長江經濟帶綠色發展路徑選擇

□文/姚欣汝 張建勤

（湖北大學 湖北·武漢）

［提要］ 綠色發展是破解長江經濟帶資源環境約束、轉變經濟發展方式、優化產業結構、增強國際競爭力的迫切需求。近年來，長江經濟帶綠色發展力度持續加大，優化生態環境提升資源利用效率、提高綠色發展水平以及改善人民綠色生活等方面都取得顯著成效，但同樣也面臨著一系列問題，如何實現經濟可持續增長和資源環境有效改善，對于長江經濟帶經濟、社會和環境的協調發展具有重要意義。

黨的十八屆五中全會首次提出綠色發展理念以來，2016 年、2018年、2020 年，習近平分別在重慶、武漢和南京主持召開推動長江經濟帶發展座談會并發表了一系列講話，強調共抓大保護，不搞大開發，把修復長江流域生態環境擺在壓倒性的位置，推動長江經濟帶成為我國生態優先，綠色發展的主戰場。長江經濟帶積極響應綠色發展理念，加快推進綠色發展方式的形成和相應工作部署的落實，走生態環境保護和經濟發展相結合的路線，在生態立法、環境保護、資源利用、綠色生活等領域取得了斐然功績。

一、長江經濟帶綠色發展取得的成就

（一）長江經濟帶立法工作取得重大突破。2016 年9 月，推動長江經濟帶發展的綱領性文件——《長江經濟帶發展規劃綱要》正式印發，圍繞著“生態優先，綠色發展”的基本思路，明確了長江經濟帶在2020年和2030 年兩個時間點的綠色發展目標。近年來，為打破長江流域生態環境日趨惡化、區域生態系統功能退化以及跨區域環境治理困難等瓶頸，國家先后頒布了《關于加強長江黃金水道環境污染防控治理的指導意見》《長江經濟帶生態環境保護規劃》《關于推進長江經濟帶綠色航運發展的指導意見》《農業農村部關于支持長江經濟帶農業農村綠色發展的實施意見》《長江保護修復攻堅戰行動計劃》和《長江經濟帶發展負面清單指南（試行）》，基本建立了長江經濟帶綠色發展頂層設計框架，以科學、綠色為導向引領長江流域實現高質量、可持續發展。特別是，2020 年 12 月 26 日審議通過、并于 2021 年 3 月實施的《中華人民共和國長江保護法》，是貫徹落實習近平長江大保護的重要指示和長江經濟帶綠色發展戰略部署的重要途徑，為統籌區域綜合治理和高質量發展提供重要法律支撐。

（二）長江經濟帶生態環境保護取得明顯成效。2016 年以來，在習近平的引導和各級政府的共同努力下，長江流域生態環境發生了轉折性變化，具體方面如下：一是流域水污染治理取得重大突破。長江經濟帶是我國化工產業的聚集地，形成的“化工圍江”給長江流域造成了嚴重水污染。自2016 年以來，長江經濟帶累計“搬改關轉”的化工企業有8，000 余家，其中有464 家為危險化學品企業；從重慶率先啟動的長江入河口排查工作共統計出6 萬余個排污口，并初步建立“長江入河排污底賬”；到2019 年底，長江經濟帶共關閉尾礦庫579 座，長江經濟帶1，641 座尾礦庫中，有98.2%編制了治理方案，80%完成了初步治理；長江流域1，372 個黑臭水體中，有1，327 個實現系統整治；長江經濟帶水質優良比例逐年上升，2019 年斷面優良比例達到91.7%，較2015 年上漲了24.7 個百分點。二是生態環境修復取得積極成效。到2019 年，長江經濟帶合計退耕還濕面積為51 萬余畝。湖北省作為長江經濟帶濕地資源最豐富的省份，5 年來，濕地修復面積達1.5 萬公頃，新增濕地保護面積達470 萬余畝。長江流域2019 年水土流失面積為293.9 千公頃，較2018 年下降了26.71%，水土流失治理面積為54，438.1 千公頃（上海除外），占全國總治理面積的40%。2019 年完成造林面積248.23 萬畝，森林覆蓋率達到44.93%。2020 年起，長江各重要水域開始實施為期10 年的“禁捕令”，有8.4 萬條漁船上岸，退捕漁民就業率和社保完成率分別為97.79%、99.44%。三是農業面源污染治理成績突出。長江經濟帶744 個水產養殖縣積極完成搬出和轉出禁養區的規劃，其規模達178.9 萬畝，實現畜禽糞污綜合利用率增加到75%的目標；2019 年，長江流域有效灌溉面積為25，292 千公頃，除澇面積為10，426.3 千公頃，分別較2015 年增長4.26%、21.73%，農用化肥使用量逐年降低，從 2015 年的 2，163.22 萬噸下降到 2019 年的 1，883.79 萬噸，年均下降2.58%。四是廢氣污染物排放下降。從2015 年到2019 年，長江經濟帶各省市空氣中主要污染物排放量明顯下降，其中PM10 年均濃度下降幅度最大，超過28%。2019 年，長江經濟帶空氣質量優良比例為85.7%，較2015 年上漲4.4 個百分點，超過全國空氣質量優良比例，并提前實現《長江經濟帶生態環境保護規劃》設定的2020 年目標。

（三）資源利用效率不斷提升。根據《長江流域及西南諸河水資源公報》顯示，2019 年長江流域人均綜合用水量、單位GDP 用水量為445立方米、57.7 立方米，分別較2015 年下降了7 立方米、25.3 立方米；2019 年長江經濟帶單位GDP 電耗（實物量）增長速度下降1.82%，萬元GDP 能耗和電耗分別較2018 年下降了3.28%、1.82%，兩者下降幅度超過全國平均水平；2017 年長江經濟帶二氧化硫、氮氧化物以及煙塵粉塵的排放量分別為32.2 億噸、44.1 億噸、22.75 億噸，分別比2015年下降了49.29%、25.46%、46.13%。

（四）經濟發展水平不斷向好。長江經濟帶沿線省市注重技術創新，持續加大研發投入，經濟發展的內生動力不斷增強。2019 年，長江經濟帶R&D 經費投入為10，562.5 億元，占全國比重的47.7%，與2016年相比增長了50%；規模以上工業企業個數及其專利申請數均占全國比重的51%，有效發明專利數占全國比重的44%。隨著科研投入的增加、創新能力提升，長江經濟帶在生物醫藥、電子信息、數字經濟、航空航天等高科技產業取得了階段性的進展，推動經濟向生態可持續、現代化集約的模式發展。2019 年長江經濟帶第三產業占GDP 的比重是50.3%，較2015 年增長了4 個百分點；自2015 年起，長江經濟帶城市工業綠色發展效率表現出不斷上漲的趨勢，年均增長2.95%。另外，城鄉居民收入之比從2015 年的2.73 下降到2019 年的2.64。因此，“綠色”和“發展”并不是相互對立的兩面，而是相輔相成，相得益彰的有機整體，綠色發展是促成長江經濟帶成為我國高質量發展的主力軍，也是實現長江流域經濟可持續性的新機遇。

（五）綠色生活方式逐漸形成。近年來，為提升城市形象、優化生態環境、提高居民綠色生活水平，長江經濟帶從兩個方面踐行綠色發展理念：一是污染治理方面：2019 年，長江經濟帶生活垃圾無害化處理能力為361，836.73 噸/天，日均污水處理能力為 8，229.27 萬立方米/天，分別較2015 年上漲約50.31%、22.08%。二是城市綠化方面：2019 年，長江經濟帶建成區綠化覆蓋率為41.17%，較2015 年上漲了1.5 個百分點，人均公園綠地面積為13.58 平方米/人，較2015 年上漲了9.76%；政府注重提高居民綠色生活質量、改善生活環境，投入263 億元加強城鎮環境基礎設施建設，約占全國建設投資總額的44%。

二、長江經濟帶綠色發展存在的問題

（一）生態環境治理主體單一。當前，政府在長江經濟帶生態環境治理體系中一直占據主導地位，治理主體缺失現象凸顯，政府、市場和社會不能形成多元化協商治理的整體，造成市場和社會喪失生態環境治理的積極能動性，政府治理也不能形成長久有效的制約。

對于企業而言，長江流域生態環境治理協調體制機制還不夠完善，市場參與的自覺性不高。一方面2018 年4 月自然資源部的成立，對于統籌管理山水林田湖草起著重要作用，但自然資源權屬劃分仍不清晰，容易引發部分企業掠奪公共資源、破壞公共環境的惡行；另一方面迫于生態環境公共物品的屬性，政府在治理過程中不得不采用一些強制手段，而這種強制性不僅會擴大企業和政府之間的矛盾，導致政府治理無效，還會使企業將自身排除在生態環境治理主體之外，忽視環保責任，難以形成“誰污染，誰治理”的環保覺悟。

對于公眾而言，政府在生態環境治理中獨扛大梁的角色，削弱了公眾環保自覺性和積極性。隨著公眾參與生態環境治理的倡議的推進，民眾在環保事業中的參與度也不斷提高，但其治理能力相對于政府而言仍是杯水車薪。一是公眾的組織性較弱。未能形成自發的生態環境治理群體是社會主體相較于政府主體劣勢的重要原因，即使成立了相關的民間組織，籌集資金缺乏渠道、人員素質層次不齊等也會是制約其成長和進步的障礙。二是信息透明度低。近年來，長江經濟帶流域環境信息、流域治理信息以及信息公開制度都在不斷完善，但由于涉及到利益和成本，部分地方政府會延遲公開信息，或者縮小公開范圍，進一步阻礙了公眾參與生態環境的治理。

（二）生態環境治理系統性和協調性有待強化。生態環境治理是一項耗時長、過程復雜的全局性工程，長江經濟帶各地政府要形成具有高度系統性和協調性的統一整體，才能統籌好全流域生態環境治理，而這恰好是政府在履行環保職能時所缺少的，具體表現在以下方面：

1、生態環境治理缺乏系統性。由于生態環境治理涉及到生態系統中的多個領域，相應的主管部門容易出現職能分割的現象。另外，長江大保護缺少權威的管理機構，在開展生態環境治理工作中，各省市政府不能統一部署、合作推進，因此農業、水利、生態環境等單個部門和整體都不能發揮有效作用，導致各生態要素治理措施不銜接，造成長江經濟帶生態環境治理缺乏系統性，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的傳統生態修復方式只會造成顧此失彼、勞而無果、多次重復治理。

2、生態環境治理缺乏協調性。未能形成上中下游長江一體化大保護格局是導致區域間綠色發展不協調的重要原因。盡管各省市之間交往頻繁，簽訂了《長江三角洲地區環境保護合作協議》《區域生態環境保護統籌協調備忘錄》等許多跨區域生態環境保護方案，但由于長江大保護流域聯動法治體系存在壁壘，地方政府大多數以自身利益為導向，不能做到整體推進、系統修復、源頭治理，導致整個長江流域環境修復工作和生態工程建設無法達到應有的效果。

（三）生態補償機制不健全。在我國，生態補償主要是由政府主導運用財政手段調節生態產品和自然資源的供應者與享益者之間的利益關系，從而激發私人部門的生態保護活動。生態補償不到位會嚴重阻礙生態補償機制發揮有效作用，不僅會使生態保護工程難以持續，還會降低環保積極性，影響補償對象的收入，引發更多社會矛盾。

1、生態補償范圍太小。目前，長江流域生態補償機制只針對水資源保護設立了水量和水質兩種生態補償指標，未建立起森林、土地、生物多樣性和化石燃料等其他自然資源的生態補償機制，缺乏對生態系統的整體補償。

2、生態補償模式單一。長江流域生態補償以政府的補償為主，來自區域之間、社會組織之間的補償很少，如資源使用權、碳排放交易等生態補償方式還不夠成熟；而生物多樣性、氣候調節等冷門“生態權”仍未計入交易市場，且沒有一套明確的交易規則、監測方法和監管體系，有待形成合理的市場定價。

3、生態補償標準太低。由于尚未建立起根據生態投入和運行成本確定的生態補償標準，生態補償不能隨著成本和價格實時調整，有時甚至不能彌補生態環境治理的成本，加上流域內補償標準差距懸殊，無法激起補償對象的積極性。

4、生態補償方式單一。目前，政府財政性的轉移支付和相關的稅收優惠政策是長江經濟帶生態補償的主要方式。由于生態保護是公益性的、且收益和成本具有不確定性，因此很難吸引社會資本和民間資本投入到生態環境建設中，從而導致生態補償資金嚴重不足。另外，在技術、產業、人才補充和政策制定等方面缺乏有力支撐。

（四）“綠水青山”向“金山銀山”的轉化存在誤區

一是思想層面。對“兩山”理論認識不深刻，把轉化簡單理解為資源開發，甚至將環境保護和經濟發展對立起來；或把金山銀山簡單量化為經濟指標，在經濟下行的壓力下，沿江各省市政府為了實現經濟“穩增長”的目標會放松環境監管力度，從而加重了生態環境的壓力。

二是實踐層面。通過賣資源、賣環境這種低效開發轉換方式，或者盲目復制異地旅游開發項目、人工造景的案例，不能充分有效地利用寶貴的自然資源，反而在執行“兩山”轉化政策中對環境產生負影響，如何實現生態優勢向經濟優勢的轉化以及實現渠道等問題亟待解決。

三是推進層面。由于政府所提供的大都是面向弱勢群體的公益性服務，形成政府單打獨斗、包辦一切的局面，市場主體參與意愿較低，加上參加公共服務的渠道單一，“兩山”轉化缺乏后勁；或者由于政府主導的缺失和行使職權不當，市場行為不能充分發揮作用。例如，將生態產品所蘊含的內在價值轉化為社會效益、經濟效益和生態效益所需周期長、回報率低、風險高，且這些效益可能在多年后才能有所顯現，也不是由當初的受損者獨享，此時若缺乏政府在政策、經濟和市場法規等方面行之有效的規范推動生態產品實現價值轉化，就會極大降低了政府和社會踐行“兩山”轉化的動力。

三、長江經濟帶綠色發展戰略路徑選擇

（一）構建生態環境多元治理主體。政府在生態環境治理過程中不可能顧及到各種問題，“若政府不能夠擔負起所有的環境責任，卻獨占所有生態權利，履行所有環境義務，便會阻礙其他主體參與環保治理行動。”因此，需要政府、市場和社會協同共治、形成合力，建立起上下聯動、數管齊下的生態環境治理格局，明確自身責任，考量并把握好角色定位，形成多層次、差異性、均權式的長江流域生態管理模式。

1、政府環境治理主體一元化已經不能滿足當前全流域統籌治理。改變政府統領全局的地位，強調其他主體在生態環境治理中的重要影響。首先，政府要從“壟斷式主導者”轉變為“激勵者”。通過財政補給、稅收優惠等鼓勵型手段，激發企業的主觀能動性，自主研發并找到控制污染物排放，減少污染源的新方法，在實現企業自身效益最大化的同時，也承擔了自身在生態環境治理中應負的責任。其次，政府要從“全局管理者”轉變為“優質服務者”。轉變政府職能，深入推進“放管服”改革，打破壁壘，充分利用多元主體在資源配置中的能動性，激發各類主體潛在治理能力。最后，政府要從“集權式監管者”轉變為“有效督查者”。一方面通過完善公眾參與機制，確保公眾的知情權、參與權、議事權和監督權等基本權利，推動政府與企業、公眾之間合作交流，實現政府自身內部監督；另一方面政府要繼續完善生態環境保護和綠色發展的頂層立法體系，加強外部監督，并對破壞生態、污染環境的行為予以相應的懲罰并承擔修復責任。

2、企業參與生態環境治理是確保自身可持續發展的必要途徑。首先，企業要從“路人甲”轉變為“當局者”。強化治理主體責任意識，明確企業綠色發展目標，開發綠色生態產品，樹立生態友好的綠色形象。其次，企業要從“污染者”轉變為“治理者”。企業要將自身納入污染治理主體中，例如通過公私合營、建設經營移交的方式參與到環境基建中，從而發揮市場在資源配置中的決定性作用。最后，企業要從“被動者”轉變為“守法者”。上文說到，政府主導的生態環境治理具有強制性，這種強制性常常將企業置于被動地位。當政府轉變為“激勵者”、“服務者”和“監督者”時，企業也應當積極守法，理解自身責任實質并積極履行，與其他主體共同構建生態治理體系的良性循環。

3、提高公眾參與度。政府應當建立便民的公眾參與平臺，提高生態治理和環境保護的信息透明度，并規范公眾主體的基本職能和義務。同時，要從根本上解決公眾參與意識低的問題，就要加強公眾環保意識，提高公眾綜合素質，加強參與者自身實踐能力，從而在環境治理主體中擁有足夠的話語權。

（二）建立健全生態環境治理協調體制機制。構建完善生態環境治理體制機制對于實現長江經濟帶協調均衡發展具有深遠意義。當前，長江經濟帶是我國推動綠色發展的重要陣地，離不開生態主管部門的聯合治理和創新的流域管理模式。

1、加強統籌生態系統保護工作，進一步完善自然資源部的職能。首先，通過重組水利、林業、農業、國土、交通、住建等方面相應技術準則，明確自然資源產權，權責到位，化解自然資源低效開發利用、所有者權屬劃分模糊和環境部門職能交叉等問題。其次，構建并監督實施長江經濟帶空間規劃體系，通過重組和新建各個主管部門，形成統一編制的空間布局，避免形成空間規劃重疊、各主管部門缺乏橫向聯系等問題。最后，自然資源部匯集了八個部門的部分職能，為避免權力過分集中，可以拆分行政決策權和執行權，由各個生態管理部門來實施自然資源部制定的決策。也可以通過劃清政府與市場之間的界限，減少政府對自然資源的直接配置，簡化各部門對微觀事務的管理和審批流程，充分發揮市場的作用。

2、建立具備協調職能的權威監管機構。首先，流域性的監管機構應當匯集各生態主管部門和流域行政區的主要行政負責人、高科研能力和學術水平的專家團隊與具有代表性的社會公眾，呼吁各方代表為長江流域生態環境治理積極獻策，制定代表社會各界綜合有效的權威決策。其次，通過立法授予該機構一定權威和自治權力，以便在流域生態環境治理發生沖撞時，監管機構能團結相關利益主體集體協商，并在必要時刻強制性促成各方形成共識。最后，要在抗洪防旱、水土保持、河道治理等方面提供可靠的技術支撐，突破技術瓶頸，在關鍵領域實現重大突破，為長江全流域生態治理推波助瀾。

（三）完善生態補償機制。完善的生態補償機制不僅是貫徹生態文明建設的有力舉措，也是貫徹綠色發展目標的具體路徑，長江經濟帶需要構建完善的生態補償機制，從而實現自然資源的合理分配，健全社會的公平正義。

1、擴大補償范圍。生態補償機制不應只針對水資源設立補償指標，“山水林田湖草”整個生態系統都應該得到合理的補償，為生態環境進行系統有效的整治和修復打造有益條件。

2、加強市場機制在生態補償中的積極影響。市場補償是政府補償的補救措施，本著誰污染誰付費的原則，建立健全資源使用權、排污交易、碳排放交易等生態補償方式推動生態資源市場化，從而激發企業自身的能動性，企業自行監督自己的排污行為，設法找到降低排污的新方法，自覺淘汰落后生產工藝，提升核心競爭力，合理利用資源，達到自身經濟社會效益最大化的同時，也減少了對環境的破壞。

3、提高生態補償標準。一方面可根據生態投入和運行成本的動向變化，執行差異類生態補償標準；另一方面可依據區域發展狀況、居民收入水平以及物價等來綜合制定生態補償標準，實現因地制宜的生態補償機制，特別是要加大對生態核心區投資力度，激發補償對象自覺主動地加入生態環境保護的隊伍中。

4、豐富生態補償方式。一方面通過社會募捐、發行生態基金福利彩票等方式，全方位、多角度地募集生態補償資金，引導民間資本投入生態環保事業，增加生態補償資金來源；另一方面通過研究設立綠色股票指數、推廣綠色信貸服務、設立綠色發展投資基金、完善生態環境治理備用金制度，建立環境影響評價核算體系，構建完整的綠色生態金融服務體系，以此拓寬生態補償渠道。

（四）積極探索“綠水青山”轉化為“金山銀山”的具體路徑

1、摸清家底，明晰“兩山轉化”產業優勢。首先，對長江流域內的各類生態資源作專門的摸底調查，避免造成底數不清、權責不明、界限交叉、監管不力的情況；其次，流域內各省市要從現有的資源層面分析區域資源優勢，逐步確立獨具當地特色的產業優勢；最后，在厘清流域優勢資源的基礎上，深挖延伸要素，培養壯大鏈條產業，在環境承載能力內適度探索人工生態系統培育。例如，長江中上游地區擁有得天獨厚的自然資源和勞動、土地等低成本要素，適宜布局現代化農業、生態旅游業和資源加工業；長江下游地區可利用其科技創新能力強和資本雄厚等優勢，對中上游初級產品進行深加工，形成一條完整的產業鏈。

2、創新深挖，明確“兩山轉化”可行路徑。首先，要跳出“轉變即變現”的眼前利益，做到全域規劃、立足未來，著力開發諸如林業碳匯、良種繁育、生態旅游、光伏發電、江岸線港口觀光游等輕資產原生態的可持續產品與模式。其次，要探索科技化、品牌化的“兩山”轉化。利用現代科技成果，創新循環利用有限的自然資源和生態環境，實現“變廢為寶”，以最少的資源耗損取得更大的經濟利益與社會效益；通過品牌化經營，建立區域核心競爭力，培育地方特色生態文化品牌，不能盲目照搬成功案例，要勇于創新，以高科技引領高質量的生態產品，從而獲得更多的綠水青山邊際效應與附加值。最后，通過現有的電商平臺、物流網絡等將“兩山”轉化的產品市場化和價值化，并在市場運營中提高經營主體的風險管理能力和競爭能力。

3、加強引導，推動市場和政府的有效結合。一方面政府“一頭獨大”的引導機制并不能顧全大局，而市場正是激活“兩山”轉化的另一引擎，無論是市場中的人才、技術、資本等要素，還是大量的消費群體及其購買力和購買欲望、流程化標準化服務、生態資源產品化開發和包裝、消費潮流趨勢信息等方面的能力，都能有效提高“兩山”轉化效率、啟發轉化潛力；另一方面我們應該明白，“兩山”轉化是經營和監管之間動態平衡的政治經濟活動而非完全競爭市場行為的實質，綜合運用政府和市場這兩只手，建立兩者之間緊密聯系的制度體系，對“兩山”轉化形成正確有效的引導監督。各地政府可以利用其影響力和號召力引進外部市場主體，也可以充分調動企事業單位、社會組織和公眾的積極性，鼓勵科技創新、聯合發展，開發質量和特色兼備的生態產品，培育本土市場力量，組建成熟市場主體；為了規范市場，避免企業逐利性產生的有害影響，政府應當加強監管，劃定生態環境紅線，禁止過度開發，對嚴重破壞環境的企業進行停業整頓。