邊境民族地區城鄉融合發展研究

□文/王超婧 陳美玲

（廣西師范大學經濟管理學院 廣西·桂林）

［提要］ 城鄉二元結構是當前制約我國尤其是廣西邊境民族地區經濟發展的主要矛盾。地處中越邊境的崇左市，縣域經濟基礎薄弱，經濟發展水平不高，基礎設施條件較差，社會發展落后，城鄉差距大。近年來，崇左市大力推行城鄉統籌規劃，城鄉之間的差距不斷縮小，但由于受到地理位置限制、鄉村經濟發展動力不足、產業結構不合理、生產要素配置效率低等因素的影響，使得崇左市城鄉之間仍有較大差距。為此，應當加強農村基礎設施建設，創新金融產品服務，調整鄉村產業結構，構建城鄉要素雙向配置體系，以推動崇左市城鄉高質量融合發展。

一、引言

2020 年末我國迎來戰勝絕對貧困的歷史性節點，阻礙城鄉融合之間的矛盾由絕對貧困轉向相對貧困。2021 年是“十四五”規劃的開局之年，要解決好城鄉發展不平衡不充分問題，重點難點依然在“三農”，迫切需要補齊農業農村短板弱項，將發展眼光轉移至城鄉并重。而“三農”問題的關鍵在于我國長久以來實行的城鄉二元結構，故解決“三農”問題，全面推進鄉村振興的關鍵在于如何推動城鄉融合發展。習近平在對“十四五”規劃編制工作中也強調，促進城鄉融合發展，是實施鄉村振興戰略的基本出發點。而我國民族地區由于受到城鄉差距不斷擴大、東西區域發展嚴重不平衡的雙重影響，“三農”問題尤為突出。崇左市作為廣西境內壯族人口最聚集的城市，是集“老少邊山窮”為一體的邊境民族地區，鄉村振興戰略背景下，推進崇左市城鄉實現高質量融合發展，縮小城鄉各項差距，對于解決民族地區“三農”問題，鞏固脫貧成果，實現社會主義現代化建設偉大目標具有重大意義。

二、崇左市城鄉融合發展現狀

（一）政府持續推進民生福祉建設，加強人民幸福感。第一，崇左市政府在民生建設方面投入增加，實行“兩不愁三保障”的脫貧標準，堅持習近平提出的脫貧攻堅目標。由于邊境山區居民生活條件與城市差距大，鄉村地區農業受喀斯特地貌影響嚴重，政府部門深化易地搬遷政策的落實情況，累計建成住房11，278 套。第二，崇左市失業率呈現動態波動，因此穩定鄉村收入保障至關重要。全市新增就業人數為17，770 人次，城鎮登記失業率為2.35%，同比下降1.85 個百分點，受新冠肺炎疫情影響，農村居民收入相比于城市依然較低，就業社會保障更需加強力度。第三，義務教育仍需加大投入，義務階段學生鞏固率達93%，但依然存在部分學生未達成義務教育標準，對此崇左市政府持續推進教育覆蓋面，新建、改遷、擴建教育事業項目555 項，其中在建項目198 項，進一步鞏固義務教育的影響。

（二）全面推行普惠金融，農村金融服務試點全面鋪開。崇左市政府合理引入外部保險擔保機制，通過建立保險、政策性金融、社會資金、擔保等多位一體，發揮最大政策性金融資金乘數效應。建立健全的農村居民、農村小微企業等信用體系制度，將客戶進行分類管理，提前進行風險評估測算。崇左地區最先開啟自營性貸款模式，依托土地流轉形式實現運作，加快異地搬遷項目貸款的啟用，切實保障農村地區的資金安全運行。

（三）產業融合提檔升級，推進城鄉一體化建設。相關部門實地調研考察廣西崇左鄉村地區特色資源優勢，一是依托“穩糧”、“強蔗”、“優果”、“興牧”的鄉村產業發展理念、以“扶貧車間”為載體的創新型脫貧模式，持續提升貧困縣域“5+2”的特色產業覆蓋率。二是加快傳統優勢產業的升級改造，廣西崇左地區一大批糖業、干酵母建設工程、錳酸鋰技改項目實施落地，但市場競爭力有待提升，仍需打響品牌效應。三是合理配置一二三產業的發展占比，重點支持服務業項目的壯大，全年培訓205 家服務業企業規模上市，合理使用自治區的專項資金投入，第三產業增值完成372 億元。

（四）大力推行城鄉統籌規劃，新型城鎮化動態建設持續發力。崇左市實行中心城市輻射效應，不斷完善中心城市的主體功能構建，將其區域面積擴大至38 平方公里，著力打造新型城鎮化建設，緊緊圍繞以人為本、優化布局、生態文明的要求，集合國家政策性優勢，綜合考究實地資源稟賦。首先，實行城市、鄉村基礎設施一體化建設，加快商貿布局的合理展開。其次，落實縣域地區的科技、經濟創造、生態方面的戰略部署，對江州縣、扶綏縣科技開發重點進步縣給予獎勵資金，助推縣域地區的多方面發展。同時，統籌規劃未來三年崇左市農村居民人居環境整治方案，積極響應“美麗廣西，清潔鄉村”活動，堅持建設環境宜居、生態文明的鄉村。

三、崇左市城鄉融合發展面臨的困境

（一）邊境民族山區貧困程度深，發展制約大。崇左市是多民族聚居的邊境少數民族城市并且毗鄰越南邊界，壯族人口占比為89.43%，也是全國壯族人口密度最大的城市。據第六次全國人口普查統計顯示，其境內除壯、漢、瑤3 個世居民族外，還有苗、彝、傣、黎、仫等25 個散居少數民族，是廣西少數民族占比最高的地級市。由于崇左市特殊的地理位置，其邊境地區曾長達百年處于戰爭狀態，導致該地區經濟停滯不前，自1991 年才進入經濟發展的正常時期。不僅如此，崇左市地處桂西石漠化片區，石漠化現象嚴重，這也直接導致了崇左市經濟基礎薄弱，貧困發生率高、貧困面積大、貧困程度深，返貧現象嚴重。

（二）缺乏完善的城市配套，城鄉公共服務差距明顯。當前崇左市城鄉公共服務發展之間還存在很大的差異，其中城鄉居民社會保障存在差異、教育發展不均衡以及衛生發展不均衡是主要短板，農村教育和醫療人力資源數量和素質依然較低，教育醫療等基礎設施和配套服務也較弱。從公共財政支出的差距來看，崇左市政府財政支出更多地傾向于城市，在鄉村基礎設施的投資方面明顯不足。從社會保障服務來看，崇左市城鄉醫療衛生水平仍然相差較大，醫療衛生資源多數集中在市區和各縣域，縣級以下的鄉鎮醫療衛生水平較差，缺乏與城市配套的醫療設施。資源分布的不合理也間接導致了崇左市農村地區農戶因病致貧的比例較高，城鄉差距逐步增大，城鄉融合發展陷入困境。同時，城鄉交通體系不夠完善，導致的重要城鎮結點之間的交通聯系不夠高效快捷，也是造成城鄉公共服務差距逐漸加大的重要因素。

（三）二元體制下城鄉差距大，鄉村經濟發展動力不足。由于我國城鄉二元體制的長期存在，崇左市城鄉之間差距明顯，雖然近幾年政府加大了對鄉村地區的幫扶力度，但仍相差甚遠。2019 年末，崇左市人民政府統計部門發布，崇左市城鎮居民人均可支配收入為33，297 元，而農村居民人均可支配收入為13，320 元，約占城鎮居民人均可支配收入的三分之一。雖然近幾年在城鄉振興戰略的推進下，鄉村地區的收入呈現明顯的提升勢態，但依然與城市相比差異顯著。同時，由于崇左市地處桂西石漠化片區，石漠化現象十分嚴重，尤其體現在鄉村。交通不便，災害頻發等因素致使崇左市農村發展基礎十分薄弱，產業融合緩慢，給城鄉二元格局徹底扭轉帶來了困難。此外，崇左市鄉村經濟發展模式單一，農村空心化、老齡化現象嚴重，鄉村經濟主動性低，未能主動跟上城市發展進程，單純以城帶鄉會使得發展滯后。

（四）城鄉之間的生產要素沒有得到高效配置。崇左市在實現城市化和工業化進程中，城鄉要素會逐漸出現失衡，勞動力、資本、土地等要素從鄉村單向流入城市，從而致使鄉村生產要素更加缺乏，而反向流動路徑并未形成。城市資金、人才、技術等要素向農村流動差，城市各類資本投入農村少，城市基礎設施、公共服務和社會保障向農村延伸不足，農業農村發展融資難、融資貴、用地難、人才缺等問題還沒有得到很好解決。

（五）城鎮化水平低，城市帶動農村的發展能力有限。2019年國民經濟和社會發展統計公報顯示，全國常住人口城鎮化率達60.6%，廣西壯族自治區為51.09%，崇左市為40.0%，比全國、全省平均水平分別低20.6 個、11.09 個百分點。此外，2019年崇左市戶籍人口城鎮化率21.0%，比全國低23.4 個百分點。城鎮承載能力不足，公共設施和公共服務供給不足。同時，崇左市工業經濟增長基礎極不牢固，糖、錳兩大支柱產業的市場價格低迷，城鄉整體產業結構層次不高。工業經濟發展缺乏動力，帶動農業農村產業發展十分有限，這在一定程度上阻礙了崇左市城鎮化發展進程。

四、鄉村振興背景下崇左市城鄉融合發展對策建議

（一）加強農村基礎設施建設，提升鄉村民生保障水平。崇左市政府部門應積極將農村地區的經濟發展、人口結構等因素納入考慮范圍，系統完備地對轄區內發展層次不同、階段不同的農村基礎建設工程進行整改規劃。著眼于民生方面的公共交通服務領域、水電能源等基礎設施改建工作。加強在農業產業方面大數據監控，通過有效的災前預防，防止農戶因災致貧返貧，加劇城鄉差距，并積極爭取自治區政府投入，如期完成龍州高速公路建設。同時，還需要增建龍州到大新高速、大新到隆安高速，大新到德天等連接各縣的高速公路，并與周圍城市南寧、防城港、百色連接，為鄉村農業產品出售提供便捷的交通條件。

（二）創新金融產品服務，加快金融支持城鄉融合發展。加快城鄉統籌，推動城鄉融合發展就必須要加快推行普惠金融，提高農村金融服務質量和效率，順應第三產業發展要求和農村經濟社會發展需求，加快鄉村金融發展以支持城鄉融合。在鄉村振興戰略背景下，崇左市目前的農村金融服務還未能滿足農村經濟發展需要，因此崇左縣域應加快農村金融體系改革，創新農村金融產品服務，優化農村金融環境，積極引導和培育各種新型農村金融機構、信貸機構參與其中，豐富金融服務的提供主體。同時，崇左縣域金融機構還需創新農村金融產品。金融機構應針對當地農業經營和產業結構特點，推出天氣指數保險、農產品期貨、農業資產抵押等新型金融產品，以多元化的金融產品促進鄉村產業振興，從而推動城鄉融合發展。

（三）調整鄉村產業結構，大力推進城鄉產業協同發展。一是對崇左地區產業結構系統分析，進一步優化布局結構，實現城鄉產業有效銜接。以新型現代化農業技術發展促進城鄉第二、第三產業升級，使城鄉工業化體系間實現優勢互補、資源共享。二是推動崇左市各縣特色產業融合發展。要借助中泰（崇左）產業園、海峽兩岸產業合作區崇左產業園等特色產業園區，依托城市產業發展進一步深化產城融合程度。三是合理開發崇左旅游資源，打造憑祥邊關風景帶、寧明花山風景區、大新德天明仕田園休閑度假區等國內外知名的景區。通過世界文化遺產——左江花山巖畫，打造“鄉村旅游+民族文化”；借助“中國長壽之鄉”美譽，推動“鄉村旅游+康養”的新型旅游模式。同時，以蔗糖業、林業等為產業特色培育壯大特色小鎮建設，積極探索全域旅游新模式，帶動鄉村第三產業發展。

（四）合理構建城鄉要素雙向配置體系，推動要素資源高質量融合。鄉村振興背景下推動崇左市城鄉融合就必須要推動崇左市城鄉要素資源雙向配置，推動要素資源高質量融合。一是構建崇左市城鄉生產要素資源自由流通機制，促進城市人才、資金、技術、信息和管理等要素流向鄉村，創新投融資體制機制，為鄉村吸引更多產業資金，積極引導農村非農產業發展，激發鄉村發展的內生動力。二是吸收城市過剩金融資本、社會資本下鄉，通過發展普惠金融，提升鄉村金融服務能力，制定金融機構激勵長效機制。三是通過創新人才引進機制，吸引優秀人才向鄉村流動。對此政府可以優化鄉村創業環境，為返鄉就業的高校大學生提供機遇和優惠政策，從而留住專業人才，為發展鄉村新型產業提供人才資源。

（五）充分發揮區域優勢，提升自身經濟實力。崇左市地處華南經濟圈、西南經濟圈和東盟經濟圈交匯的中心地帶，是面向東盟商務區的重要城市，也是“南新走廊”和“南寧——諒山——河內——海防——廣寧”經濟走廊的節點城市。面對如此突出的區位優勢，崇左市應加快區域合作步伐，全面建設開放性的區域新興城市，從而在提升自身經濟實力的同時帶動鄉村經濟發展，進而促進城鄉高質量融合發展。