，但由于歷史和社會現實問題，目前許多社區工作人員是再就業的下崗或無業人員，社區工作隊伍成員年齡普遍偏大，新鮮血液缺乏。而由于年長的社區工作人員學習新知識和技能較慢導致所儲備的專業知識往往較低，學習新事物的能力相較更差，掌握信息技術的能力水平較低，素質也普遍較低，導致了目前許多社區管理仍停留在傳統的面對面的事務處理方式上，這樣的社區隊伍很難為居民開展專業化、多樣化的服務，同時也制約了社區“管理”職能向“服務”職能的轉變，制約了社區服務朝著信息化、智能化和現代化方向發展。

四、提升城市社區治理能力的路徑

針對城市社區治理面臨的困境和原因，必須采取多種有效路徑提高城市社區治理能力，具體包括以下路徑：

（一）發揮基層黨建的引領作用。 黨的十九大提出“要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，標志著我國從此由社會管理進入社會治理時代。公民參與社區治理的基礎性作用也日益凸顯，基層黨建在社區治理中的引領作用持續增強，黨建引領公民參與社區治理正在成為推動社區治理現代化的重要實踐和創新。隨著城市社區建設中居民需求日益多樣化發展，社區治理逐步由政府單一治理向政府與非政府組織、社區居民等多元主體共治的局面轉變。當前，黨建引導公民的廣泛參與已經成為解決城市社區治理問題的必由之路，也是中國社會建設和社區治理的鮮明特色。無論時代如何變化，社會如何發展，政府始終在社區治理中扮演重要角色。同時，政府參與社區治理也需要一個媒介——社區黨支部。社區黨支部是社區中的黨組織，如果能作為社區治理的領導力量，那么黨中央政府最新的思想指示就能夠及時反饋給參與社區治理的其他組織，并且貫穿在社區治理的行動中。

（二）創新社區治理模式。“社區主導、居民參與”的多元協同自治是一種有效的創新型社區治理模式，多元協同自治的社區治理模式可以充分調動社區居民參與的積極性，政府在社區發展過程中扮演著“服務員”角色。社區自治過程中除了成立社區自治委員會，還應設有居民代表委員會，由社區內能夠表達居民意愿的成員擔任，對社區重大事項的決策和咨詢負責。非政府組織為社區發展提供智力支持，企業為社區發展提供資金支持，政府為社區發展提供政策服務，在宏觀層面進行指導。由于每個社區的發展基礎、限制條件不同，社區自治組織可以根據社區的具體情況作出規劃，彰顯社區特色。這種自下而上、高度自治的社區治理模式能將養老、助殘、環保、衛生、教育等與居民居家生活聯系緊密的問題在社區內部化解。

（三）拓寬社區建設資金籌資渠道。 社區基礎設施建設資金投入不足，無法滿足居民多樣化的精準需求問題，主要發生在一些中低檔的老舊社區。老舊社區因為基礎設施的建設時間較長，現代化的功能有所缺失，老舊的基礎設施不能滿足居民的需求，所以硬件設施的升級改造是解決基礎設施建設投入不足的主要方法，而基礎設施升級則需要大量資金。但是，社區建設資金來源比較單一，缺乏穩定的資金保障，需要多渠道籌集社會資金，為社區的發展提供必要的資金支持，積極探索多元主體投入模式，減少對政府財政資金的依賴性；合理使用資金，讓資金發揮最大的效用。要想解決因資金困難帶來的基礎設施建設投入不足問題，一方面需要依靠政府的資金支持。政府財政部門給予相應的專項撥款，并對款項的使用明細進行追溯和監督，使資金得到有效利用。另一方面社區需要與時俱進，改變傳統的社區基礎設施運營模式，廣泛吸收社會資金投入，多渠道籌集社區發展資金。比如，近年來在公共服務領域廣泛使用的PPP 模式，通過企業與社區管理組織的合作，為社區引入社會資本，讓社會資本參與社區的運營與建設，既可以減輕社區資金負擔，又能增加社區服務基礎設施的供給能力。

（四）加速推進智慧社區建設。 智慧社區建設是一種社區管理和服務創新模式，筆者認為至少應該包括以下功能模塊：慧社區應采用“政府主導、社區主體、市場運作”的運營模式，服務供給主體應擴展為以社區、商戶和居民為主，借助智慧社區平臺，充分利用智能手機、電視等終端設備的便捷度，初步形成高效的便民利民服務體系。在一些智能化程度較高的高檔社區中，人工智能、區塊鏈等先進技術已經融合到智慧平臺，在更加智能化的同時應提高社區事務的公開性、可溯源性以及可靠性。總之，“互聯網+”時代智慧社區的未來發展趨勢是智能化，治理模式也將從數字化到智能化轉變，如智能社區的建設、大數據和人工智能在社區治理中的運用。（圖3）

圖3 智慧社區綜合信息服務平臺框架圖

（五）提高公共衛生事件的自我防控能力。首先，建立聯控體系。加強對社區聯動的統一領導，建立起一個完整的社區治理體系，構建統一標準，強化管理者、社區和居民的聯系一體，積極探索建立新型社區結構，形成區域聯動的社區治理新體系，將制度優勢轉化為治理力量。其次，建立突發事件處理機制，做好針對性培訓。鑒往知來，吸取新冠肺炎疫情的經驗和教訓，建立起一套完整通用的突發事件處理機制，并對各社區工作人員和志愿者進行定期培訓，保證員工具有一定的專業素養，能夠勝任突發公共事件處理工作。最后，對特定落后社區進行定點幫扶。對于設施不完善的老舊社區進行排查，進行適當幫扶，保證社區的正常運行，必要時可由政府派遣督查，保障任何時候不存在明顯短板，把為人民服務做到實處，增強社區內居民自我防控能力。

（六）完善社區工作人員選拔和培養機制。 首先，增加政府招聘專業社會工作者的崗位，鼓勵有條件的專業社工進入社區中發揮他的獨特作用。社會工作者要加強對社區事務的感知靈敏度和熟練度，定期整理社區事務，如對社會組織的服務指標和服務內容的靈活變通，在實踐過程中如果發現指標和內容與實際情況出現了不適應，需要及時做出改動。此外，社會工作者可以發揮自己的作用，在社區中發掘吸收居民志愿者，探索建立社會工作者引領志愿者機制，這些志愿者在專業社工的指導下，進行服務培訓和服務督導，從而提升志愿服務的水平，壯大社區的服務隊伍。其次，社區隊伍公開招聘，優化招聘條件，適當降低社區隊伍招聘的學歷門檻，歡迎更多高中、中專學歷人員參與招聘，同時適當設定招聘年齡門檻，并設置社區工作年限標準，鼓勵社區大學生投身社區管理隊伍，逐步降低社區隊伍人員平均年齡，提高社區工作隊伍專業水平與素質。建立起覆蓋全員的社區隊伍培訓體系，對新老社區工作人員進行長期的多樣化培訓，提高社區隊伍整體專業性。切實保障事務工作的效率與效果，提高社區隊伍的工作能力與水平。社會組織根據所進入社區的實際情況，合理利用自身的優勢，主動進行資源的整合，從多個角度思考，嘗試多種服務類型，打造具有代表性的服務項目，提升競爭力。

五、結語

社區服務功能的發揮要求實現從“管理”到“服務”的轉向，新冠肺炎疫情蔓延凸顯實施健康社區治理的緊迫性與必要性。雖然有少數發達地區的個別社區如南京市棲霞區開創了“掌上云社區”基層治理新模式。但是，大多數地區社區治理仍然面臨著一些問題，社區的公共服務能力還有待提高。隨著城市社區居民的需求更加多樣化和個性化，社區治理的內容更加豐富，模式更加多樣化，社區服務能力的提高僅靠社區自身的力量是不夠的，還需要物業公司、業主委員會及社區居民等多個主體多方共建共治，不斷提升社區公共服務能力，滿足社區居民日益提高的物質文化社會生活需求。