政府應急管理能力文獻研究

□文/ 梅 蕾 李 睿

（內蒙古科技大學經濟與管理學院 內蒙古·包頭）

［提要］ 在自然災害、事故災難與疫情風險的交織疊加下，我國應急管理工作面臨著前所未有的挑戰。 本文對政府應急管理能力進行文獻研究，并對未來研究工作進行展望。

一、引言

2020 年，我國應急事業遭受了嚴酷的考驗，各類自然災害造成1.38 億人次受災、591 人失蹤或死亡，各類生產安全事故造成27，412 人死亡，嚴重威脅人民群眾的生命健康，政府應急管理能力受到考驗。全面客觀地摸底政府應急管理能力，有利于識別應急管理工作的不足之處，使應急管理工作從被動處置，轉變為主動預防，對應急管理能力的提升具有重要意義。

二、理論基礎

應急管理是政府或其他公共機構在突發事件事前、事發、事中、事后全過程中，通過建立必要的應對機制，采取必要的措施，應用科學、技術、管理手段，保障公眾生命、健康和財產安全，促進社會和諧健康發展的有關活動。應急管理能力并沒有形成統一、明確的概念。韓自強（2020）認為應急管理能力是應急管理主體為履行應急管理職能、實現應急管理使命而應具備的知識、資源和技能的綜合。劉成杰、齊林泉（2020）認為，應急管理能力是國家或社會機構，在突發事件的事前預防、事發應對、事中處置和善后恢復中，采取措施遏制危機的產生，將后果控制在合理或可承受范圍之內的能力。

三、國外研究基礎

發達國家應急管理研究起步較早，美國、日本等國家獨具特色的應急體制與機制，值得我們借鑒。

（一）美國。 美國應急管理體系的特點是統一管理、屬地為主、分級響應、標準運行。《全國突發事件管理系統》是美國用以協調各級政府、組織的應急行動，來穩定事件形勢，保護環境和生命、財產安全的突發事件管理系統。美國的應急管理強調抗災韌性，在《FEMA 戰略計劃（2018-2022）》中，美國把未來五年應急管理的工作重點放在了提升維持、恢復和優化系統安全狀態的能力上，提出了多項戰略目標和具體舉措。

作為首個研究應急管理能力評價的國家，美國于1997 年提出了政府應急準備能力評價系統，并在2000 年進行了修正。各州可以根據CAR 評價其實際運作的準備情況以及對災害的應急管理能力。2011 年，美國頒布《總統政策第8 號指令（HSPD-8）》，重構了美國應急管理體系，把加強準備工作作為基本導向，提出了全國準備系統，并要求每年提交全國準備報告，同時對準備情況進行量化分析。

（二）日本。日本有著非常龐大、細致的防災減災法律體系，各類應急管理法律法規多達200 余部。日本的應急系統是依托發達的信息傳遞系統而建的，其防災通信網絡覆蓋全國、功能完善、技術先進，日本的災害信息系統可以在發生災害或事故后，立即對信息進行收集分類、統計分析，發送到指定的防災中心。經過對這些信息進行分析研判，防災中心的應急指揮部門可以制定緊急應對措施，并科學地開展應急指揮，這一體系被稱作“綜合參與型”的應急管理體系。在日本政府對應急文化的大力推動下，日本公眾具備了基本的抗災自救應急知識和求生技能，為應急管理的綜合參與提供了保障。20 世紀初，日本針對危機應對能力評價和防災能力建設舉辦了兩次研討會，討論防災能力及危機管理應對能力評價問題，確定了日本應急能力評價項目，這些評價是以地方自治體為對象的全方位評價。

四、國內研究現狀

我國對應急管理的研究始于災害方面。2003 年的“非典”事件推動了我國對應急管理研究，促使我國形成了“一案三制”為核心的應急管理體系。黨的十八大確立了新時代應急管理的指導思想，形成了以“綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”為原則，以70 余部應急管理法律法規為法制基礎，以550 余萬件應急預案為應急指導，具有中國特色的應急管理體系。目前，積極推進應急管理體系和能力現代化成為了我國當前最重要一項工作。

“非典”事件后，我國對應急能力評價的研究持續升溫。以中國知網為例，截止到2021 年5 月，以“應急能力評價”作為主題進行搜索，共找到1，520 個結果。其中，最早的研究可以追溯到2003 年，徐靜珍采用了比較法、修正法和模擬法等評估方法，對城市居民災害應急反應能力開展了研究。鑒于“非典”事件的影響，我國對衛生應急能力評價的研究最為成熟，這也使得此次在抗擊新冠肺炎疫情上，我國具有突出的表現。2013年，我國制定了《衛生應急能力評估標準》和《衛生應急能力評估調查問卷》，并面向全國開展衛生應急能力的調查評估，查擺各地區在衛生應急能力方面的問題，為提高衛生應急能力提供了依據，對其他領域的應急能力評價研究具有非常重要的參考價值。

近年，我國學者對應急能力評價的研究方向和研究方法越來越多元化。楊雪、仝鳳鳴等（2019）運用云模型理論開展了高速公路突發事件的應急管理能力評價。張鵬、李宗照等（2019）結合靜態評估和動態評估，對人員密集場所應急能力進行了評估。陸軍平、李一丁等（2018）以可拓集合理論為基礎開展了礦井火災應急能力評價，提出了區間可拓評價方法。閆長健、劉曉佳（2019）基于灰云白化權函數和云理論構建了海上搜救應急管理能力評價模型。劉朝峰、張嘉鑫等（2019）運用系統結構方法、集對分析方法與可變模糊識別模型，建立了城市要害系統綜合應急能力的評價模型。符祥德、章光等（2020）構建了發電企業應急能力評價指標體系和評價模型。

五、文獻評述

發達國家在應急管理上有著豐富的經驗和先進的管理水平，其完善的法律體系、發達的保險體系以及先進技術的廣泛應用值得借鑒。我國應急管理工作起步較晚，但在黨和國家的高度重視和持續推進下，形成了具有中國特色的應急管理體系。

雖然國內外對應急管理能力的研究都比較成熟，但國外研究側重于自然災害等突發事件方面，國內側重于公共衛生方面。由于生產安全事故影響范圍相對較小，傷亡率相對較低，因此國內外對安全生產應急能力評價的研究相對較少，且沒有上升到政府層面。然而，生產安全事故給人民生命、財產帶來的損失，不可小覷。2020 年全年各類生產安全事故共死亡27，412人，這個數字令人觸目驚心。因此，在文獻研究的基礎上，通過科學定量的研究方法，對政府安全生產應急管理能力進行評價研究迫在眉睫。通過開展應急能力評價，我們可以發現安全生產和應急管理工作中的不足，對于提高應急管理水平和能力具有積極的推動作用。

六、研究展望

（一）指標體系構建。不同應急主體的風險水平和脆弱性程度存在諸多差異，對應急能力也提出了不同的要求。因此，指標體系的構建應該針對特定層次的應急主體開展。以地市級主體為例，需要依據相關法律法規、文獻資料，結合實際，以系統性、科學性、實用性、可操作性為原則，初步構建地市級政府安全生產應急管理能力評價指標體系。經過專家面對面座談和調查問卷打分對指標分別進行篩選，并確定指標內容和層次，構建地市級政府安全生產應急管理能力評價指標體系。

（二）確定指標權重。設計政府安全生產應急管理能力評價指標權重確定調查問卷，按照1-9 標度法量化指標，邀請安全生產及應急管理方面的專家對各層次指標進行兩兩對比打分。回收并匯總問卷，利用層次分析法計算各項指標權重。

（三）實證分析。擬選取安全生產工作任務較重的地市級政府進行實證分析，檢驗與修正構建的評價模型。比如，國家重要的鋼鐵、稀土、鋁業、電力、裝備制造和煤化工布局城市，工業產業涉及面多、事故隱患基數大種類多，具有良好的代表性的城市。

（四）提出對策建議。 根據實證分析結果，針對政府安全生產應急管理能力提出對策建議。