北京市失獨老人養老服務政策研究

□文/ 楊鶴童

（首都經濟貿易大學 北京）

［提要］ 本文通過對北京市以及我國內地部分省級行政區民政部門針對失獨老人出臺的養老服務政策進行對比分析，關注經濟性和非經濟性補償政策的出發點、保障性與差異性。 結果發現：各省市出臺的養老服務政策參差不齊，北京市出臺的經濟補償政策力度不足，但其非經濟補償政策值得借鑒。 失獨老人大多面臨物質和精神方面的雙重困境，他們缺失了子女的贍養，主要依靠政府補償性政策養老。 因此，建議北京市既要提升對失獨老人經濟補償的保障水平，又要繼續重視非經濟補償的作用，持續優化失獨老人養老服務政策和保障體系。

一、問題的提出

在過去十年間，我國常住人口老年人撫養比持續走高，并面臨一系列人口老齡化問題，其中失獨老人的養老問題值得關注。失獨老人指失去獨生子女的60 周歲以上人口。截至2012年，北京市有失獨家庭 3，900 戶、7，746 人，其中農村 1，269人，城市6，477 人。失獨具有不可逆性，造成了失獨問題無法根除。同時，由于失獨老人群體的被動性角色，社會對于他們的關注度有所欠缺。失獨老人常伴隨情感寄托缺失、社會尊重缺失和人際交往障礙等方面的心理問題以及包括經濟物質需求、生活護理需求和精神慰藉需求等多方面的養老需求。

《北京市養老服務設施專項規劃》中提出“9064”養老服務發展目標，即到2020 年，在社會化服務協助下通過家庭照顧養老的老年人占90%，通過政府購買社區照顧服務養老的老年人占6%，入住養老服務機構集中養老的老年人占4%。因此，當失獨老人缺失家庭照顧時，政府應該承擔起主要的養老責任。

失獨老人大多面臨物質和精神方面的雙重困境，他們缺失了子女的贍養，政府出臺的養老服務政策成為了他們養老的重要依據。因此，我國各省市出臺了哪些失獨老人養老政策？這些政策之間有何異同，是否可以相互借鑒？北京市將如何完善相應的經濟補償政策和非經濟補償政策？以及如何使政策更好地服務失獨老人群體等問題值得深入研究與探討。

二、文獻綜述

在許多研究成果中，專家們闡釋了關注獨生子女特殊家庭和失獨老人養老問題的重要性和必要性。獨生子女的產生與國家獨生子女政策密切相關，因此一定程度上通過國家力量解決失獨老人的養老問題具備現實基礎和邏輯依據。

為幫助失獨老人擺脫困境，專家們主要提出了三點方案：首先，政府部門可調撥一部分社會撫養費，給予失獨家庭經濟救助。提高失獨老人醫療保險的保障水平，對災難性疾病給予相應補助，同時為其購買專項附加險，以確保他們再次遭遇意外災害時，能得到及時有力的保障。其次，政府部門可以建立專門的失獨老人養老院。制定失獨老人養老院建設的支持政策，明確規定失獨老人養老院建設的主體、資金來源、養老服務標準等，以及失獨老人入住條件、服務內容等，這些政策為失獨老人養老院的建設及其運行提供最有力的制度保障。最后，促進非政府組織等多元主體參與失獨老人養老服務。構建以政府為主導的，政府、社會、社區、家庭共同參與的多層次、多維度、多渠道運行系統，幫助失獨老人脫離養老困境。

在已有文獻中，專家們建議從經濟補償和非經濟補償兩個維度，通過政府和非政府組織兩個主體，為失獨老人提供養老服務。本文依據經濟補償和非經濟補償兩個維度，通過歸納分析北京市以及我國其他省市民政部門針對失獨老人出臺的養老服務政策，比較其差異性、出發點與保障性，為北京市優化失獨老人養老服務政策和完善失獨老人養老服務體系提供依據。

三、資料來源

本研究采用比較分析法和內容分析法，通過訪問北京市及我國內地部分省級行政區民政部門網站，收集整理各省市出臺的關于失獨老人和獨生子女特殊家庭的養老政策，歸納分析相關養老服務政策具體內容之間的異同。各省市政策中主要從經濟補償和非經濟補償兩方面入手扶助失獨老人，本研究將經濟補償政策細分為一次性補助和每月發放的扶助金進行統計，在非經濟補償政策條文中提取關鍵詞進行歸納。繼而將北京市與其他省市失獨老人養老服務政策進行對比，借鑒其他省市的經驗方法，結合北京市的居民消費水平、公共預算支出以及城鄉消費差距等民生基本情況進行分析，綜合探討北京市失獨老人養老服務政策的優化方案。

四、失獨老人養老政策比較

（一）經濟補償政策比較。研究選取了北京市、上海市、浙江省等五個省級行政區的經濟補償政策進行具體分析。2016 年北京市人民代表大會常務委員會通過的《北京市人口與計劃生育條例修正案》中規定失獨老人所在區人民政府應當給予每人不少于5，000 元的一次性經濟幫助。同時，北京市衛生和計劃生育委員會等五部門于2013 年發布的《關于進一步做好北京市計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》中也將每月發放的扶助金標準提高到每人500 元。

根據對各省市失獨老人養老服務政策的橫向比較發現，各地的經濟補償均以一次性補助和每月扶助金兩種形式發放。其中，一次性補助力度從5，000 元到3 萬元不等，北京市的一次性補助力度低于貴州省和陜西省；同時各省市每月還會向失獨老人發放扶助金，金額從每人每月500 元到1，000 元不等，北京市的每人每月扶助金也相對較少。表1 中數據顯示各省市對失獨老人及獨生子女特殊家庭的經濟補償力度參差不齊。（表1）

對表1 中的數據進行進一步比較分析，研究發現北京市失獨老人養老服務政策中經濟補償部分力度不足，具體如下：

表1 失獨老人經濟補償政策比較一覽表

第一， 北京市出臺的經濟補償政策內容與該地區GDP 指標之間沒有顯示正向關系。 2019 年，北京市人均地區生產總值超過16 萬元，在我國內地31 個省級行政區中居于首位，然而其政策中對失獨老人的經濟補償力度卻差強人意，一次性補助的最低標準僅為5，000 元。政府并未因北京市經濟發展水平較高而為失獨老人提供更多經濟補償。

第二，北京市每月發放的扶助金水平未與其居民消費水平掛鉤，不足以支持失獨老人負擔其生活成本。北京市2017 年居民消費水平每月超過五千元，在國內31 個省級行政區中僅低于上海市，居民生活成本較高。但北京市出臺的經濟補償政策中表示，每人每月可領取的扶助金僅為500 元，不足以負擔老人日常生活開支，經濟補償如杯水車薪。

第三， 北京市地方財政支出中醫療衛生支出水平較低。2019 年，北京市用于計劃生育和醫療服務等醫療衛生方面的支出約為534 億元，低于對失獨老人經濟補償力度較高的浙江省和貴州省，僅位列國內第15 位，這可能是造成北京市為失獨老人發放的一次性補助和每人每月扶助金低于其他省市的主要原因。

第四，北京市城鄉居民消費水平差距較大，但在對失獨老人的經濟補償政策中沒有體現其差異。北京市2019 年城鎮居民年人均消費支出約4.6 萬元，而農村居民年人均消費支出卻不到2.2 萬元，二者相差一倍。北京市應借鑒陜西省的政策措施，根據居民消費水平差異，為城鎮和農村失獨老人提供有差異性的經濟補償。

（二）非經濟補償政策比較。研究進一步采用內容分析法對我國內地7 個省級行政區出臺的失獨老人養老政策中的非經濟補償部分進行提取和歸納，提取出的關鍵詞有“幫助再生育”、“收養子女”、“優先入駐養老機構”等，各省的非經濟補償措施較為單一。然而，這些非經濟補償政策是否能夠切實服務到失獨老人群體值得探討。失獨老人已年過花甲，幫助他們再生育幾乎無法實現。同時，失去獨生子女已經將失獨老人籠罩在痛苦的陰霾下，所以他們大多也不愿收養子女。因此，民政部門的首要任務是提升失獨老人養老服務供給質量，通過心理疏導、生活援助等更加豐富多樣且切實可行的方法為失獨老人提供幫助。（表2）

表2 失獨老人非經濟補償政策比較一覽表

對各省市失獨老人養老服務政策的非經濟補償部分進行比較，發現與其他省市相比，北京市針對失獨老人出臺的非經濟補償政策較為完善。在北京市民政局2015 年印發的《特殊家庭老年人通過代理服務入住養老機構實施辦法》中，對失獨老人的非經濟補償辦法作出了明確規定。《辦法》一方面明確了市區兩級民政部門的職責，由市級民政部門負責政策制定，并由區級民政部門保障政策落地；另一方面通過指導和監督代理服務機構和其他機構組織的工作，為失獨老人提供專業性的服務和幫助。（表3）

表3 北京市失獨老人非經濟補償政策一覽表

專業的代理服務機構有能力為失獨老人提供更舒適、優質的養老環境和更貼心、周到的陪伴照顧。其他機構組織為失獨老人提供康復護理、法律援助、資產評估等服務，能夠保障失獨老人接受到更加直接、體貼且專業的幫助。雖然北京市在醫療衛生與計劃生育方面的支出低于其他許多省市，但是我們發現北京市的失獨老人養老服務政策的實施效果優于其他省市，這可能就歸功于在北京市民政部門的監督指導下代理服務機構和其他機構組織的政策落實。

五、失獨老人養老政策建議

對失獨老人養老政策的建議同樣可分為經濟補償和非經濟補償兩個維度闡述。

（一）經濟補償政策建議。研究建議北京市政府在能力范圍內提高對失獨老人的經濟補償水平。將政府財政支出向失獨老人養老問題傾斜，保證失獨老人負擔得起基本的生活。同時，建議民政部門在政策制定過程中參考陜西省的經驗方法，將失獨老人群體按生活地域劃分為城鎮和農村兩類，給予他們不同標準的經濟補償，以確保政府財政支出能夠更加精準有效地幫助到不同生活成本地區的失獨老人。此外，北京市民政部門應確保一次性補助和每月的扶助金正常發放，避免補償款領取手續繁瑣等問題的發生。最后，應不斷健全和完善失獨老人養老服務制度體系，將經濟補償政策與大病醫療、養老院住宿費等公共服務掛鉤，保證失獨老人病有所醫、老有所養。

（二）非經濟補償政策建議。研究建議北京市民政部門繼續重視非經濟補償的作用。為失獨老人代辦住院登記及手術簽字等相關事項、為老人提供志愿服務及法律援助等服務都可以減輕失獨老人的生活壓力與困境。在為失獨老人提供非經濟補償的過程中，民政部門既要保障相關政策的制定和實施，又要做好代理服務機構與失獨老人之間的協調工作，只有將民政部門的職責和代理服務機構的職責都落實到位，二者有機結合，才能更好地為失獨老人提供支持和幫助，體現政府的人文關懷。

六、結語

失獨老人曾經響應國家號召選擇了只孕育一個孩子，他們在為國家減少人口爆炸風險的同時，卻在無形中使自己面臨風險。一旦失去獨生子女，許多家庭便淪為弱勢群體，照顧和支持失獨家庭和失獨老人是我們社會應當共同承擔的責任。因此，政府民政部門必須關注失獨老人所面臨的經濟上和精神上的雙重困境，通過政策扶持等方式最大限度地給予他們幫助，緩解他們的養老壓力，補償他們所缺失的那份親情。

本文基于多省市的政策比較視角探究了北京市失獨老人養老服務政策的特征與保障水平，為完善北京市失獨老人養老服務體系提供依據。失獨老人養老服務政策的出發點是扶助失獨老人，幫助他們擺脫養老困境。但在研究過程中發現，相關補償性政策力度不足且較零散，并未構成完整體系，這可能造成失獨老人遇到困難時難以依據合適的補償性政策獲得幫助。本研究希望引起北京市民政部門對失獨老人養老問題的重視，建議借鑒陜西等省市的經濟補償經驗，繼承和創新北京市的非經濟補償措施，結合北京市的具體情況，因地制宜地提升失獨老人養老服務保障水平，構建包括經濟補償政策和非經濟補償政策在內的高質量失獨老人養老服務政策體系，從而為失獨老人提供更加優質體貼的養老服務和精神慰藉。